日本农业适度规模经营推行背景、应对举措及对中国启示*

赵颖文，吕火明，李 晓

(四川省农业科学院农村发展研究中心，成都 610066)

0 引言

日本人多地少的资源禀赋决定了其长久以来农业小规模经营特征。2015年日本户均耕地面积2.1hm2，人均耕地面积仅0.033hm2，土地细碎零散，分散在远近不同、好坏各异的多处地点[1]。因此，日本农业的发展在相对不利的资源禀赋下饱受诟病，农业发展面临着食物进口依存度高、农业人口大量流失、耕地严重抛荒、务农劳动力高龄化等多重困境，但日本依然能够冲破资源的束缚，通过多重举措克服小农局限性，探索创新符合日本国情的农业规模化道路，推动日本农业朝着集约化、产业化和适度规模化转型，为以传统小农经济为主的东亚国家实现农业农村现代化树立了良好典范，对于中国农业未来发展也颇具参考借鉴。

1 日本农业适度规模经营推行的现实背景

1.1 食物自给率低，主要依赖国外进口

日本食物自给率自20世纪60年代以来持续下跌[2]。1960—2015年日本热量基准的食物自给率从79%降至39%，下跌40个百分点； 生产金额基准的食物自给率从93%降至66%，下跌27个百分点； 主食用谷物自给率从80%降至61%，下跌近20个百分点； 促使日本成为世界上最大的食物净进口国。随着日本居民饮食习惯日趋西化，居民对蛋白质和油脂类的食物消费量进一步增长，除大米能够基本满足本国居民需求外，肉类、豆类、牛奶等多品类农产品均需大规模进口。由于日本家庭农业经营规模普遍偏小，极易造成农业生产结构僵化和生产成本居高不下，加之政府对国内农产品实行巨额补贴和对国外农产品设置高关税壁垒，导致国内农产品市场价格劣势明显，日本食物自给率表现出持续走低的发展态势(图1)。

图1 1960—2015年日本历年的综合食物自给率注：热量基准的食物自给率，将食物换算成热量单位，测算每个国民每天摄取的热量中，国产食物提供的热量比重，侧重于食物的基础性营养价值； 生产金额基准的食物自给率，按照金额计算国民消费的食物中，国产食物的比重，因计入了热量低、价格高、本国产品占比重较大的蔬菜和水果，因此比值较高。资料来源：依据日本农林水产省食物供给表绘制

1.2 农业人口大量流失，耕地撂荒严重

二战后的日本变革了封建土地关系，促成了“耕者有其田”的农业小规模经营范式，但也由此造成了严重的土地细碎化格局。随着国内经济高速增长，大量农业人口从农村转移到城市和非农产业部门，致使农业劳动力数量急剧减少。1960年日本农户总数为606万户，到1998年降至329万户。此后，随着农业机械化与现代化水平的提升，日本农民务农意愿持续走低， 2015年日本农户数量降至216万户，农业就业人口仅200万人。与此同时，日本国内耕地撂荒面积随着弃农人数的增加而不断扩大， 1975年日本耕地撂荒面积为13.1万hm2，到2015年，全国耕地撂荒面积增至21.8万hm2，增幅高达66.4%。日本耕地撂荒的群体涉及销售农户、自给农户和拥有土地的非农户，耕地撂荒的深层次原因主要表现在：(1)农村人口过疏化与高龄化引致农业劳动力供给严重不足； (2)农业比较收益低下致使务农机会成本越来越高，农民务农积极性受到严重挫伤； (3)非农地块价格上涨较快，农地所有者通常抱着资产持有的心态等待农地被征用转为非农地，这种现象在都市近郊地区尤为突出(表1)。

