政府应急管理财务责任的REA分析与事项凭证应用探讨

张文婧 刘福东 田五星

一、引言

公共危机对公共安全和正常秩序产生严重影响，要求政府和社会采取特殊措施进行应对。最近几年,我国公共危机事件频繁发生，如天津港爆炸事故，“7.19”洪灾、四川九寨沟地震。公共危机使社会各界对政府应急管理的需求上升。政府需要提供更大范围的公共产品和服务，而如何提高这些应急公共资源的配置效率，以及如何评价政府在危机管理中的绩效，受到社会各界广泛关注。财务受托责任的解除需要政府会计履行其反映与监督职能。

“价值法”是传统政府会计信息披露系统构建的基础，货币计量方法很难对公共产品和服务进行全面的反映。即使在社会正常状态下，现行的政府会计信息披露系统和财务报告模式所提供的会计信息也不能全面、系统地反映政府履行公共受托责任的情况。而当发生公共危机，政府需要提供更多的公共产品和服务，内容也较之前复杂，只是使用货币计量手段来反映资源流动不能很好进行反应和监督。基于此，本文拟以事项法会计的思想为突破口，探寻政府会计信息披露系统的主动响应途径以应对公共危机这种特殊状态。

二、公共危机中政府财务受托责任形成的REA分析

公共危机引发资源的稀缺性危机，于是需要对大量的资源进行配置，在这个过程中会出现市场失灵的问题，这是需要依靠政府“有形的手”进行应急管理以弥补市场失灵，由此形成了政府应对公共危机的财务受托责任。本章所依托的REA会计模型，是W.E.McCarthy在“事项法”会计思想基础上提出的，REA模型认为企业经济活动涉及的实体包括资源、事件和参与者。本章应用REA模型，从分析公共危机的利益相关者入手，理顺应急管理资源的配置过程，以厘清公共危机中的事件链。

（一）公共危机发生前的资源配置过程

社会常态下，公共资源先汇集到政府，然后由政府集中配置。在此过程中，政府、公共事业部门、非营利组织成为公共资源的实际控制人，公众是公共资源的基本提供者，同时也是公共产品的享有者，体现了“取之于民，用之于民”。

（二）公共危机响应阶段的资源配置过程

突发公共事件爆发以后，受害组织和个人遭受损失，无法维持自身生存和发展，需要外力的帮助。从存量资源角度看，常态下储备的应急管理资源首先被调动出来，这是常态下政府财务受托责任的延伸。而额外增加的资源，大部分来自旁观的组织、个人，或者是危机诱发者，政府需要对这些资源经行保全与配置，于是承担了更大的财务受托责任。

按照REA分析范式，本文绘制了公共危机下公共资源的配置路径图，如图1。REA会计模型将经济活动实体之间的关系分为四类，政府应急管理实质是协调资源供需矛盾：1.事件——资源关系：公共危机事件造成了资源的损坏，瞬间产生了相当数量的资源需求；2.事件——事件关系：公共危机的扩散，使不同事件发生转化、蔓延、衍生和耦合，使资源配置复杂化；3.事件——参与者关系：公共危机改变了各利益主体所掌握的资源，如受害者受到损失，捐助者捐献资源，公共部门动用储备资源；4.内部参与者间关系：公共危机响应是一个系统性的资源配置过程，政府内部层级，公共事业部门、非营利组织形成复杂的委托代理关系，是应急管理信息披露的重要内容。这些矛盾集中在一起，给政府会计职能的实现带来困难。

图1危机响应阶段公共资源配置路径

（三）公共危机后的资源配置过程

当公共危机得到有效控制，应急管理就转入恢复阶段。这时，政府可以对公共事业部门、非营利组织的继续提供常态下的资源支持；事件诱发者可能向受害的组织、个人提供补偿，也有可能向政府提供资源以解除惩罚；受害人的损失得到了一定程度的弥补，可能还无法向政府贡献资源。

在应急管理中可能出现决策失误和行为失当，产生的过度响应成本，使得公共资源循环出现失衡，这就需要进行全面问责。然而，问责需要回溯事件全过程，还需要有全面、相关和可靠的信息支持。政府会计更为关注微观指标，如货币化的指标，显然不能承担起如此重任，政府统计所用的计量尺度更为关注宏观和中观指标。为全面解除公共危机中的财务受托责任，需要把政府统计和政府会计联系起来。

