网络信息治理的特质、挑战及模式创新

摘 要：随着互联网的媒介属性日益彰显，网络信息治理面临日益复杂的局面。网络空间的传播变革，是推动网络信息治理的源动力。从目前来看，网络信息治理将面临三大挑战：能否达成或达成多大的价值共识，将决定网络信息治理的方向;如何防范或破解网络信息传播垄断集中的趋势，将决定网络信息治理的效度;如何划分公权与私权的界限，将决定网络信息治理的前景。治理模式的创新与优化，是推进网络信息治理的根本之举。从宏观层面而言，网络信息治理必须打破区隔化的规制思维，探索构建具有最大价值共识基础的多中心复合共治模式。从微观层面而言，推进网络信息治理模式创新与优化，需要不断推进网络空间法治化进程，探索构建权责明确、边界清晰的规则体系;需要不断完善网络空间治理生态，推动多元主体间形成相互依托、相互制约的良性互动机制;需要积极融入全球网络治理体系，建立内外联动、科学理性的舆情分析与风险评估机制。

关键词：网络空间;传播变革;网络信息治理;治理模式创新

中图分类号：G206.3      文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）03-0162-07

一、引言

网络空间传播变革使得互联网络成为一个大容量、超能量的复杂系统。数以亿万计的信息或数据穿越于网络空间，信息与信息的交会，主体与主体的碰撞，构成了纷繁复杂的网络社会。网络空间具有的价值属性，线上线下的渗透融合，已使网络空间不再是虚拟的存在，其间的一言一行都可能影响社会稳定乃至国家安全。因而，在网络空间建立松紧适度的秩序非常重要，这就使得网络信息治理成为日益紧迫的现实问题。

网络信息治理，通常又被称为互联网信息治理、网络空间信息治理、网络内容建设、网络内容管理、网络内容规制。根据美国网络法专家劳伦斯·莱斯格的分类，自下至上，网络空间由物理层、规则层和内容层组成。物理层主要是指网络空间的基础设施，规则层主要是指互联网的各项标准和协议，内容层主要是指网络上存储与流动的信息和数据。网络信息治理主要针对内容层，重在探究如何通过制定法律或规范体系，实现对这些内容的管控，或是如何规定用户访问内容权限。①在本文中，信息是就广泛意义上而言的，包括文字、图片、视频等各种形式载体。

信息是网络空间的核心要素。从这个意义上讲，网络信息治理既是网络治理的基础工程，又是其核心工程。网络信息治理的能力水平，将直接影响网络治理的总体成效。但是，在不同现实环境中，网络信息治理往往具有比较复杂的动因，难有可以遵循的普适性的制度模式或治理架构。

随着互联网作为新兴媒介的兴起，目前国内外对网络治理的研究成果很多，而对于网络信息治理的专题性研究相对较少且主要集中在案例或政策法规分析层面。由于网络空间的媒介形态及传播方式发生了根本性变革，网络信息治理与传统媒体管理存在本质差别。在全媒体时代背景下，互联网在中国要实现由“最大变量”向“最大增量”转变，一个重要方面就是对网络信息治理的理念、思路及模式进行创新与优化，以激发更大的内生性合力。因此，如何把握网络信息治理的特质及价值定位，以及如何化解网络信息治理面临的严峻挑战，是当下需要学界认真思考与深入研究的问题。这也是推动网络信息治理模式创新与优化的前提、方向与动力。

二、网络信息治理的特质及价值定位

网络信息传播带来的种种新问题，其根源都肇始于网络空间的传播变革。只有充分认识网络空间的传播变革，才能更好把握网络信息治理的特质，从而在实际工作中找准方向，达到预期效果。如果把现实压力（如网络非法信息蔓延、网络暴力泛滥、网络群体性事件时有发生等）视为显性动因，网络空间的传播变革则是推动网络信息治理的隐性动因。前者更多是事物的表象，后者才是问题的本质。若抓不住本质，其结果很可能是“头疼医头”，乃至“头疼医脚”。