表1 2010—2015年日本农业人口主要指标情况万hm2； 万人

1.3 农户兼业化程度高，土地集聚受阻

销售农户[注]销售农户是指经营耕地面积在0.3hm2以上，或过去一年间农产品销售额达到50万日元以上的农户是日本农业家庭经营体的重要组成部分，在农业经营体系中占据重要地位。2015年日本销售农户数量132.96万户，平均每个销售农户拥有耕地面积2.19hm2，受制于土地高成本与农产品市场竞争的恶化，农户很难维系有效率的农业生产。小规模下农业经营性收入偏低，甚至不足以维持生计，农户因此纷纷走上了兼业化道路。日本销售农户家庭收入的一半以上来源于非农收入，农户兼业化现象十分普遍，且愈演愈烈。2015年日本销售农户中专业农户比重仅为33.09%。兼业农户中，以农业收入作为主要收入来源的“第一兼业农户[注]第一兼业户，农户家庭收入中的务农收入高于非务农收入； 第二兼业户，农户家庭收入中务农收入低于非务农收入”数量仅16万户，还不足20%； 以非农收入为主的“第二兼业农户”占据压倒性优势，其比重仍在提升。农户兼业程度的不断加深，致使日本小农经营格局一定程度上趋于凝固化，严重影响了土地集聚和农业经营条件的改善，其结果是大量土地、劳力、资本过度分散在兼业农户手中，单个农户经营的耕地规模并没有随着农业从业人数的减少而明显增加，农业劳动生产率难以有效提升。在农业劳动力趋紧、非农工资率上涨的境况下，兼业化又进一步加剧了耕地撂荒的倾向(表2)。

表2 2005—2015年日本销售农户、专业农户及兼业农户变化趋势万户

1.4 务农劳动力高龄化，农业后继乏人

随着青壮年从农村地区大量迁出，日本农村老龄化和少子化问题愈加严峻，成为影响农业农村全面发展的重要因素。早在2007年日本老龄化率已达到21.5%，正式步入了高龄化社会[注]高龄化社会：指一个国家或地区的老龄化率超过21%； 老龄化率超过50%的村落被称为“临界村落”，而农业人口的高龄化程度更是远远超出了全国平均高龄化水平[3]。在日本山丘区，伴随着农村人口老龄化和过疏化，许多村落濒临灭绝边缘。据日本总务省调查，截止2015年4月，日本临界村落数量1.556 8万个，相比2010年增加了5 000个，在村落中的占比从15.55%升至20.6%，数千座村落面临着“恐将灭绝”的危机，临界村落农业劳动力超前老龄化问题极为严峻，促使村落社会共同体功能加速瓦解。2015年日本农业就业人口平均年龄达到66.4岁，男性和女性农业从业者平均年龄分别达到了66.1岁和66.6岁，骨干农业从业人员的平均年龄高达67岁，超老龄化导致耕地大面积抛荒，租入耕地的农户数量也明显趋减，从2010年的56万户降至2015年的48万户。日本农业劳动力全面老龄化及主业农户数量不断减少，青壮年劳动力接续不上，农业面临着后继乏人的严重危机(表3)。

表3 2005—2015年日本销售农户中农业就业人口及骨干农业人员结构

年份农业就业人口(万人)年龄分布结构(%)15～39岁40～59岁60～74岁75岁以上2005335.29.4921.4544.5124.552010260.66.7919.3442.8231.042014226.66.7516.2043.3833.722015209.76.7216.4545.2131.66年份骨干农业从事者(万人)15～39岁40～59岁60～74岁75岁以上2005224.14.91 25.17 49.31 20.62 2010205.14.68 20.97 45.64 28.72 2014167.94.94 17.51 46.87 30.67 2015175.44.85 16.76 47.32 31.01 数据来源:Japan statistical yearbook 2016,http://www.stat.go.jp/english/data/nenkan/index.html

2 日本推行农业适度规模经营的应对举措

面对食物自给率持续走低、耕地大面积撂荒、农户兼业化程度加深、务农劳动力加速高龄化等严峻形势，为稳定农业生产和提升农业市场竞争力，日本政府积极应对，不断优化调整系列农业政策法规，确立了农业规模化经营的改革方向，促进小农经济转型升级，让缺乏比较优势的日本农业顽强生存[4]。这其中诸多宝贵经验和有效做法值得我国学习借鉴。

