海事强制清污代履行实践操作及问题分析

高 宁

一、适用条件

1.前提条件

船舶发生污染事故或者将要造成环境污染，海事机构作出要求履行清污义务的行政决定，当事人在履行期限内无正当理由不履行清污义务或者没有能力履行。

2.程序条件

程序上经海事机构催告后无正当理由仍不能履行或履行不能，海事机构作出行政强制执行决定。

3.实质条件

实质上因当事人不履行法定清污义务，已经造成海洋环境污染或形成紧迫污染威胁。

4.主体条件

海事机构由其或委托无利害关系第三人代当事人履行清污义务或进行应急防备，从而实现其行政管理目的。

二、操作程序

本文以《中华人民共和国海事行政强制实施程序规定》（海法规〔2012〕499号）（以下简称《规定》）为基础，结合《行政强制法》和《海事执法业务流程（2018）》相关规定，提出操作程序和要点。鉴于《行政强制法》《规定》对一般情形下的代履行程序进行了详细规定，按照法定程序执行即可。本部分重点对《规定》第二十五条中提出的简易程序，结合《行政强制法》第五十二条进行讨论，以期降低海事执法风险，保护当事人合法权益和提升行政执法公信。

（1）海事机构履行催告义务，有条件的制作并送达催告通知书，督促当事人尽快履行清污义务。

要点提醒：《规定》第二十五条简易程序中没有此项要求，但实际中海事机构在发生污染事故后，会第一时间发出督促当事人履行清污义务的指令或文书，若当事人提出陈述申辩，应充分听取并进行记录，建议根据实际留存相关文书并做好相应记录。

（2）执法部门提出代履行意见，制作“海事行政强制审批表”，报海事管理机构负责人批准。

要点提醒：前提是当事人无正当理由，仍不能履行或履行不能。不能履行或履行不能情形比较复杂，需结合现场实际和可能产生的后果，依据海事专业工作经验予以判断。

（3）制作“海事行政强制代履行决定书”，送达当事人。

要点提醒：根据《海事执法业务流程（2018）》海事行政强制执行业务流程，委托无利害关系第三人代履行的，海事管理机构应当与具有相应条件和资质的第三人签订代履行协议，约定双方的权利义务关系。为确保清污行动快速有效，保障合理清污费用，建议海事机构建立委托第三方单位名录，预签强制清污代履行格式合同，明确清污行动标准、费用计算依据①海事机构可以参照《油污损害赔偿基金理赔导则》确定的费用标准，以实际支出为依据，结合当地市场行情，对不同船型、人员及设施费用进行合理约定，并在格式合同里予以明确。、响应时间等问题，一旦采取海事强制清污时根据海事机构要求即时启动合同，并按合同约定履行，减少事后纷争。《规定》中仅写明制作决定书，未提及送达事宜，根据《行政强制法》第五十一条第一款第（一）项规定应当送达当事人。当事人在场的，送达当事人；当事人不在场的，以其他合理方式有效送达当事人；仍无法联系的，视情对船长送达。

（4）当事人在场的，责令当事人立即予以清除，尽可能送达催告通知书，本人认为：为确保时效性，可在送达《海事行政强制代履行决定书》同时对催告通知书进行送达。当事人不在场的，海事机构应尽可能通知当事人履行义务。

要点提醒：《规定》及《海事执法业务流程（2018）》中规定当事人不在场的可以立即实施代履行。实践中为保障当事人合法权益，且一般情况下造成污染的责任船舶会在现场，建议海事机构对不在场当事人采取有效方式进行联系，如以电话、电邮、传真等形式尽可能予以告知，也可通过登轮、VHF等形式对船长进行告知，并记录告知情况。如经催告，当事人履行清污义务的，海事机构应停止代履行。