从媒介演化历史来看，任何新媒介的兴起，通常都会引发思想观念和新闻业态的变革。一般而言，这种变革不会对既有传播秩序和格局造成根本性冲击，在相互竞争中新旧媒介都会重新找准自己的時代方位，实现差异化发展。然而，互联网作为新兴媒介的崛起，正在引发一场颠覆性的传播变革，对于社会权力结构的重塑影响深远。这要求网络信息治理的理念与思路必须因时因势而变，而不能简单停留于传播媒体管理的惯习之中。

1.网络信息治理必须凝聚最大化公共利益

传播模式由相对封闭的“大众传播”走向开放式的“公共传播”，使得网络信息治理必须面向最广泛的公众，凝聚最广大的公共利益，而不仅仅是传统媒体管理所主要指向的媒体机构及其各自代表的利益。在传统媒体时代，传播渠道属于稀缺资源，由作为权力表征的媒体机构掌控，新闻信息生产经由组织化选择和加工后，基本是沿着既有的轨道发布和流动。在这种自上而下、单向性的传播模式中，作为普通大多数的社会受众往往只能处于被动地位，只要管住了主要媒体机构就基本能控制舆论走向。网络空间实时交互式的传播方式，打破了传统媒体环境下“渠道为王”的铁律，新媒介赋权使普通大众能够作为“草根记者”“公民记者”主动参与传播，甚至影响舆论走向。随着数字媒介的应用与普及，传播模式发生了质的变革，一个基本的面向就是从机械模式的线性传播走向智能模式的界面传播。②在这个智能模式的界面上，以告知受众为目的的“大众传播”逐步走向以公众参与为特征的“公共传播”。

公共传播是指在由不同性质媒介构成的开放式传播网络中，多元主体围绕公共议题展开沟通与对话的行为、过程或现象。多元主体的实时在场，使公共传播变成了真正意义上的“共享的空间”，与大众传播构造的“中介化空间”有了本质差别，获得了更大的自主性。③这意味着是“我们”为“我们”创造新闻世界，而不是“他们”为“我们”或一部分人为另一部人塑造新闻世界。④显然，与传统媒体相比，网络空间信息生产关系与传播结构发生了根本性变化。作为公众代表的广大网民，是互联网的源头活水，可以说，网民的整体智慧与活动空间决定着互联网的层级水平与发展前景。因而，网络信息治理必须在促进公众参与、保障公众正当权益的前提下，体现、凝聚最大化的公共利益，而不能仅仅成为简单的行政管理行为。在受众被激活的网络空间公共传播模式下，若单单依靠行政化命令，网络信息治理不仅难收长效，而且可能加剧网络空间信息传播的“破窗效应”，形成更大的“信息黑市”。

2.网络信息治理需要新型治理模式

传播权力由少数人垄断向多数人竞争转移，使得网络信息治理应更多地采取协商式、开放式的新型治理模式，谨慎使用单向性的强制性管控模式。网络空间打通了大众传播和人际传播的区隔，使两者共处同一个场域，相互渗透，相互制约，相互影响。互联网打破了专业媒体与专业记者在传播格局中的垄断地位，让话语权利从少数人扩展到多数人。⑤

垄断型传播权力格局一旦被打破，多元异质化的信息将不断涌现，在特定环境下或会形成“信息噪音”乃至“信息污染”，给现实社会秩序带来一定冲击。对此现象应予以理性看待：一方面，要尽可能防止或减轻“信息噪音”或“信息污染”的影响;另一方面，对此也不必太过紧张，随着网络空间规则体系日趋完善，网络公民媒介素养不断提升，网络空间会逐渐滋生自我修正机制或自净化能力。因而，网络信息治理不能急功近利，以高压手段力求一时的“信息安全”或“舆论安全”。从长远来看，网络信息治理并非以单一主体的强权或集权（特别是公权力）为导向，而是适当分权及平权的过程。只有平等、合理配置网络权力资源，使多元主体都能够充分参与网络空间发展及规则构建，网络信息治理才能做到治而有“理”，治而成“理”，而不至于演变为简单粗暴的网络信息管控。