2.1 持续强化农地制度的改革与创新

为解决食品安全和推动农业规模经营，日本自20世纪70年代起不断修订和完善相关法律，鼓励土地所有权与经营权、耕地权相分离，积极提升土地利用效率。21世纪以来，为稳定农业生产，日本不断强化农地制度改革与创新力度，加快推动农地向骨干农户和农业组织经营体集中。为应对农业劳动力锐减、农业生产停滞和耕地撂荒加剧等问题，日本政府于2003年专门制定《构造改革特别区域法》，首次允许包括公司在内的“农业生产法人之外的法人”参与农地流转。同时，为应对农业劳动力高龄化、妇女化与兼业化加剧问题，日本政府重新审视现行农地制度，于2005年颁布《食品、农业与农村基本计划》，加快推进骨干农户培育和村落营农组织法人化进程[5]。为促进撂荒农地的再开发利用，日本在《农促法》框架下开设了“特定法人出租事业”，进一步放宽农业生产法人的成立条件，首次对非农业生产法人开辟了农地流转之路[6]。为保障土地顺利、有序流转，日本政府还从国家层面专门划拨土地集聚专项资金。专项资金主要涵盖对土地转出农户的财政补贴、对土地转入农户的财政补贴，并依据土地流转规模设定了不同的奖励扶持标准，有效地提升了土地流转效率和农户参与土地流转的积极性。此外，政府还通过制定农民年金制度以保障农民晚年生活，较好地解决了农民土地流转的后顾之忧。为加强农地流转的组织管理，日本还于2013年成立了“农地中间管理机构”，将农户手中细碎零散的土地进行集中整治，连片出租给具有规模化经营能力的农业经营主体，实现农地集约和扩大经营规模双重目标[7]。在日本系列法律政策推动下，土地流转集聚程度稳步提升，土地规模化经营逐见成效。据日本官方统计， 1980年拥有农地3～5hm2和5hm2以上的较大农户数量分别为10.48万户和7.78万户， 2015年这两类农户数量分别为7.97户和9.10万户，经营面积在5hm2以上的销售农户数量相比1980年增长了16.99%，经营面积在0.5hm2以下的农户数量大幅度减少。

2.2 高度重视农业中小型机械化发展

日本现代农业装备水平高，突出体现在农业机械化的高度发展上。目前，日本已经完全实现了农业生产机械化，特别是水稻生产已实现了全程机械化，稻栽插和收获的机械化普及率分别达98%和99%[8]。日本80%以上地形是山地和丘陵，山丘区耕地面积比重和农业产出比重均占据4成以上，农业资源环境的约束性促使日本农业机械化发展不同于欧美等国的大型农场机械化道路，日本注重适用于地块狭小零散的中小型农业机械设备研发，并因地制宜地将农机和农艺有机结合起来，在创造新工艺、新机具上不断取得突破和进展。日本中小型农机的高速发展对于缓解本国农业劳动力过度流失、农村人口老龄化和妇女化等问题做出了重要贡献，通过研发和推广系列适合于老年人和妇女操作的小型化、轻便化、智能化农业机械，促使在农业深度兼业化引致青壮年劳动力严重缺失的背景下，依然能够稳定基本农业生产，并为农业适度规模经营提供了有力的技术支撑。以小型拖拉机为例，同等耕地面积上日本小型拖拉机保有量是德国的45倍，法国的35倍，英国的80倍，确保日本农业劳均产值在农业GDP逐年趋减的压力下仍然表现出强劲的增长势头，从2005年的34.091 9万日元升至2015年的67.953 4万日元，10年内翻了1番。日本精细化农业机械还体现在促进生态农业发展上，如农业机械能将秸秆直接在田间进行粉碎和撒施，切实提高农田肥沃度； 通过侧深施肥机提高肥料利用效率，有效减少面源污染，促使每公顷化肥施用量从348kg降至223kg，有效降低了农业生产成本和改善了农业生态环境。

