粤港澳大湾区与“一国两制”新探索

陈欣新

【摘要】粤港澳大湾区是在“一国”框架内将实行“两制”的地区有机结合为一个“区域性发展共同体”。建设好粤港澳大湾区，关键是正确把握粤港澳大湾区在国家发展战略中的定位。粤港澳大湾区对内应将“两制”差异造成的制度运行成本降至最低，对外应利用制度差异提供多种制度接口。

【关键词】粤港澳大湾区 “一国两制” 香港 澳门 【中图分类号】D63 【文献标识码】A

粵港澳大湾区发展战略是习近平总书记亲自主导制定的，为推进内地与香港、澳门之间的合作发展，进一步深化“一国两制”新探索的重要举措。十九大报告明确提出，“香港、澳门发展同内地发展紧密相连。要支持香港、澳门融入国家发展大局，以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作”。

粤港澳大湾区在“一国”框架内将实行“两制”的地区有机结合为一个“区域性发展共同体”

粤港澳大湾区是指由广东省的广州、深圳、珠海、佛山、中山、东莞、肇庆、江门、惠州等九城市和香港、澳门两个特别行政区组成的城市群，与美国纽约湾区、旧金山湾区和日本东京湾区相抗衡的世界四大湾区之一。粤港澳大湾区总面积5.6万平方公里，总人口6600万，2017年湾区GDP达101834亿元。粤港澳大湾区的建设目标是：努力将粤港澳大湾区建设成为更具活力的经济区、宜居宜业宜游的优质生活圈，和内地与港澳深度合作的示范区，携手打造国际一流湾区和世界级城市群。

香港、澳门在回归前，因英国和葡萄牙的关系，属于资本主义阵营。回归后，实行“一国两制”使香港、澳门成为社会主义中国领域内实行资本主义制度的特别行政区，这一特殊地位决定了香港、澳门应当也可以扮演好中国与资本主义阵营的桥梁角色。中国虽然整体发展速度很快，综合国力不断提高但距离世界头号强国还有差距。这意味着在相当长时间内，作为国家主体部分实行社会主义制度的中国大陆地区，需要与整个资本主义阵营之间建立桥梁和纽带，以确保中国能够在与绝大多数国家实行不同的社会政治制度的条件下，以和平的方式维持与资本主义阵营又竞争又合作的关系。习近平总书记在十九大报告中明确强调，“我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段”这一基本国情并未改变，这意味着“一国两制”这一特定时空条件下的阶段性制度安排，将在今后相当长时间内继续保持不变并与时俱进。

粤港澳大湾区成功发展的关键在于充分利用香港、澳门和广东在国家发展进程中独特的战略地位和功能

香港作为国际经贸金融中心，是内地社会主义经济体制与发达资本主义经济体制之间的重要连接点，中国共产党早在赢得国共内战的胜利，成为中国执政党并建立全国性政权之初，就已经准确认识到了这一点。以毛泽东同志为代表的第一代领导集体之所以确定对香港“暂不收回、长期打算、x充分利用”的战略方针，就是利用英国、美国等资本主义国家在香港的巨大利益，确保在资本主义阵营对社会主义中国进行政治经济封锁的大背景下，能够通过香港在封锁包围圈中打开一个虽然小但却极为重要的突破口，并以此维系冷战背景下中国与发达资本主义阵营之间最低限度的往来关系。同时，也为中国在客观条件许可的情况下提升对外开放的水平预留了空间。实际上，以邓小平同志为核心的第二代领导集体能够在拨乱反正之后迅速落实改革开放的决策，与香港这一对外连接点的长期存在以及联络功能的正常发挥关系密切。更重要的是，香港在对资本主义制度和国际市场极为生疏的中国内地地区，与虽然渴望中国巨大市场但对中国实行的社会主义制度缺乏信任的资本主义阵营之间建立了不可或缺的桥梁，使得我们在改革开放之初能够吸引到必不可少的来自资本主义阵营的资金和技术，为我们对外开放和对内改革提供了外部条件。

中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央延续了老一辈领导人在港澳问题上的战略思想，并根据中国社会主义初级阶段新时代的新情况进行了创新性发展，这就是通过粤港澳大湾区的战略部署，将作为内地改革开放排头兵的广东，同作为中国与发达资本主义阵营之间桥梁的香港、澳门有机结合在大湾区这个根据中国宪法、法律体制建立的独特发展共同体内。对内充分利用“一国”宪法架构将“两制”差异所造成的制度运行成本降到最低程度，以便充分发挥广东和香港、澳门优势互补的潜力；对外充分发挥“两制”差异所形成的多个制度接口的优势，为愿意与中国进行经济、社会、文化、政治联系的国家、企业和个人提供多种制度接口选择机会。因此，粤港澳大湾区建设必须有利于巩固和提升香港国际金融、航运、贸易三大中心地位，强化其全球离岸人民币业务枢纽地位和国际资产管理中心功能，推动专业服务和创新及科技事业发展，将香港建设成亚太区国际法律及解决争议服务中心。

澳门作为葡语系国家和地区与中国之间的桥梁和纽带，地理区位处于粤港澳大湾区的湾西地区，而湾西地区包括珠海、中山、肇庆、江门，以及泛珠三角的阳江、湛江等粤西地区，与粤港澳大湾区的湾东地区各城市存在较大的发展差距。这恰好为澳门提供了扮演湾西地区乃至整个粤西地区与国际社会之间交往窗口的角色的机会。因此，粤港澳大湾区应当推进澳门建设世界旅游休闲中心，打造中国与葡语国家商贸合作服务平台，建设以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地，促进澳门经济适度多元可持续发展。此外，澳门还应当采取“让开大路、占领两厢”的策略，避免与香港出现恶性竞争，发挥自身优势，在桥梁功能上形成与香港互补而非同质竞争的局面。