3.网络信息治理是一个合作博弈的过程

传播效果由相对可控走向不可控，使得网络信息治理是一个合作博弈的过程，不能依赖于通过采取集中整治行动等惯有模式而力求毕其功于一役。在传统媒体时代，社会舆论基本由少数主流媒体操控。只要抓住了大众媒体中的关键少数，往往就能大体掌握舆论走势。而在多元开放的网络空间，这种操控舆论的手段已然失效。

在网络空间，人人都是潜在的传播主体，其在公共平台上的一言一行，都可能作为信息源而被关注、被围观。从现实情况来看，这很可能成为改变舆论走向乃至推动社会进步的关键节点。历史前进的动力往往正是来自诸如此类的偶然性。在众声喧哗的网络空间，这种不经意的偶然性将可能随时发生，无法预料，更难管控。网络信息治理如若一味采取“堵”“卡”的方式，意图通过这些方式控制舆论，结果很可能适得其反。传统媒体环境中的“舆论一律”现象已逐渐远去，取而代之的将是网络空间更多的“舆论不一律”，而且只能在“舆论不一律”中追求相对性的“舆论一律”。因而，网络信息治理只有顺应网络空间传播变革的趋势，树立动态平衡的整体传播效果观，才能化被动为主动，在复杂多变的信息舆论环境中立于不败之地。所谓动态平衡的整体传播效果观，是指信息传播效果在网络空间是动态变化的，起伏不平，在一段时间内只能追求整体的平衡。这是一个经过合作博弈后的“水到渠成”的过程，而不是靠人为设定就能达到预想效果。

4.网络信息治理旨在确立“自由的秩序”

与强调自上而下、政府主导、权力控制的“管理”理念相比，“治理”理念包含着开放、对话的意涵，强调上下互动、多元参与、平等协商。在实践中，网络信息治理只有真正树立“治理”理念，注重合作与协商，减少管制与对立，才能在自由、安全、有序的网络信息与舆论环境中推动构建网络空间人类命运共同体。从长远来看，网络信息治理应在自由和秩序之间动态调试价值平衡点，最终追求一种“自由的秩序”。所谓“自由的秩序”，就是以自由为价值基座的秩序。基于此，应该看到网络信息治理的双重结构，即对信息内容的治理和对权力主体（特别是公权力）的治理。两者都是网络信息治理体系的有机组成部分，缺一不可。第一层结构重在构建秩序，第二层结构旨在进行边界制约，以确立秩序的限度。没有第二层结构的防护，网络信息治理将缺少内在的平衡机制，易演变为自上而下的网络管制，也就难以真正实现秩序的价值，即构建秩序是为了更好地促进发展，而不是限制发展。

当然，在现实中，平衡自由与秩序并非易事，必须有所取舍，有所偏重。一般而言，在短时间内可以以维护秩序为目的，但在长时段内必须以促进自由为旨归，即维护秩序是为了塑造更有利于促进自由生长的环境。因而，不能为了维护一时秩序，动辄对网络信息流动予以管控，乃至诉诸刑罚手段。这势必给公众制造一种紧张氛围，也给公权力滥用留下隐患，其最终挤压的将是公众正当的表达空间。

三、网络信息治理面临的挑战

相比于技术、架构等隐性治理，网络信息治理更多属于显性层面。前者是后者的基础与支撑，后者决定前者的方向与尺度。网络空间的基本形态主要表现为信息交互平台，其间的一切行为最终都以或直接或间接的方式作用于这个平台。由于信息在流动中附带着文化价值观，使其不时成为被规制的对象。网络空间在一定程度上消解了信息传播的体制化阻力，但与此同时，一种新的权力结构正在形成。网络空间形态的特殊性与变动性，使网络信息治理不断面临新的挑战。