2.3 培育多种形式农业规模经营主体

伴随着日本离农劳动力增多、骨干农户数量趋减和农业人口老龄化的日趋严峻，日本对农业规模经营主体的扶持政策也产生了相应变化。(1)逐渐淘汰效率低下的小农经营，鼓励家庭小农经营向互助式集体经营方式转变，互助式集体经营向法人化经营方式转变。政府不断放宽非农法人、企业等进入农业领域的限制，推动耕地加速向效率型、稳定型的农业组织经营体集中。2010年有耕地的组织经营体数量为1.81万个，到2015年已提升至2.25万个，单个组织经营体耕地面积达到单个农业经营体的10倍以上，经营规模在50hm2以上的组织经营体数量从2010年的1975个提升至2015年的2473个。从土地流转角度来看，日本组织经营体土地流转面积不断扩大，在土地流转总面积中的比重超过3成。组织经营体特别是法人化组织经营体的发展，更有利于传播农业新技术、吸引青壮年就业、拓展农业多功能性以及部分农业政策的执行，在外部资金筹措方面也有着家庭经营体不可比拟的优势，成为助推日本农业规模化发展的重要力量。(2)引导村落营农组织[注]按照日本农林普查定义，村落营农是指以农业集落为单位，各个分散的农户在协商的基础上联合起来，组成生产合作组织，在集中起来的土地上充分利用劳动力和机械设备等生产资料，实现农业生产的全面或部分合作发展壮大。村落营农在不触碰所有权情况下，通过农地委托方式促成多个村落内零散土地的集聚，进行统一规划和分类耕作，在推动土地流转、大型机械使用、品种集中改良、农地管理及作物生产等方面表现出独特优势，促进实现了农业生产的规模化和服务的规模化[9]。据日本农林水产省统计， 2015年日本村落营农组织达1.485 2万个，比2010年增加1 275个，涵盖53万户农家，经营耕地面积49.49万hm2，面积在100hm2以上的村落营农组织达到683个，切实提升了农地使用效率。(3)日本政府积极鼓励小规模农户通过农地中介管理机构将土地租给有能力的农业经营者或农业法人组织，农地中介管理机构负责农地集中整治改良，确保高质量农地能够以相对低廉的价格流向适度规模经营主体，政府向土地流转双方均提供相应补贴。政府还为农业规模经营主体还构建起了一系列配套保障措施，如农业贷款补贴、收入补贴、机械设备补贴、农地整治补贴、基础设施补贴等，涵盖了农业生产建设的方方面面，并为规模经营主体提供长期低息或无息贷款融资，促使各类经营主体能够更加专注于农业规模化经营(表4)。

表4 2010—2015年日本农业经营体耕地经营情况

年份农业经营体组织经营体有耕地的经营体个数(万个)经营耕地面积(万hm2)土地流转面积(万hm2)单位经营面积(hm2)有耕地的经营体个数(万个)经营耕地面积(万hm2)土地流转面积(万hm2)单位经营面积(hm2)2010166.15363.16127.152.191.8143.72/24.152011159.87363.52113.032.271.9147.8533.9825.122012154.76359.56113.762.321.9448.4633.6724.952013149.88358.51117.872.392.0450.2835.4524.652014145.64357.48120.872.452.1151.9836.8424.632015136.12345.14135.202.532.2553.3941.1221.10 数据来源:根据日本农林水产省统计年报公开数据计算整理,http://www.maff.go.jp/e/data/stat/90th/index.html#2

2.4 全方位提升农业社会化服务水平

日本农业协同组合(简称农协)作为日本最具规模、功能最完善和发展历史最久远的民间组织，是农业社会化服务的中坚力量，对于推动日本农业集约化、规模化和产业化发展产生了重大影响。2015年日本农协数量达到2 644家，农户加入农协的比率超过了99%，通过农协出售农产品的农业经营体达91.07万个，占销售性质农业经营体总数的73.14%。与此同时，政府颁布的各项农业政策也是通过农协贯彻落实，可以说，农协与农民、政府之间形成了密切的农业共同体关系。作为农民自主经营的经济合作组织，农协最能够代表小农和超小农利益，切实根据农户实际需求提供农业生产性服务，业务范围涵盖了农业技术指导、农田基本建设规划、农业生产资料购置、农产品加工储运、产品代销、农业存贷款和金融保险服务等方方面面，在日本农业农村发展中处于举足轻重的地位。近年来，为解决农协影响力下降和小农竞争力持续低下问题，日本政府积极推动农协在组织形式、战略定位和服务功能等多方面变革，重点在降低农业生产资料成本、拓宽农产品流通渠道、改善基础性产业经营条件、破除农地流转阻力、开辟适应山丘区农业规模化新路径等方面求突破，在保护农户作为基本生产单位的前提下，更强调依赖农业各环节服务规模的扩大和服务质量的提升来促进实现农业规模经济效益，增强农业市场竞争力[10]。