（5）当事人不能清除、清除不能或者不在场的，立即实施代履行。代履行时，执法部门应当通知当事人到场，并派两名以上执法人员到场监督。当事人不到场的，邀请见证人到场。

要点提醒：A.实施代履行时，海事机构应当通知当事人到场，并派两名以上海事执法人员到场监督，并通过执法记录仪等设备对执法过程进行记录，对海上清污形势作出准确合理判断，指导清污单位按照最恰当的方式实施，避免因委托第三人不当履行行为对当事人合法权益造成损害。对当事人在强制清污中提出的意见和建议，海事机构应认真听取。B.当事人不在场的，建议海事机构邀请相关人员作见证人或委托公证人员到现场进行公证。C.代履行中，委托第三人应按照海事机构指挥要求开展清污工作，并将投入工作力量及效果及时报告海事机构，海事机构结合现场监督情况予以确认。D.代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式进行，在实施过程中海事机构发现委托第三人不具备相应海上清污能力的，海事机构应及时解除和委托第三人合同，另外挑选合适方实施代履行。

（6）代履行过程中出现《行政强制法》第三十九条、第四十条规定的中止或终结执行情形的，海事机构应制作“海事行政强制执行中止决定书”或“海事行政强制执行终结决定书”，报海事管理机构负责人批准后，送达当事人中止或者终结行政强制执行。

（7）代履行实施完毕后，执法部门应当制作“海事行政强制现场笔录”，记载代履行情况，交当事人或者见证人、代履行人签名（盖章）。当事人拒绝签名（盖章）的，在笔录中予以注明。

要点提醒：现场笔录记载情况应准确清晰，避免使用模糊或不确定语言描述，签名或盖章应完整有效，当事人不在场的，海事机构可以邀请见证人或公证人员进行签名或盖章，以体现代履行的公正和真实。

（8）当事人不在场的，应当事后立即通知当事人。

要点提醒：《规定》没有对通知的方式予以明确，建议参考《民事诉讼法》和《海事诉讼特别程序法》第七章关于送达的要求执行，并按要求填写“海事行政强制文书送达回证”。

三、需要澄清的几个问题

1.履行主体问题

《行政强制法》第五十条规定：“……，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”依此规定，代履行主体可以有两个，一是海事机构，二是无利害关系第三人。

鉴于在清污实践中对海事机构依法履行职责的职务行为和代履行的污染清除行为有时候难以区分，法院对海事机构工作人员和公务船艇能否主张清污费用存在不同见解①根据最高人民法院民事裁定书（2012）民申字第212号裁定，海事机构使用自有船艇参与清污，由此支出的费用超出了正常的办公支出，超出的费用应由污染责任人承担，根据（2010）粤高法民四终字第241号判决书对于执法人员参加清污人员费用不予支持。，同时海事机构既是决策者又是执行者，难以保障当事人合法权益和代履行的公平、公正。为减少纷争，在社会清污力量能满足要求的情况下，不建议海事机构直接作为强制清污履行主体。

无利害关系第三人，是指代履行主体不能与海事机构有隶属关系或者利害关系，也不应与当事人有任何利害关系。本人认为，对与当事人签订《船舶污染清除协议》的签约方可以理解为有利害关系第三人，因为在当事人发生污染事故后其本应担负清污责任，其履行清污义务是基于法律的强制性规定，不宜作为无利害关系的代履行主体。

2.适用程序问题

在《行政强制法》中没有规定一般程序和简易程序，但其第五十二条规定：“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。”该法规对强制清除污染物在紧急处理下的程序进行了例外规定，但并没有对简易程序进行规范。为此，《规定》第二十五条中规定，需要立即清除水上、水下碍航物或者污染物的，海事管理机构可以按以下简易程序实施代履行，并提出了简易程序的做法。

鉴于强制清污时间的紧迫性，在海事强制清污代履行中可以在一般程序的基础上简化，但由于部海事局《规定》仅是规范性文件，且强制清污代履行会对当事人权益产生较大影响（一般会产生高额的清污费用，且事后索赔环节往往比较复杂），建议海事机构在《规定》第二十五条基础上借鉴《行政强制法》第五十二条关于程序的规定，结合实际尽可能地完善执法情况记录，规范文书送达，以更好地降低海事行政强制执行风险，应对以后可能产生的清污费用索赔诉讼。