1.能否达成或达成多大的价值共识，将决定网络信息治理的方向

网络空间突破了时空距离的限制，超越了国家或民族的地理疆域范围，因而网络信息治理往往并非事关一个国家的问题，也不是一个国家所能完全掌控的事情。只有在特定共同体内外获得最大程度的价值共识，才能更好地建立网络信息治理的核心架构与规则体系，网络空间也才能做到最大范围、最大程度的互联互通。前文已述，网络信息治理的根本目的是為了让信息在网络空间更加自由、顺畅、安全地流动，而不仅仅是为了达到管控、阻隔信息传播之目的，更不是任由哪个国家或行为体关起“门”来各搞一套，自成“体系”。否则，全球互联网将被切割成一个个“区域网”或“门户网”。

全球互联网治理改革目前处在重要转型期，对于改革方向的各种理念冲突与政策分歧显而易见。在这种情况下，谁能拿出更有说服力的理念和政策主张，谁就能掌握话语权，在国际协调中发挥更为积极的作用。中国当前面临的问题是国际社会对中国的互联网治理立场存在重大误解，如认为中国不顾“多利益相关方治理模式”的国际共识，主张“政府主导”一切网络事务。对此，中国应旗帜鲜明地提出自己对“多利益相关方模式”的“中国解读”。⑥在网络信息治理实践中，各种治理政策法规纷纷出台，但通常缺乏共同、具体的目标，难以就关键问题主动协调立场，达成共识。这导致网络信息治理难以形成有效合力，实际成效相对有限。

价值共识主要是解决由谁治理、如何治理的问题，以明确网络信息治理的动力、方向及底线。在价值多元、纷争不止的网络信息治理领域，确立并遵守底线比单纯倡导自由更切实际，也更加重要。当下，在网络信息治理这个层面需要谋求达成价值共识的核心问题包括：网络信息治理的主体是谁？网络信息治理主体权责如何配置？网络信息治理的价值旨归是什么？网络信息治理的边界何在？只有在诸如此类核心问题上达成共识，网络信息治理才能找准方向，凝聚更广泛、更持久的合力，而不是应急管理模式下的“打补丁”。当然，网络信息治理是复杂的系统工程，因国情或境况不同，采取的具体手段可能会有所不同，在谋求价值共识的基础上，必须充分尊重多样化的道路选择。

2.如何防范或破解网络信息传播垄断集中的趋势，将决定网络信息治理的效度

在互联网的架构中，技术与资本是两大支柱。正是靠着技术与资本的推动，互联网产业化才会高歌猛进，迅速成长为国家社会发展的支柱性产业。但是，经济与媒介发展的历史均表明，与产业高速化发展伴随而来的，可能是产业的集中与垄断。事实上，互联网在产业与媒介两个层面均表现出垄断化趋势。在国际上，脸谱（Facebook）、谷歌（Google）、推特（Twitter）已在各自领域展现出独霸天下的实力;在中国，BAT（百度、阿里巴巴、腾讯）早已奠定三足鼎立的格局，难以撼动。

依靠技术与资本快速崛起的网络信息服务提供商，掌握着互联网络的关键节点，在很大程度上决定着网络空间的信息容量与流向，成为足以与主流传统媒体相抗衡的新型平台媒体。从现实情况来看，这些实力强劲的新型网络信息平台已成为网络信息治理的关键变量，而那些占据垄断地位的网络信息服务提供商，则是关键中的关键。信息通信技术使网络平台组织走向“扁平化”，新媒介为公众赋权弱化了外界对于互联网的直接控制能力，政府管理部门只能逐步转为间接控制，越来越多地借助于网络平台等市场化力量。这表明平台服务商已成为政府管理网络社会的中间组织，具有了决策、裁判的权威性。⑦由此，平台服务商既可以成为政府的“协助者”，又可扮演政府“对抗者”的角色。因而，能否有效防范这些占据绝对流量优势的网络信息服务平台出现垄断，进而防范其利用垄断地位干扰网络空间正常信息流动，是网络信息治理面临的重大而棘手的问题。Facebook用户数据泄露事件已经充分说明了这一点。可以说，能否有效防范或化解这一难题，将决定网络信息治理的整体效度。

