关于改善港口船舶污染物接收的思考

吴海宁

近年来，为了防止船舶造成海洋污染，MARPOL公约对涉及船舶污染物排放的多个附则进行了修订，除了对船舶结构、设备和操作作出规定外，也对船舶污染物的分类、排放要求以及港口接收设施的配备提出了更细致具体的要求。但多年来，尽管国际海事组织（IMO）和各成员国不断完善相关制度和规定，船舶污染物接收效果仍然不理想。究其原因，主要是港口接收设施配备及接收制度执行的问题没能得到很好的解决。

一、主要公约、规则中关于船舶污染物接收的要求

MARPOL公约中涉及船舶污染物接收的附则包括：附则Ⅰ（船舶残油、油泥及含油污水的接收）、附则Ⅱ（有毒液体物质洗舱水的接收）、附则Ⅳ（船舶生活污水的接收）、附则Ⅴ（船舶垃圾接收）、附则Ⅵ（船舶尾气后处理装置残余物的接收）。这些附则对船舶污染物接收的要求包括：港口为船舶提供充分适用的接收设施；港口国向IMO通报港口接收设施信息；同时要求船舶向船旗国报告港口接收设施不足的情况，随后由船旗国向IMO报告。

为进一步落实MARPOL公约有关规定，IMO制定了系列导则和指南，包括《接收设施综合手册》（1999）、《确保港口接收设施充分性指南》（MEPC.83（44））、《港口接收设施的良好使用指南》（MEPC.1/Circ.671）、《MARPOL附则Ⅵ下的接收设施指南》（MEPC.199（62））、《2012年MARPOL公约附则Ⅴ实施导则》（MEPC.219（63））等。

二、国内外港口船舶污染物接收现状对比

上述公约、指南和导则对船舶污染物接收只作了原则性要求，各国对公约要求的理解和执行仍存在差异，船舶污染物接收现状和水平参差不齐，履约效果区别很大。

1.国际上港口船舶污染物接收情况

MARPOL公约附则Ⅰ从最早生效到现在已经30年了，但该附则所要求的油类接收设施在世界范围内仍没有得到很好的解决[1]，其他类型的船舶污染物港口接收设施缺乏的情况更为严重，不仅是包括我国在内的发展中国家的港口，还有一些发达国家的港口[2]，近年来都收到了大量港口接收设施不足的报告。

各国关于船舶污染物接收的制度也存在显著差异。美国的船舶污染物接收制度相对完善，已制定了一套成体系的评估制度。欧盟虽然已建立了较为先进的接收制度，但由于各成员国国情不同，在转化为国内法时差距较大。而发展中国家的接收制度建设较为落后，使MARPOL公约中关于船舶污染物接收的规定执行大打折扣。

2.国内港口船舶污染物接收情况

国内港口码头一直存在残油、油泥、含油污水接收较好，其他种类污染物接收不佳的情况，港口接收设施和污染物接收制度均不完善。从2016年起，随着国家“水十条”考核工作开展及《船舶水污染物排放控制标准》（GB 3552—2018）的生效，各地逐步建立港口船舶污染物接收、转运、处置联单制度及多部门联合监管制度。目前，各地基本已建立联单制度，但执行中仍存在部分污染物如垃圾、生活污水等没有进入联单环节，联单信息对接、核查途径不畅等问题。而港口接收设施建设基本存在岸上接收设施严重不足，缺乏生活污水、有毒液体污水接收设施[3]，垃圾接收设施不达标等情况。港口船舶污染物排放接收工作和公约、国内法规要求仍有一定差距。

三、港口船舶污染物接收存在问题

1.港口接收设施数量不足

从全球范围来说，国内外均存在船舶港口接收设施不足的情况。2005—2018年，IMO收到了涉及101个国家/地区353个港口的627宗港口接收设施不足报告，其中包括一些航运发达国家的港口。如图1所示。