3.当事人认定问题

船舶污染损害是一种侵权行为，当事人应当承担损害赔偿责任，但《规定》中没有对“当事人”给出明确定义。《1992年国际油污损害民事责任公约》规定，“所有人”是指登记为船舶所有人的人，如果没有登记，则是指拥有该船的人。《2001年燃油污染损害民事责任国际公约》规定，“船舶所有人”系指船舶的所有者，包括登记所有人、光船承租人、船舶经理人和经营人。《防治船舶污染海洋环境管理条例》没有对承担责任的“所有人”进行定义，综合第十一条、十四条②第十一条和十四条分别规定了中国籍船舶的所有人、经营人或者管理人应当建立健全安全营运和防治船舶污染管理体系和制定防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的应急预案的义务。和四十八条相关规定，可以看出中国籍船舶的所有人、经营人或者管理人应当承担船舶污染事故损害赔偿责任。因此，从公约和行政法规规定看，以上主体应当被认定为当事人。

同时，基于船长管理和运营船舶的需要，SOLAS公约中对船长“绝对权力”进行了描述：“船东、租船人、船舶经营公司或任何其他人不得阻止或限制船长根据其专业判断为海上人命安全和保护海洋环境而做出或执行任何必要的决定。”ISM规则和NSM规则规定：公司应当在安全管理体系中确立船长的绝对权力和责任，以便做出关于安全和防污染事务的决定并在必要时要求公司予以协助。因此，本人理解船长在防污染事务中可以代表“当事人”做出决定，污染事故责任船长可以被视为强制清污代履行当事人的代理人（但在“海事行政强制代履行决定书”中不能直接填写船长为当事人）。

鉴于强制清污的紧迫性和操作的可行性，海事机构在送达决定、履行告知、邀请见证、文书签字等法定程序中，若联系当事人不便或不能时，可以视船长为当事人代理人，由船长代为履行签收或见证义务。

4.文书送达问题

有效送达相关行政执法文书，既是程序合法的需要，也是保障当事人合法权益的重要手段。在《行政强制法》和《行政诉讼法》中没有对送达进行专门规定，实践中可以参考《民事诉讼法》中的一般规定和《海事诉讼特别程序法》第七章关于送达的特别规定执行。《民事诉讼法》规定了直接送达、留置送达、电子送达、委托送达、邮寄送达、转交送达、公告送达等多种方式，可以直接使用。

同时，鉴于强制清污涉外可能性较高，且需要尽快送达，在《海事诉讼特别程序法》规定了可以采取向受送达人在中华人民共和国领域内设立的代表机构、分支机构或者业务代办人送达以及通过能够确认收悉的其他适当方式送达的方式。国外航运公司可能在中国设有代表机构、分支机构或者业务代办人，向其送达往往较为便捷和迅速。对于通过能够确认收悉的“其他适当方式”，包括传真、电邮或其他网络通信工具等方式送达，要注意收集和保存“确认收悉”的证据，如电子邮箱回执等。

四、注意事项

（1）在发生船舶污染事故后，海事机构应明确法律定位，污染清除责任主体在当事人，海事机构负有监督、协调职能，应积极协调、协助当事人组织开展污染清除工作，为当事人组织开展清污提供力所能及的便利条件，既要全面有效履行职责，又不能越俎代庖超越职权，要准确把握强制清污代履行的适用条件，恰当而不失时机地开展强制清污代履行。

（2）强制清污代履行作为行政强制执行，应以《行政强制法》第五十二条基本要求为原则，结合《海事执法业务流程（2018）》基本要求和《规定》简易程序内容，在清污实践中尽可能地完善程序，为后续清污费用索赔提供实体和程序上的支撑，不能因陋就简，随意简化程序。

五、结语

综上，在强制清污代履行过程中，程序公正与实体公正同等重要，且程序公正会为实体公正提供支持和保障，海事机构要进一步强化程序意识，提早做好代履行各项准备工作，以便在发生油污损害突发事件时能够从容应对，及时和消除污染损害，严格依法、高效有序地履行好国家赋予的法定职责。