以土地市场制度创新推动城乡融合发展

摘 要：城乡二元结构特别是城乡二元割裂的土地市场制度结构仍然是制约城乡融合发展的最主要障碍，通过体制改革和制度创新，建立健全我国城乡统一土地市场制度，对于推动城乡融合发展具有特别重要的意义。城乡统一土地市场制度及其机制与农村土地资源利用效率提升、农业农村内生增长、乡村振兴、新型城镇化高质量发展、城乡融合发展之间具有内在的逻辑关系及作用机理。我国城乡二元土地市场制度的特征及存在问题对城乡融合发展存在不利影响，要加快城乡统一土地市场制度创新，亟须深化土地征收制度改革，构建城乡统一土地市场制度创新框架，选择集体经营性建设用地入市的适宜方式和途径。

关键词：土地市场;制度创新;城乡融合发展

中图分类号：F291.3      文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）03-0038-07

一、以土地市场制度创新推动城乡融合发展的意义及机理

健全完善的城乡统一土地市场制度对推动城乡融合发展具有特别重要的意义，其推动作用是通过两个路径同时进行的，一是促进农业农村内生增长和乡村振兴，二是促进新型城镇化高质量发展，并与乡村振兴双向互动，协调发展，形成合力，共同推进形成城乡发展一体化和融合发展新格局。

1.促进农业农村内生增长和乡村振兴

第一，城乡统一土地市场制度创新促进城乡收入差距的缩小。我国城乡二元结构的主要表现就是城乡收入差距不断扩大，而城乡统一土地市场制度可以实现农民获得等同于城市的土地增值收益，为农民提供生存生活和发展保障，最终表现为提高农民实质性收入，促进城乡收入差距缩小和城乡融合发展。

第二，城乡统一土地市场制度创新促进城乡土地集约利用和产业结构升级。在城乡统一土地市场制度条件下，政府土地垄断被打破，真正形成由供求决定土地价格的机制，市场机制真正对土地资源配置起决定性作用。通过价格机制的作用，一方面，在有限土地供给的条件下，土地市场可以按照各类土地的紧迫性和重要程度来确定土地使用方向、组合方式及数量结构，提高土地的集約度，滥用稀缺土地资源的现象就会得到有效的扼制，合理利用和节约土地的机制才能形成;另一方面，城乡统一土地市场机制对产业定位起到择优安排的作用，基于竞标地租理论，优势区位土地走向生产效率高即出价高者，这样对于有发展潜力且资金雄厚的产业，可以以价格优势得到优势区位的用地，而低效的粗放的产业则被安排到偏远的地区甚至被淘汰掉，因此土地市场的优化配置机制间接上促进了产业结构的优化升级。另外，城乡统一土地市场还可以刺激土地经济供给的增长，开发后备土地资源，调节土地用途等，使优势产业土地需求得到最大程度的满足。

第三，城乡统一土地市场制度创新促进形成农业农村内生增长机制。城乡统一土地市场制度创新

将从根本上扭转现行征地制度对农业农民不利的局面，因为，在以城乡统一土地市场制度为基础的土地交易市场中，农村集体建设用地合法入市交易流转，实现土地财产权益，并且随着集体建设用地的开发利用进一步增进土地资本收益，工业化、城镇化越发展，越能更大程度地实现土地财产权益和获得更多的土地开发利用效应，进而形成农业农村的长效、内生增长机制。

第四，城乡统一土地市场制度创新促进乡村振兴。在城乡统一土地市场制度框架下，农村农民获得合理的土地增值收益，积累了建设发展资金，加之能够进行农地抵押贷款等，融资能力显著增强，发展的资本瓶颈被打破，有实力进行“三农”投资，促进产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，实现乡村振兴。

2.促进新型城镇化高质量发展

城乡统一土地市场制度创新，促进城镇化发展模式转变，打破城镇化对“土地财政”的依赖，实现城镇化集约、节约、高质量发展。

第一，促进遵循城镇化发展规律，走中国特色新型城镇化道路。在城乡统一土地市场制度框架下，土地价格反映其稀缺程度，其价格机制促使人们摒弃不顾我国人多地少基本国情、盲目追求“摊大饼”式城市扩张的做法，走新型城镇化道路。