图1 部分航运大国收到港口接收设施不足报告的情况

而发展中国家的港口接收设施配备情况更不乐观，其中涉及中国港口的报告就有23宗，涉及青岛、天津、宁波、广州等多个国际贸易大港。其中集中反映的是垃圾接收、洗舱水接收设施不足的情况，可见污染物接收设施不足的情况十分严重。该问题甚至影响了MARPOL附则中某些特殊区域的生效。如表1所示。

2.缺乏港口船舶污染物接收能力符合性评估制度

在IMO制定的船舶污染物接收相关导则和指南中，只作出了原则性的规定，没有具体标准评估港口污染物接收能力的符合性。对各缔约国的履约强制审核也只局限于定性评估，对接收设施符合性无法定量评估。除美国、英国等几个发达国家外，大部分缔约国仍未建立船舶污染物接收能力符合性评估制度[4]。我国在防治船舶污染海洋环境风险评估中虽然已涉及港口船舶污染物接收能力的评估，但由于参照的《港口、码头、装卸站和船舶修造、拆解单位船舶污染物接收能力要求》（JT/T 879—2013）仅为行业标准 ，不具有强制性[5]，也没有后续的港口码头污染物接收能力认证或符合性认可制度对其执行提供保障，该部分评估内容往往成为一纸空文，码头并未真正按评估要求落实相关接收设施建设要求。

表1 IMO已通过但没有生效的SA、ECA清单

3.港口船舶污染物接收收费制度尚待完善

目前，国际上对船舶污染物接收的收费制度有6种：（1）回收港口接收设施的成本；（2）直接收费制度；（3）免费；（4）外包制度；（5）固定的收费制度；（6）综合收费制度。而我国目前主要采取直接收费制度，虽然这个制度符合“污染者付费”的原则，但没有兼顾港口码头接收设施建设成本、对无回收价值和低回收价值污染物处理成本等成本回收问题，必然导致无回收价值或低回收价值的污染物接收得不到保障[6]。对于该类污染物，港口码头和污染物接收单位普遍不愿接收或要价过高，导致船舶到港排放意愿不强、积存船上或违规排放。

4.港口船舶污染物排放监管不到位

在国际范围内，虽然MARPOL公约规定了港口国有为船舶配备足够的港口接收设施的义务，履约强制审核中也有对港口接收设施的审核内容，但审核标准没有量化，也没有强制手段对没有配备足够接收设施的港口国实施处罚，单靠在IMO设立的全球综合航运信息系统（GISIS）港口接收设施信息数据库（PRFD）模块中反馈接收设施不足的情况，不足以让港口国履行该项义务。在国内，虽然在《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国港口法》《防治船舶污染海洋环境管理条例》等多个法律、法规中明确港口码头需要配备符合要求的港口接收设施，但基本没有对不符合要求的港口码头的处罚[7]。除了因为上述缺乏接收设施配备充分性评估制度外，部门职能交叉也是重要的原因之一。《港口经营管理规定》对船舶污染物接收的作业行为并未明确，《中华人民共和国海洋环境保护法》《防治船舶污染海洋环境管理条例》等法规对船舶污染物接收作业与港口水域过驳、船载货物装卸等行为的界限也十分模糊，造成了行业管理概念含糊、职能交叉、权责不清的局面。而行业资质许可与监管脱节的现象更为严重。目前，由于岸上接收设施配备不足，到港船舶无论在码头还是锚地接受船舶污染物接收服务，通常都会依赖水上污染物接收船舶进行水上接收作业，而核发资质的港口部门管理区域主要为港口陆域，不对水上船舶作业方式实施监管[8]，许可之后的岸上设施运行核查及水上作业管理都十分薄弱。