3.如何划分公权与私权的界限，将决定网络信息治理的前景

权力配置决定网络空间的性质与形态。而权力配置的关键，是划分公权与私权的界限，总体方向是最大可能限制公权，最大程度保障私权。

网络信息治理采取的手段较多，包括网络立法、行政监管、技术控制、行业自律与公众监督等。参与网络治理的行为体主要包括公权力（政府）、社会力量（网络平台企业、民间团体等）与公众（网民）。随着网络信息治理由封闭式管理机制向开放式治理机制转变，网络空间权力结构将不断处于动态演化阶段。总体而言，公权力是构建网络空间规则体系的主导性力量，如网络立法、行政监管等;社会力量主要担负技术控制与行业自律的任务;公众主要参与并推动网络立法，实施监督。在三者构成的权力结构中，公权力与公众基本处于两端，社会力量位于两者之间，起调试或缓冲的作用。

从网络空间力量对比来看，随着网络治理形势日益严峻，公权力总体呈扩张趋势，私权有不断受限的迹象。公权与私权一旦失衡或界限不清，出现的结果便是公权侵蚀私权，私权越界妄为。前者表现为网络空间的严刑峻法、严密的网络审查等，后者体现为网络暴力泛滥、网络诈骗盛行、非法信息肆虐等。只有合理配置网络空间的权力资源，恪守公权与私权的边界，网络信息治理才能更好地服务于国家总体发展目标，进入良性循环的轨道。互联网治理的核心在于责任基础上的社会各方对公权力与公民权利的再配置，而这个再配置过程充斥着公权力、公民权利与责任之间的博弈与震荡，更离不开公众参与。⑧

四、网络信息治理模式创新的着力点

网络信息治理的核心问题是治理模式的选择。治理模式决定着网络信息治理的道路方向与具体路径。技术及现实环境出现变化，网络信息治理模式应随之变动与调整。从一定程度上讲，网络信息治理成效的大小与网络信息治理模式创新与优化的力度有直接关系。推进网络信息治理模式的创新与优化，必须顺应网络空间传播变革趋势，把握网络信息治理的特質及价值定位，直面应对复杂挑战，致力于塑造共建共享共治的网络生态。

受政治体制、技术发展、历史文化传统等因素的影响，世界各国对网络信息治理模式的选择不尽相同，在某些价值理念及实践做法上甚至存在根本对立。从主导性力量来划分，网络信息治理模式大体可分为两类：一类是法律规制下的市场自治模式，一类是政府主导下的监管模式。

一些西方发达国家采用的是市场自治模式。这些国家大多是互联网技术先发国家，市场运行机制比较完善，在法治社会框架下，更多地通过市场调节和行业自律来参与互联网治理。在价值层面，基本奉行“网络无界”“市场驱动，私营主导”等自由主义理念，网络治理规则大多是通过自下而上、非集中化的方式形成，强调没有政府参与的自由和平等。⑨相对而言，市场自治模式有利于释放互联网的创新空间与活力，但与此同时，随着网络空间日益深层嵌入全球政治、经济、社会等现实复杂利益之中，信息自由与网络安全、国家安全之间的冲突随之不断加剧。在这种形势下，网络信息治理的市场自治模式有时难以适应现实发展需要。如“9·11”事件之后，以美国为代表的西方发达国家不断加强对网络空间信息流动的管控力度，如通过修改情报自由法律等手段，加强对普通民众网络与电子信息往来的审查力度，以增强其本土内部安全。斯诺登事件的爆发，更是加剧了国与国之间围绕网络信息监控与反监控的明争暗斗。