三、应急管理中基于事项凭证的财务信息整合与应用——以地震灾害为例

事项法会计由美国会计学家GeorgeH.Sorter提出,他认为，会计的目的应该是提供可能在各种决策模型中有用的相关经济事项信息。政府主导的危机管理决策越来越重视信息公开、透明，在公共危机环境下，基于“事项法”构建新的政府会计信息披露系统具有优势。

应用事项法会计需要对危机状态下的信息系统进行整合，为政府会计的应急转型提供所需信息。基于事件链的应急管理的信息要素见图2。

图2基于事件链的应急管理信息

我国在经历了几次大的公共危机后，开始认识到信息管理的重要性。在会计方面，把业务事件转化为会计事件需要以记账凭证为媒介，对“事项凭证”的设计和使用就成为危机状态下信息系统所需关注的重点，本文将通过一个实例进行阐释。

2017年九寨沟发生了7.0级特大地震，截至震后第18天，因灾遇难25人，失踪6人，受伤525人，176492人（含游客）受灾，73671间房屋受损，共造成经济损失约1.1446亿。与汶川地震相比，虽然九寨沟地震震级小，但是从应急救灾来看，无论是救灾水平还是救援力量的整合，都有了突破，信息公开更及时。

按照事项法会计的思想理顺九寨沟地震救援的思路，可得出危机环境中政府会计信息整合与披露要遵循的几条基本准则：

1.完整获取和保存原始事件信息和资源流动信息，当前，地震灾害应急物资应逐渐趋向于可视化、自动化、科技化，设置物资中转站，全面收集物资信息，为灾区应急物资的信息监管奠定基础。运用如或条码技术、手持单元或无线射频，快速识别并整合物资，提高物资管理自动化水平和效率，建立应急物资数据库，实现应急物资实时更新与监控。

2.事件信息的属性字段要科学定，这样在保证高效率完成资源流转的反映和记录的同时，又能满足不同方向专业管理的要求。以地震救援中的医疗物资为例，如下的“地震灾害医疗物资保障事件凭证”，可以更为全面地对四川省抗震救灾指挥部的医疗物资信息进行记录。

3.理顺信息共享的协调机制，尤其是要注重实时记录、内部稽核和闭环控制，以实现资源、事件、参与者和地点等要素的完整确认、计量和记录。

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四、全面解除政府应急管理财务受托责任的几点思考

全面解除政府应急管理财务受托责任应该关注以下关键问题：

关于公共危机下政府会计的对象。由于危机状态下，大多数资源是临时拨付的，为更全面地披露资源情况，政府会计应该遵循“资源—事件—参与者”之间的逻辑关系，以适应危机情境下会计对象的变化。

关于公共危机下政府会计信息的整合方式。在危机情境中，有时货币计量无法实现，而事项法会计允许多种计量方式的应用。下一步需要从事项法会计的要求出发，探讨货币计量与非货币计量手段如重量、次数、长度、里程的适用范围和形式，同时对专业性的信息进行改造，方便进行价值化反映，从而将技术信息与价值信息有效整合，满足信息使用者广泛的需求。

关于公共危机下资源流转过程。危机状态下的资源管理是一项复杂的系统工程，事项法会计由于是以“事项链”作为会计信息的基本载体，更为契合危机全过程管理的需要。为此按照公共危机的发展过程，将其划分为危机前的准备，危机爆发地相应，危机后的恢复与重建三阶段，分阶段反映资源流转。

关于公共危机下政府财务报告。应用事项法会计，需要协调货币计量手段与非货币计量手段，事件周期与会计周期，内部报告与外部报告的关系。财务报告形式可以选择嵌入式报告，即把危机事件所引发的全部经济事项，作为一个特别事项融入现行的报告中；亦可以是独立报告，即针对公共危机本身编制一套独立的报告，报告主体的选择和协调要遵循重要性原则，不同于传统的政府公告，独立报告将是一个融财务、统计、工程及其他信息于一体的信息载体。

怎样完善政府会计信息披露系统，从而更好地进行公共危机的资源配置，全面、客观地反映和评价政府在应急管理中的行为的经济性、效率性和效果性，是一个内涵丰富的课题，值得进行深入探讨。