第二，促进由“政府主导”型城镇化向“市场主导、政府引导”型城镇化转变。市场主导型城镇化，集聚经济是根本动力机制，集聚经济促进人口、资金、技术、信息等要素向城市集聚并进行优化配置，当集聚不经济时要素则向城市外围扩散并形成新的集聚，从而达到一种均衡，使城市空间结构有序化，以此推动城镇化健康发展。在市场机制的作用下，对农地的征收按照市场公平交易原则，让市场来决定农地价格，减少政府的行政干预及对农地的盲目大范围征收，保护农地资源及农民利益，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。

第三，促进我国城镇化理性发展。在城市空间扩展上借鉴“城市增长边界”理念，改变目前盲目占用农地搞城市建设这种粗放低效的城镇化方式。从保护农地的角度出发研究城市土地的集约利用，协调土地资源短缺与城市发展之间的关系，促进城镇化的理性增长、都市圈的紧凑型发展。

3.促进形成城乡融合发展新格局

城乡融合发展就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体统筹谋划，实现城乡经济社会关系的高度协调与融合，促使城乡各具特色和共同繁荣;就是要通过改革与政策调整，打破我国长期以来形成的二元社会结构，实现城乡共同发展。

农业农村发展和乡村振兴必须与新型城镇化结合起来。乡村是农业的载体，要让居住在乡村的农民富裕并文明起来，必须以农业劳动生产率提高为前提。农业劳动生产率提高有两条途径：一是向城镇转移农村人口，扩大农业经营规模;二是通过引导城市现代要素下乡，促进农村一二三产业融合发展。这两条途径分别对应于城镇化较低阶段的“集聚”和较高阶段的“扩散”，即当城镇化处于较低阶段时，城市对周边地区的影响以极化效应为主，表现为周边乡村地区和小城镇的人口等要素向城市集中，为农业规模化经营进而提高农业劳动生产率创造条件;在城镇化发展的较高阶段，由于城市生产生活成本增加，城市要素开始向周边次一级城镇和乡村地区溢出，出现逆城镇化现象，城市对周边地区的影响以扩散效应为主，农村得益于外部要素拉动实现一二三产业融合发展，最终实现城乡融合发展。因此，乡村振兴是城镇化发展到较高阶段的产物。

城乡融合发展既是新型城镇化的特征体现，又是其目标所在，二者密不可分，应统筹兼顾，在新型城镇化引领城乡一体化发展的基础上缩小城乡差距，实现城乡融合发展。既要摒弃过去那种城乡分割，牺牲“三农”的传统城镇化思路，又要防止就“三农”发展“三农”，甚至做简单的“加减法”放缓城镇化、发展“三农”的片面思维，二者应共同推进、协调发展。实现城镇化高质量和城乡融合发展，最大的制度障碍是城乡二元土地市场结构，城乡统一土地市场制度创新为农村居民市民化开辟了资本通道。农民集体可以以市场价格出让土地使用权，获得相当可观的土地资本收益，从而显著增强农民向城市迁徙、适应城市生活环境的能力。也就是说，土地资本化使那些有意进入城镇居住的农民，可以携带最低限度的资本进入一个新的环境，这是促进农民向城市转移的有效资本杠杆。而随着农村劳动力大量向城市转移，农业规模化、专业化生产以及资本替代劳动的进程会不断加快，有利于实现农地适度规模经营。因此，城乡统一土地市场机制形成有助于提高土地利用效率，促进人口有效转移，使得大量劳动力向城镇聚集，推进我国城镇化进程。新型城镇化的高质量发展又反作用于城乡融合发展，在高度城镇化基础上实现城乡一体化和融合发展。

可见，城乡统一土地市场制度创新通过促进乡村振兴和新型城镇化高质量发展及其二者的双向互动，协调发展，形成合力，进而共同推进形成城乡发展融合发展新格局。

二、城乡二元土地市场制度及其对城乡融合发展的不利影响

1.城乡二元土地市场制度的基本特征和问题

第一，城乡土地产权不平等。我国土地有两种所有制形式，即国家所有和集体所有。长期以来，城乡土地权力处于完全不平等地位，农村集体土地不仅存在产权残缺的问题，而且具有的权能明显低于城市国有土地，农民的土地权利被摒除在土地城镇化之外。一是土地发展权不平等。将土地资源配置在城市工业部门所获得的收益要远高于农业部门。由于用途管制制度的存在，农村集体所有土地转化为建设用地要经过土地征收，征收过程产生的增值收益归国家所有，但是对于征收的农民集体土地，按原用途进行补偿，不享有土地未来的发展权益，收益分配严重不公。二是土地流转权不平等。我国法律规定，国有建设用地使用权的主体在法律允许的范围内有权将使用权转让、互换、出资、赠予或者抵押，而集体建设用地只有在依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形下才可以出让、转让或者出租用于非农业建设。三是土地物权不平等。我国《物权法》规定，国有建设用地使用权的主体对使用权享有占有、使用、收益的权利，而绝大部分集体所有的建设用地使用权没有收益的权利，如宅基地使用权缺少收益的权利。