一些亚洲国家和发展中国家采取的是政府主导的监管模式。这些国家往往将维护网络秩序放在优先位置，在注重网络开放性的同时，更强调政府在网络空间中的权威性与可控性。监管模式主要源自政府对于网络信息安全的压力，为此有学者将政府主导的监管模式称为压力型整治模式。采用压力型整治模式，有利于在短时间内集中利用政府网络管理资源，快速应对已然存在的问题或隐患。但是，这种模式一般只能适用于特殊时期，难以成为常态。网络空间是开放演化和交互耦合的复杂系统，由政府主导的、单向度的压力型整治模式已很难从根本上应对复杂的网络问题，往往只能确保一时的网络秩序。该模式在绩效、民意与合法性三个层面都存在现实困境。⑩

面对纷繁复杂的网络信息传播环境，网络信息治理必须打破区隔化的规制思维，不能仅仅依靠来自外界的强制性干预，而应该探索构建具有最大价值共识基础与内在张力的多中心复合共治模式。有学者把这種模式通俗地称为“公共—私人联合管制模式”B11。随着网络空间博弈不断升级，掌握权力或资本的一方（如网络平台媒体）将可能逐步占据优势乃至垄断地位，网络空间权力再结构化乃至集权化现象由此开始滋长，从而导致公共权力的“私人化”。在这种情况下，更加需要构建多方主体参与的混合协同模式予以纠偏或反制，不然网络空间将日益偏离其开放、共享的本质，成为权力操控的“圈地”。当然，网络空间信息流动并非时时以权力意志为转移，因为权力难以完全割断大变革时代人们对于信息的刚性需求。这是推动网络信息治理模式不断创新与优化的深层动力。

综上言之，当前网络信息治理模式的创新与优化应该确立以下三个关键着力点。

1.不断推进网络空间法治化进程，探索构建权责明确、边界清晰的规则体系

网络空间是各种利益与矛盾交会之所，只有切实依法治网，运用刚性的法律手段才能更好地平衡各方关系，从而使其在健康有序的轨道上发展。政府、网络平台、公众等多元主体在网络信息传播过程中各自负有什么权责？各自边界何在？这些关键问题不明确，网络空间法治化进程就难以取得实质进展，网络信息治理也就难以真正形成多中心协同共治模式。

从近年的情况来看，一些国家出台了许多网络信息治理的法律法规，如针对社交媒体、网络虚假信息、短视频、网络服务提供者等层面的规范管理。需要强调的是，这些政策法规的制定，一方面要体现互联网具有的开放、包容精神，最广泛地凝聚公众意志，另一方面就是要平衡各方权利主体的权责配置，防止出现权责失衡甚至权责倒置现象。网络服务提供者是网络信息流动的中介者与控制者，被赋予相对较大的信息管理责任自在情理之中，要求其担负“谁管理，谁负责”的主体责任也是应该的，但不能为了加强行政管理的需要，过分扩大网络服务提供者的网络安全管理义务。例如，要求其像传统媒体一样做到“先审后发（播）”，对流经其间的每条信息进行核实，等等。这带来的结果不仅是窒息互联网发展的活力，制约互联网产业发展步伐，而且会反向侵犯公众正当的表达权利，悖逆网络信息治理的价值定位。同时，又要谨防出现另一种权责失衡的情况：对网络服务提供者约束不力而导致其管理权力过于膨胀，从而成为网络信息传播生态系统中的垄断性乃至破坏性力量。又如，对于何为网络非法信息，其判断标准必须有明确的法律依据，进行严格的法律限定，而不能由相关权力部门根据特定需要自由决断，否则网络信息治理将可能成为权力滥用的“合法手段”。