5.港口接收设施信息查询渠道不畅

各港口国对GISIS系统的PRFD模块维护情况普遍不理想，没有定期对数据进行更新维护，导致该部分数据不完整：不同种类的港口接收设施数据没有被清晰标示，污染物接收单位的联系方式缺失，该系统的信息通报功能并没达到预想的效果。而国内也没有设立对外开放查询的信息公开渠道，到港船舶靠代理联系污染物接收业务，既不利于行业内污染物接收单位的开放、公平、公开竞争，也不利于码头污染物接收服务的持续、健康发展。

四、改善港口船舶污染物接收状况的履约建议

针对以上问题，笔者结合工作经验，提出改善我国港口船舶污染物接收现状的履约建议：

1.建议完善港口接收设施的规划

建议加强对港口接收设施的规划及管理。督促港口码头在设计阶段落实接收设施的规划，设计与港口容量、功能设置、目标定位相匹配的船舶港口接收设施，特别是需提前规划的固定接收设施，如生活污水管网、压载水接收设施及固定的垃圾接收设施等。在码头建成后，有关部门应对该部分设施进行专项验收。

2.设立港口接收设施符合性评估制度

建议参照美国的做法，在充分调研国内外各港口码头污染物接收情况的基础上，制定一套港口船舶接收设施充分性、符合性的评估机制，并进一步细化完善评估标准，对不同类型、不同容量、接收不同种类污染物的港口接收设施建设情况进行评估。对符合要求的港口码头颁发一种或多种污染物接收能力符合性证明，并定期进行复核。对设施运营正常、没有收到船舶投诉、没有对靠港船舶造成不当延误的港口码头采取诚信管理；对不符合要求的港口码头勒令整改、罚款、取缔证书或强制关停，以保证港口码头污染物接收能力符合要求。同时，可向IMO提交相关提案，建议建立船舶污染物接收能力的评估标准。

3.完善国内港口船舶污染物接收收费制度

目前，我国港口码头一般只接收船舶含油污水和垃圾，采取直接收费的方式。综合考虑码头建设成本回收、不同种类船舶污染物处理难度及成本问题，建议针对不同种类的污染物采取有区别的收费制度，同时建立定价机制。对于含油污水这类有较高回收价值的污染物，可采取直接收费的方式；对于船舶垃圾、生活污水、船舶废气滤清器残余物这些回收价值低的污染物，宜采取固定收费定量反向的方式，即船舶向码头缴纳固定的费用，污染物在一定数量范围内，码头予以接收，船舶取得接收凭证后可向码头索回全部或部分费用，污染物超出固定数量后的接收由船方补交处理费；对于有毒有害物质残余、洗舱水、船舶废气滤清器残余物等处理难度较大的污染物，宜采取政府补贴和免费接收的方式，即港口码头免费接收船舶的该部分污染物，政府再给予港口码头一定的补贴。总之，应针对不同种类的污染物采取灵活的收费方式，既能保证港口接收设施的正常和良好营运、船舶污染物接收单位的可持续发展，也能使船舶愿意并方便使用，从而避免船舶产生在海上非法排放污染物的动机。

4.完善船舶污染物接收排放监管机制

针对港口管理部门和海事部门在船舶污染物接收职能方面一直没有清晰界定的现象，建议借机构改革之机，尽快梳理相关法律、法规，厘清两个部门的职能，促使对港口接收设施前期建设规划、中期评估、资质认定和后续管理维护的监管更顺畅，管理更高效。

5.公开港口船舶污染物接收信息查询渠道

建议我国尽快完善IMO的GISIS系统的PRFD数据库，定期补充完善各港口码头、各种船舶港口接收设施的信息，以供到港船舶查询。同时参照IMO的《确保港口接收设施充分性指南》建立港口污染物接收管理计划，完善港口污染物接收信息，并建立类似GISIS 系统的PRFD数据库的港口船舶污染物信息查询系统，开放给船舶和代理自由查询，将信息公开化、透明化，推动港口船舶污染物接收市场向更加透明、公开、公平竞争的方向发展。