第二，土地市场城乡二元割裂。我国土地市场由农村土地市场、土地征收市场和城市土地市场构成。在城市，已基本建立起包括政府垄断的一级土地出让市场、竞争性较强的二级土地转让市场和三级土地再转让市场的城市土地市场体系，并且形成了相应的地价体系。在农村，大量的农村集体建设用地受到法律限制不能流动，但是由于一定的非农建设用地都在自发地流转，客观上在一定的区域存在农村建设用地的“灰色”市场，该市场不受法律保护，也未形成合理的价格体系;同时，农村承包地经营权流转受法律支持，允许农民以多种方式进行土地承包经营权的流转，如转包、出租、互换、转让、股份合作等，以促进适度规模经营。至于土地征收市场，仍然由政府通过行政方式进行市场垄断，低价征收，高价出让，从中获得土地出让过程中巨大的剪刀差，农民集体的土地财产权益受损。土地征收制度割断了城乡建设用地之间的平等流动及城乡土地市场的联系。因此，我国城乡土地市场及其地价体系是二元割裂的，这也是我国城乡二元土地市场制度的典型特征。

第三，城乡土地市场发展失衡。目前农村土地制度改革仍然滞后，农村土地市场发育滞后，土地市场化水平及其效率偏低。首先，土地征收制度改革滞后。对于征地范围依然没有明确规定，征地范围仍然较大;征地程序依然采取公告为主，并没有进一步完善;征地补偿机制、保障机制还没有很好地建立和完善，征地制度的基本面没有根本改变。其次，集体经营性建设用地入市改革仍在封闭试点中，农村建设用地的“灰色”市场仍然有待规范，农村建设用地的开发与保护仍然不受现行法律支持。最后，农村宅基地制度安排落后，存在诸多问题。宅基地大量闲置，配置利用效率低下;部分宅基地“灰色”入市。虽然法律规定宅基地不可以出租、转让和交易，但事实上，在广大沿海地区和城乡接合部地区宅基地“隐形”进入市场已呈普遍化趋势;宅基地可根据成员权无偿取得制度难以为继;宅基地管理权下放至村镇部门，管理混乱;宅基地盲目无序扩张;宅基地制度的村社封闭性不利于村庄转型;宅基地使用权流转和退出机制缺失。

2.城乡二元土地市场制度对城乡融合发展的不利影响

第一，使土地資源配置效率和社会福利受到损失。如前所述，现行征地制度等原因导致形成了我国城乡割裂的土地市场制度结构，主要表现为土地产权城乡二元、城乡土地用途二元、城乡土地市场二元、城乡土地价格二元、城乡土地规划和土地管理二元。规划和管理政出多门，尤其是农村土地规划和管理薄弱无力。市场垄断和城乡二元土地市场割裂，一方面，城乡土地之间或者农村土地内部交易过程中，排斥市场机制，使得农地非农化过度，耕地保护难度加大;另一方面，为获得土地征收、出让过程中的剪刀差，地方政府过度征地，形成土地财政依赖。两者都不利于土地的可持续利用和农民土地财产权益的保障，严重影响农民合理分享工业化、城镇化成果。我国城乡二元的土地市场制度结构，使我国土地资源配置效率和社会公平福利双双受损。

第二，集体建设用地制度安排制约乡村发展。改革开放初，农民建房潮和乡镇企业快速发展，农村建设用地的占用越来越多。为了遏制这一情况，1998年第二次修改了《土地管理法》，限制集体建设用地入市流转，集体建设用地利用陷入制度困境。一是由于各地建设用地指标有限，为了追求更大的土地利益，农村获得的建设用地指标很少甚至为零。农民集体为了获得土地收益，不得不冒着风险自发将集体土地用于非农建设，小产权房大量涌现正是农村主动分享城镇化进程中土地收益的重要表现，数量庞大的小产权房处于灰色地带。二是集体建设用地缺乏抵押融资功能，极大限制了农民的财产性收入。三是集体建设用地没有纳入城乡统一规划，抑制了集体建设用地的总体经济效益。四是集体建设用地粗放式利用，农村产业单一，产业结构升级困难，农民在乡村地区的发展机会很少，只能离土离乡，人才的流失更不利于产业结构的升级，农民在乡村地区的发展机会将会越来越少，最终导致恶性循环。五是宅基地法律规定和制度安排滞后于现实，既不利于农民实现宅基地财产权，也不利于土地管理。虽然近几年我国在集体建设用地流转方面做出了政策性的决定和局部改革试点，但是文件政策落实不到位，相关法律修改和出台滞后，制约了乡村振兴的实现。