2.不断完善网络空间治理生态，推动多元主体间形成相互依托、相互制约的良性互动机制

作为网络空间三大主体，公权力、社会力量与公众之间只有做到力量相对均衡，进而形成相互依托、相互制约的良性互动机制，网络信息治理的三角主体架构才能平稳。具体言之，公权力过大，网络空间将失去自由与活力;社会力量（特别是网络信息平台）权力过大，会侵蚀网络信息的多元性与公共性;公众权力过大，不受边界约束，网络空间将会成为法外之地。

在公权力、社会力量与公众之间构建相互依托、相互制约的良性互动机制，是推动网络信息治理走向善治的基本前提。网络信息治理是对网络资源的调试与平衡。只有在多元主体之间建立良性互动机制，才可能在网络空间形成相互依托的共同体关系，而不是管理与被管理或者主导与服从的关系。从长远来看，网络信息治理唯有做到互信共治，才能汇聚更大的合力，从而不断提升自我净化与自我免疫的能力，进而生成内部修复与循环机制。相反，如果公权力、社会力量与公众之间长期处于相互不信任甚至相互敌视的状态，网络空间不是演变为“火药桶”，就是变成“一潭死水”。至于如何在三者之间构建良性互动机制，可以通过治理架构、技术设计等手段，具体做法可能会有很多，但共同的基本前提都是为了激发网络空间活力与动力，充分发挥互联网对于国家与社会文明进步的推动作用。

3.积极融入全球网络治理体系，建立内外联动、科学理性的舆情分析与风险评估机制

互联互通是网络社会的本质特点，只有积极融入全球网络治理体系，建立内外联动的磋商与合作机制，网络信息治理才能取得更大成效。上文已述，主权国家在网络信息治理领域一旦各自为政、私设藩篱，互联网将逐渐枯萎。只有在全球网络治理体系中最大程度地寻求协力合作，价值共识的底面越大，网络信息安全的“根基”才能越加牢靠。处于全球信息空间的每一个个体都不是孤立的存在，实现和维护网络信息安全需要国际合作。加强各国之间的合作，制定共同适用的国际规则，形成有效的国际合作机制，是应对信息安全问题的必然途径。B12

网络信息治理要做到张弛有度，必须建立在科学理性的舆情分析与风险评估基础上。网络信息治理手段的选择与运用，是对于网络信息传播造成的实际后果或者可能带来的迫在眉睫的危害所做的总体判断，这个判断必须是基于相关网络舆情的整体分析而做出的，不能是凭空设想的主观预判。从社会危害性的角度看，过度强调网络信息治理的防控性，毫无根据地加大网络信息治理的频度与力度，其结果可能是反向激发负面信息顺势喷涌而出，从而使网络信息治理处于高压制、高风险的境地。

综上所述，网络信息治理模式的创新与优化，应该朝着法治化、精细化与规范化的方向发展。网络信息治理模式是多元化的统一，不是外在性的统合机制。网络信息治理模式是特定国情下的制度选择，只有适合与否的问题，难有高低优劣之分。由于各国情况千差万别，网络信息治理不能用一个标准来衡量，不能用一个模式来治理。失去了多样性与地方性，互联网的历史书写是不完整的。一个国家或民族选择什么样的网络信息治理模式，采取什么样的治理手段，应充分尊重所在地的政治制度与历史文化传统，以不突破其社会承受力为限。

五、结语

不同于傳统媒体管理，网络信息治理需要树立新的思维，采取新的手段，探索新的模式。中国正致力于从互联网大国向互联网强国迈进。互联网强国之“强”，已远不能用体量来指代，更多体现在互联网的制度和文化层面。因而，网络信息治理不仅要“治”，更要“理”。“治”乃手段，用于维系外在的网络秩序。“理”乃根本，直接关乎内在的网络秩序。“理”是事物发展过程中形成的次序、规律、标准等，最终凝练为制度与文化。由此而言，网络信息治理当力求做到治而有“理”，治而成“理”。