2.5 多层次开展农业农村人才培育

日本政府意识到仅仅依靠推动家族、村落、法人经营体改革促进农业发展是远远不够的，面对农业人口急速老龄化，必须采取多重举措培育多层次农业农村人才队伍，才能激发乡村振兴活力。鉴于此，日本政府积极倡导新增农业人才倍增计划，培育从事农业的新生力量。如为激发青年人务农热情，日本农林水产省创设了青年务农补贴制度，对那些没有务农知识又愿意从事农业的青年，政府向其及雇佣者双方提供充沛的实践培训补贴。此外，政府还向新农民提供务农援助资金、拥有土地的优先权、农业技术培训援助、农业生产低利率融资、农业基础设施配备事业补贴、农业人口雇佣补助资金等多方面扶持，并积极改革农业保险政策，新拟定了农户收入保险制度。2015年日本农业新增人员数量首次超过6万人，其中49岁以下的农业新增人员2.31万人，大部分为非农户出身的创业型新进入者，政府积极帮助他们解决转入农业生产所面临的实际难题，促其尽快投入农业生产中。同时，鉴于农业劳动力严重紧缺，日本不断加强对非农产业人才和国外人才在农业领域的利用，通过修订“国家战略特区法”为外国劳动力在日本从事农业事业扫除了制度障碍，构建起外国人在日从事农业的法律政策环境。为吸引更多高素质、受教育的年轻人投入到农业生产中来，日本不断加大对智能型农业的开发力度，促进ICT技术和智能机器人技术与现代农业紧密结合，推动科技更好地替代传统劳动力，切实提高农业生产效率和减少人力成本，农业生产也不再枯燥乏味，农业生产环境更具舒适性和吸引力[11]。

3 对我国的启示与建议

中日两国是近邻，均具有人多地少、土地零碎分布的自然禀赋特征，相比之下，我国农业户均经营规模更小。与此同时，中国与日本同样面临着农业农村经济地位衰退、农产品国际竞争力不足、务农劳动力高龄化和妇女化等难题。作为较早实现城镇化和工业化的国家，日本农业的今天或许就是我国农业的明天，从战后日本积极推动农业适度规模经营的诸多举措中，中国可获得一些有益启示。

3.1 持续推进农村土地制度改革创新

日本在农业人口占比已降至3%以下的情况下，仍能在坚持家庭经营的主体地位不动摇的基础上，努力推进土地流转与规模经营，提高农业生产效率。中国要解决“三农”问题，一个关键因素也是农村土地制度改革。在未来很长时间内，通过引导农地有序流转依然是推动我国农业适度规模经营发展的最重要路径，在土地流转过程中必须充分尊重农民意愿和顾及兼业化长期存在的特点。借鉴日本经验，我国在推动农地改革进程中需重点做到：(1)坚持农村土地集体所有制不动摇的基础上，深入推动“三权分置”改革，合理界定承包权和经营权分离后的权能范围与权力内容，进一步放活土地经营权，鼓励工商资本下乡以市场化方式引入新经营模式与生产关系，推动农业产业化和规模化发展，促使农民获取更多土地权利和土地收益[12]； (2)加快推进顺应新型城镇化发展趋势的户籍制度改革，保障农村转移人口的耕地承包权和宅基地资格权以及集体经济组织成员资格，进一步完善城乡一体化的社会保障体系，促使农民在流转土地之后不再有后顾之忧。同时，可设立土地流转专项补贴，提高政策的合理性和导向性，切实提升农地使用效率[13]。(3)积极探索适用于多种经营主体在不同区域环境下的流转模式，如对于山丘区相对劣势的地理区位环境，可借鉴日本“中山间地区直接补贴政策”[注]2000 年日本建立了“中山间等地区直接支付制度”，对于在“振兴八法”规定区域内经营面积超过1hm2，且与当地村落签订了5年以上农地承租合同的规模农户、农事组合法人、农协子公司等经营主体提供直接补贴，向承租山丘区农地的经营主体提供直接补贴，根据所承租农地的耕作难度及经营规模提供相应的补贴额度，防止山丘区耕地大面积撂荒。