第三，加大城乡居民收入差距。在城乡二元土地市场制度下，我国土地市场化的总体水平比较低，这严重影响到城乡居民收入差距。据研究，土地市场化水平与城乡居民收入差距之间呈现倒U型关系，如图1所示：虚线a左侧，在土地市场化水平比较低的情况下，城乡收入差距也比较低，两者呈正向作用阶段，这是由于市场化水平比较低的时候，经济发展水平相應地也很低，城乡收入水平并没有很大差异。但是，随着土地市场化水平不断上升，城乡收入差距开始逐渐拉大，这有两方面的原因：一是土地市场化极大地提高了我国经济发展水平，作为经济发展中心的城市理所当然地最先享受经济发展成果，城市居民收入得到大幅提高。而在农村，土地市场发展缓慢，对于土地，大多数农村进行的是农业劳作而非投资交易，其收入水平虽有所增加，但是增加速度十分缓慢。二是政府把农村的土地征收走了，但是所征得的土地大部分用于城市建设，能分给乡镇企业发展的土地指标很少，再加上环保等因素，乡镇企业很难得到发展，这样就压制了一部分农民提高收入的条件。失地农民外出打工，由于文化素质和技能水平低，从事的一般都是低报酬的职业，他们的工资增长速度显然赶不上城镇居民。当土地市场化水平达到倒U型曲线的顶点A时，城乡收入差距达到最大，A点是一个临界点，当土地市场化水平超过A点后，曲线呈现向下倾斜趋势，即土地市场化水平越高，城乡收入差距越小，两者之间转而呈现反向关系。

对称轴a把曲线分为两部分，左右两侧分别表示两种不同的土地市场制度：左侧表示二元土地市场制度发展阶段，右侧表示城乡统一土地市场制度发展阶段，A点作为最高点表示基本消除城乡二元土地市场制度，初步建立城乡统一土地市场，但是仍有一定的遗留问题，统一土地市场还不太完善，市场化水平还比较低，随着统一土地市场不断完善，城乡土地要素平等交换，农村居民土地收益不断得到提升，城乡居民收入差距逐渐缩小并消失。目前，我国整体上仍旧处在a的左侧，土地市场还是城乡二元的，城乡之间收入差距还相当大，这种状态与城乡一体化发展目标是相违背的，那么想要改变这种情况就需要进行土地市场化改革，破除城乡二元土地市场制度障碍，建立城乡统一土地市场制度，尽快跳出土地市场化的“低水平陷阱”。目前我国可能已接近A的临界点，一是城乡土地市场制度改革在顶层设计，政策不断调整，试点改革积极推进，整体土地市场制度改革蓄势待发;二是城乡居民收入差距近期已呈现下降态势。可见，加快我国城乡统一土地市场制度的改革创新迫在眉睫。

三、加快城乡统一土地市场制度创新的对策与建议

1.深化土地征收制度改革

深化土地征收制度改革是进行城乡统一土地市场制度创新和促进城乡融合发展的重要前提。我国《宪法》和《土地管理法》都规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。然而，在实践操作中，由于有关法律规定得模糊和矛盾及地方政府利益的驱使，土地征收权被滥用，征地成为农地转为国有建设用地的唯一合法途径，由此产生一系列经济和社会问题，极不利于城乡融合发展，必须对其进行深化改革。

第一，界定政府征地边界并规范其行为。只有把政府征地权规范到合理的范围内，才能限制征地权滥用和保护土地权利人的利益，才能发挥市场机制配置土地资源和保护农地资源的作用。借鉴国际先进经验和做法，采用概括加列举的办法，在法律上明确界定“公共利益”的范围及其具体项目，真正把政府征地权边界规范到“公共利益”用地范围内。对其他非公益性用地不再行使征收权，这部分新增用地，通过在符合土地利用规划的前提下允许农村集体建设用地使用权直接入市等市场机制来解决。