基于不同国家或民族利益立场，网络空间的价值属性之争，决定了会存在各种不同的网络信息治理模式。由于政治、法律、文化等因素不同，网络信息治理模式在发达国家（崇尚自治）与发展中国家（强调管控）之间曾出现过两元分化的趋势，如今已呈现向多中心复合共治模式演进的普遍趋势。随着网络空间安全形势日益复杂，越来越多的国家都开始加大法律治理的力度。从长远趋势来看，法治化将是网络信息治理的主要进路。

治理模式的创新与优化，是推进网络信息治理的根本动力。网络信息治理模式的创新与优化可以采取不同路径，涵盖不同层面，同时应根据不同的情况确立相应的着力点。超越于对策运用，网络信息治理在价值层面旨在平衡自由、秩序与安全之间的关系。只有做到自由、秩序与安全的“三位一体”，网络信息治理才能形成必要的平衡机制，保持足够的内生张力，真正形成共建共治共享的善治模式。

注释

①[美]劳拉·德拉迪斯：《互联网治理全球博弈》，覃庆玲等译，中国人民大学出版社，2017年，第23—24页。

②郜书锴：《数字传播变革的三个面向》，《现代视听》2011年第9期。

③冯建华：《公共传播的意涵及语用指向》，《新闻与传播研究》2017年第4期。

④杨保军：《我国职业新闻传播观念的几个宏观转向——以“后新闻业时代”开启为背景》，《新闻记者》2014年第5期。

⑤蔡雯、郭翠玲：《“公民新闻”的兴起与传统媒体的应对——对西方新闻传播变革的观察与分析》，《新闻战线》2009年第9期。

⑥李艳：《当前国际互联网治理改革新动向探析》，《现代国际关系》2015年第4期。

⑦李源粒：《网络安全与平台服务商的刑事责任》，《法学论坛》2014年第6期。

⑧褚松燕：《中国互联网治理：秩序、责任与公众参与》，《探索与争鸣》2015年第1期。

⑨杨君佐：《发达国家网络信息内容治理模式》，《法学家》2009年第4期。

⑩左文君、叶正国：《论网络规制模式的转换及其立法选择》，《学习与实践》2014年第12期。

B11[英]安德鲁·查德威克：《互联网政治学：国家、公民与新传播技术》，任孟山译，华夏出版社，2010年，第343页。

B12张新宝：《论网络信息安全合作的国际规则制定》，《中州学刊》2013年第10期。

责任编辑：沐 紫

The Characteristics， Challenges and Model Innovation of Network Information Governance

Feng Jianhua

Abstract：As the media attributes of the internet become more and more obvious， network information governance faces an increasingly complex situation. The change of cyberspace communication is the driving force behind the promotion of network information governance. At the present time， network information governance will face three major challenges： whether it can reach or to what extent it can reach a value consensus， will determine the direction of network information governance; how to prevent or crack the trend of network information dissemination monopoly concentration， will determine the network information governance validity; how to divide the boundaries between public and private rights will determine the prospects of network information governance. The innovation and optimization of governance model is the fundamental move to promote network information governance. From a macro perspective， network information governance must break the regulatory thinking of compartmentalization and explore the multi-center composite co-governance model that builds the foundation of the greatest value consensus. From the micro level， to promote the innovation and optimization of network information governance model， it is necessary to continuously promote the process of cyberspace rule-of-law， and explore the establishment of a rule system with clear rights and responsibilities and clear boundaries; it is necessary to continuously improve the ecology of cyberspace governance and promote mutual formation among multiple entities. A benign interaction mechanism that relies on and restricts each other; it needs to actively integrate into the global network governance system， and establish a public opinion analysis and a scientific and rational public opinion analysis and risk assessment mechanism.

Key words：cyberspace; communication change; network information governance; governance model innovation