3.2 加大新型农业经营主体扶持力度

日本把发展壮大新型农业经营主体作为推动农业适度规模经营的重要举措，通过多次修改政策法规，不断放宽对农业生产法人主体资格的考核力度，推动农业经营法人化，促其成为农村土地流转的受让主体，有效提升农业专业化、规模化、集约化水平。现阶段，我国新型农业经营主体不断涌现，但普遍面临着规模小、运营不规范、组织带动能力弱，甚至非农化非粮化倾向重等问题。借鉴日本推进农业生产法人化的制度政策，我国应尽快明确界定专业大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型经营主体的规范标准、认定方法和登记办法，抓紧制定支持新型农业经营主体的政策措施，将所有新型农业经营主体纳入到市场经济运行模式的经营主体范畴中，政府通过财政、金融等中介服务为农业经营规模化发展提供强有力的支撑，并将新型经营主体对小农户的带动能力作为政府扶持政策的重要衡量标准，推动法人农业健康有序发展[15]。要在保障农民基本权益不受损的前提下，推动形成农业产业化经营组织新形式，积极引导专业大户、家庭农场、农民专业合作社通过土地流转、股份合作、土地托管等多种形式推进农业适度规模经营，建立小农户与新型经营主体之间的利益联结机制，实现风险共担、利用共享，充分激发农村生产要素潜能。

3.3 切实提升农业社会化服务运营效率

农业生产服务的规模化是除却土地规模经营外，促进实现农业规模经济效益的另一重要途径。日本农协在确保农民主体地位和经济利益中做出了重要贡献，通过面向农户广泛开展各类社会化服务，得到了农民积极拥护与支持[16]。相比之下，我国农村合作组织普遍规模偏小、组织化程度偏低、社会化服务领域偏窄。因此，需科学借鉴日本农协经验，着力构建符合农民主体发展诉求的专业化农业社会服务体系，秉承“民办、民管、民有、民受益”原则，推动构建起真正为农服务的农业合作组织，将分散的小农户有效集中起来，合力应对日趋激烈的市场竞争和可能出现的各类自然风险。推动落实公益性服务与经营性服务相结合、专业性服务与综合性服务相协调的服务机制，鼓励支持农业社会化服务组织从单一环节服务向综合性全程服务发展，探索创新多元主体引领的多种形式社会化组织服务模式，按产业链分工做好各类社会化服务组织之间的分工与协作，切实有效提升农业社会化服务效率[16]，并确保农民成为真正受益者。

3.4 扎实推进新型职业农民队伍建设

与日本一样，我国在农业农村现代化进程中面临着农业后继乏人的窘境。随着农村人口向城镇的惯性转移以及务农劳动力老龄化趋势加剧，我国主业农户数量不断减少。与此同时，年轻人“厌农”“轻农”意识持续蔓延，农业人力资本短缺问题越来越受到关瞩。鉴于此，我国应积极借鉴日本做法，把发展农业教育、大力培养职业农民作为乡村人才振兴和扭转农业农村经济地位衰退的根本措施。(1)将新型职业农民培育工程提升到国家战略性地位，强化人才对现代农业发展和新农村建设的支撑作用。政府应出台专项培育职业农民的扶持政策和设立专项资金，在职业农民的教育培训、农业设施设备购买、农业生产资料采购、农民社会保障等方面提供支援资金与补贴，优先考虑专业大户、家庭农场主、农民合作社带头人、农业企业骨干和致力于农业生产经营服务的农村青年，培育一支有文化、懂技术、会经营、善管理的新型职业农民队伍。(2)积极创造有利于农业人才成长的良好环境，拓宽农业人才引进渠道。加强营造积极的社会氛围，提升社会大众对农业的兴趣，引导社会大众正确认识新型职业农民的定位，鼓励吸引新务农人员进入农业，分类引导那些“想种地”、“能种地”且立志于从事农业的返乡农民工、大中专毕业生、城市各类人才以及退休返乡人员等参与到职业农民的专业队伍建设中来。(3)加强对农村留守劳动力的教育和技能培训，构建起满足农村留守劳动力发展诉求的教育培训供给体系。积极开展农业技术攻关，注重研发推广适用于老人和妇女的轻型农机和实用技术，充分挖掘留守劳动力潜能，促其参与到新型职业农民的培育中。