第二，确立公开规范的征地程序。一是应建立土地征用司法审查制，包括事前司法审查以决定是否动用征地权，以及事后司法审查以裁决完成的项目是否真正符合公共利益。二是在法律上保障农民对土地征收的知情、参与、异议司法救济权，构成农民土地产权以及国家司法权对政府行政征地权的制衡机制。

第三，建立完善合理的征地补偿机制。近期应根据分享城镇化成果的原则提高补偿标准，扩大补偿范围。从长远看，借鉴国际经验，应按“等价交换”的市场原则，以土地被征用时的市场价格为基础，探索建立基于市场机制的合理征地补偿机制。具体讲：土地补偿费参照土地被征用时的市场价格计算确定，并扩大和增加其他补偿范围和项目。既对被征地客体的直接相关损失给予补偿，又对由征地行为造成的间接损失进行补偿，并且适当考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值。这种基于以土地市场价值为基础而建立起来的征地补偿机制，体现了土地发展权益，较好地反映土地资源的稀缺程度和潜在价值，其合理性和意义是显而易见的。

第四，建立合理的土地增值收益分配机制。以共享发展理念为指导，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，提高农民在土地增值收益中的分配比例，切实增加农民收入，提高用于农业农村发展的分配比例，支持乡村振兴。

第五，建立多元的保障机制。多元有两个层次的含义，一是多元化的安置方式，保留一部分闲置土地，以应对各种地区的多种情况;二是多元化的参与主体，农地征收过程中涉及多方主体共同参与，因此需要农村集体、政府以及企业三方共同对于该过程进行监督，从而保障土地征收的合理性和公平性。

2.构建城乡统一土地市场制度创新框架

以党的十六大以来关于城乡统筹、城乡一体化、城乡融合发展和深化土地制度改革的一系列方针政策为指导，基于城乡土地使用权权能一致性原理，按照完善农地产权结构体系、依法放活建设用地交易流转、严格管住土地规划的思路，在“两种平等产权，一个统一市场”框架下，通过改革征地制度、打破政府对土地市场的行政垄断、实行农村集体建设用地直接合法进入土地市场交易的合理路径选择，实现农村集体建设用地与国有土地同等入市、同权、同价，进而构建出我国城乡统一建设用地市场制度创新框架。其基本内容是：

第一，打破法律制度对农村土地产权的歧视和政府对土地一级市场的行政垄断，通过农村土地产权、征地制度改革，使城乡土地使用权权能趋于一致，实现城乡土地产权的对等，破除城乡二元土地市场结构，实现城乡土地市场的对接统一。

第二，通过农村土地市场的发育和内部机制优化，在符合国家土地利用总体规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地直接合法进入市场，将农村集体建设用地纳入城乡统一土地市场中，农村集体经营性建设用地使用权通过出让、租赁、入股、联营、抵押等方式进行交易流转和市场化配置，同时完善城市土地市场的内部机制，并将其一并纳入城乡统一建设用地市场制度框架。

第三，在城乡统一建设用地市场的构建中，着力构建城乡统一建设用地市场交易、信息服务平台，城乡统一建设用地市场中介服务组织体系如土地价格评估机构及土地市场咨询机构等，土地供需、土地价格、土地收益分配和土地市场监管等机制，通过这些平台、体系、机制的建立，城乡统一建设用地市场的成熟运作，使得农村集体建设用地和城市建设用地一样，均能通过城乡统一土地市场机制与用地单位之间进行平等的交易和开发，实现土地资源的有效配置，实现农村集体建设用地与国有土地同等入市、同权、同价。

第四，政府不再垄断整个土地“农转非”市场，垄断被打破和取消，城乡两种所有制性质的土地市场融为一体，城乡统一土地市场制度建立，即两种平等的土地产权、一个统一的土地市场，实现城乡建设用地同地、同权、同价。

第五，在城乡统一建设用地市场制度框架中，政府的定位和作用实现重大转变，即从大量的非公共利益征地活动中“解放”出来，从原有的“土地垄断者”向“公共管理者”转变，转为通过税收、管理、规划及法律等手段，对城乡统一土地市场进行科学的宏观调控，推动深化城乡统一土地市场制度创新的配套改革，不断完善对城乡统一土地市场的管理服务，以保障城乡统一土地市场的健康、有序运行。

第六，在国家科学宏观调控下市场机制对土地资源配置起决定性作用，由此实现土地资源高效配置利用和社会福利最大化，促进城乡融合发展。

3.选择集体经营性建设用地入市的方式和途径

第一，明确入市的一般方式。为了从源头上规范土地流转市场，农村集体经营性建设用地入市必须满足以下两个前提条件，一是产权清晰，二是符合规划与用途管制。在此前提条件下，通过有形的城乡统一土地市场（如土地产权交易所/中心），集体建设用地使用权流转的方式可以采用招、拍、挂等，经批准可采用转让、租赁、入股、联营、抵押等多种形式交易流转。可以以村为单位成立股份公司负责土地规划、开发、商铺建设和出租等。集体土地在保持其所有权不变前提下，还可以在遵循农民意愿基础上，将其使用权流转到村，再由村流转到类似于镇农民集体土地股份信托管理中心的组织，由这些组织进行经营，农民享受分红。

第二，完善入市的三种途径。（1）就地入市。一是指那些已依法入市交易并投入使用的农村集体经营性建设用地，应采取就地入市的途径。针对这些土地，当地农村集体经济组织作为土地出让方应与土地受让方本着效率与公平兼顾的原则，以专业的市场评估价值为参考标准，重新商定一个合理的土地出让价格，并重新签订土地出让或者租赁合同，合同中要明确注明土地价格、土地用途和使用年限等。二是对符合规划和用途管制、土地产权清晰的农村集体经营性建设用地，开发建设所需条件齐备、规定在当地直接使用的，应采取招标或者挂牌出让等方式直接就地入市。就地入市的优势是基本没有前期开发成本、准备周期短、容易操作、入市难度低、利益关系易协调等。

（2）调整入市。我国农村集体经营性建设用地大多数都是分散的，一直面临着整合成本高、难度大等困境，这是入市途径设计所面临的头等问题和重中之重。根据马克思规模生产与效率理论，将分散的小块土地整合起来形成集中的大块土地，可以有效提高生产效率。调整入市途径就是这一理论的生动实践，变劣势的小块分散土地为优势的大块集中土地。立足我国国情，针对当前土地分散困境，结合试点地区经验，吸收借鉴美国TDR制度①，探索出适用于我国绝大部分地区的调整入市途径。具体如下：对于偏远的、小面积的、分布较为分散的、经济发展缓慢地区的农村集体经营性建设用地，可根据土地利用总体规划和整治规划，经上级政府批准，复垦形成集体经营性建设用地指标，然后将其开发权经过一定比例折算后有偿让渡于其他符合规划、地处县（市、区）域范围内的产业集聚区内，但现状为农用地或者未利用地的地区，即可入市。其中，复垦要在所有相关利益主体达成共识，符合当地总体规划的前提下进行，要求在数量和质量均达到耕地指标方能获得集体经营性建设用地指标。

（3）整治入市。整治入市的途径主要是针对城中村集体经营性建设用地。城中村是中国改革开放40年城镇化进程所遗留下来的历史问题。城中村一般占据了城市的优越位置，但其规划和建设却极其混乱，土地占有率高，利用率却很低，发展也远远落后于周边地区。因此，建议通过整治入市的路径，使城中村集体经营性建设用地入市，提高土地资源利用率。由政府主导，农民、政府和集体共同参与，在符合规划的前提下开展城中村集体经营性建设用地的整治，对规划区域内的不同种类土地采取统一的复垦办法，不断完善基础设施配套建设，重新划分宗地和明确产权归属，由村集体经济组织作为产权主体开展入市工作。

注释

①美国TDR制度是指土地可转移发展权（Transferable Development Right），是基于土地发展权和严格分区规划的新举措。其实质是土地发展权经过某一比例折算后，从不适宜開发的土地上转移到适宜开发的土地上。

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责任编辑：澍 文

Research on Promoting the Development of Urban and Rural Integration through the Innovation of Land Market System

Zhang Helin

Abstract：The dualistic structure of urban and rural， especially the land market system which is separated from urban and rural areas， is still the main obstacle of urban-rural integration. Establishing and perfecting the unified land market system of urban and rural areas in China through system reform and system innovation is of great significance to promote urban-rural integration development. The system and mechanism of urban-rural unified land market have inherent logical relationship and mechanism with the improvement of utilization efficiency of rural land resources， endogenous growth of agriculture and rural areas， rural revitalization， high-quality development of new-type urbanization and integration of urban and rural development. The characteristics and problems of urban-rural dual land market system in China have adverse effects on the integration of urban and rural development. In order to accelerate the innovation of urban-rural unified land market system， it is urgent to deepen the reform of land expropriation system， construct an innovative framework of urban-rural unified land market system， and select the appropriate ways and means for collective construction land to enter the market.

Key words：land market; system innovation; urban-rural integration development