广东自改革开放以来就确立了自己在内地改革开放试点中先行先试排头兵的地位，深圳更是一直以改革先锋的角色确立了在内地各城市中不可替代的地位，“全国改革看广东，广东改革看深圳”已经成为改革开放四十年的重要经验。以习近平同志为核心的党中央将广东作为新时代深化改革开放的试点先锋的战略部署十分明确。习近平总书记在上任之初即视察深圳，在充分肯定深圳改革开放的历史功绩的基础上，明确地要求深圳在深化改革、先行先试的过程中继续发挥积极作用。2018年3月7日，习近平总书记在参加全国人大广东代表团审议时指出，要抓住建设粤港澳大湾区重大机遇，携手港澳加快推进相关工作，打造国际一流湾区和世界级城市群。因此，粤港澳大湾区应当强化广东作为全国改革开放先行区、经济发展重要引擎的作用，构建科技、产业创新中心和先进制造业、现代服务业基地。

粤港澳大湾区对内地的带动和辐射作用也是以习近平同志为核心的党中央长远谋划的要点所在。广东作为内地改革开放的排头兵在过去四十年中，不仅发展了自己，也带动和启发了内地其它地区，其在制度创新领域的成功经验则不仅对内地各地方有积极意义，更上升至国家顶层制度设计层面。很多制度探索还可以为其它发展中国家和地区提供有益的借鉴，具有可复制的模式价值。

粤港澳大湾区对内应将“两制”差异造成的制度运行成本降至最低，对外应利用制度差异提供多种制度接口

习近平总书记在十九大报告中要求“必须把维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来，确保‘一国两制方针不会变、不动摇，确保‘一国两制实践不变形、不走样”。这意味着，建设粤港澳大湾区并不是要弭平“两制”之间的差异，更不是为了改变“一国两制”，而是要用好“一国两制”，将粤港澳锻造成一个发展共同体。

在粤港澳大湾区建设过程中对内降低由于“两制”差异造成的制度运行成本是首要工作。香港、澳门与广东之间现存的制度差异主要存在以下几种情况：第一，因社会、政治制度不同导致的制度差异。这是实行“一国两制”最核心的制度成本，也是实行不同制度的内地、港澳、包括将来实现统一后的台湾之间最重要的制度差异所在。第二，因社会发展水平不同而造成的制度差异。这一点在港澳回归初期因与内地在社会经济发展水平之间存在差距而表现极为明显。随着内地改革开放四十年来的高速发展，此类差距正逐渐缩小，并随领域不同而呈现出差距不平衡的变化特征。第三，因历史惯性所致法律体系的类型不同而造成的制度差异。香港由于英国统治时期奉行的殖民统治策略而继受了英式普通法系法律制度，澳门则由于葡萄牙长期统治而继受了欧陆法系法律制度。内地自1949年中国共产党建立全国性政权以后逐步形成了中国特色社会主义法律制度，这就导致粤港澳大湾区作为一个区域性发展共同体，自建设之初就面对“一国两制三法系”的复杂局面。假如不能摆脱这种历史惯性造成的法律技术壁垒的束缚，就不可能实质性降低制度差异造成的成本，也就不可能将粤港澳真正融为一体。

在粤港澳大湾区内降低制度差异成本方面，必须遵行的基本思路应该是，除与社会主义、资本主义政治制度差异之外，尽最大可能为缩小因社会发展水平不同和法系不同所造成的制度差异创造条件。粤港澳大湾区中，广东九市经历四十年改革开放以后，已经成为内地与港澳之间社会经济发展水平最接近的地区，且历史文化传统与港澳相似。这就使得粤港澳大湾区因社会发展水平不同而造成的制度差异可以降低到最小程度，甚至完全可以考虑在粤港澳大湾区内按照最高标准在社会管理、市场规制、权利自由保障等领域实行一致的规则。至于因法系不同而造成的制度差异，我们可以参考欧盟在制定统一规则时处理不同法系成员的制度差异的技术性做法。

实际上，在粤港澳大湾区建设中必须克服的一个重要障碍，恰恰就是以所谓法系不同掩盖通过法律技术壁垒实现“管治割据”和“法律专业垄断”的问题。从表面上看，维护不同特别行政区或内地的法律体系传统并无不妥。但是，以法系传统为教条排斥对其它法系有益经验的借鉴甚至抗拒“区域发展共同体”所必须的制度和谐趋势，就是必须反对的错误行为。从这一角度来讲，粤港澳大湾区内部的制度建设就是探索“升级版一国两制”的创新实践。在大湾区内，实现制度融合的目的是降低各类主体适应和运行制度的成本，不是要消灭“一国两制”。所谓“一国两制”条件下实行社会主义制度的地方与实行资本主义的地方之间“井水不犯河水”，指的是“两制”之间互相尊重、互不对抗、互不相犯，并不是各自为战、互相隔离、互不往来。在“一国两制”条件下实行“两制”的地方如果不能在“一国”层面实现互通有无、优势互补、共同发展，而仅仅满足于消极的互不相扰，就不可能实现可持续发展，“一国两制”最终也难以为继。因此，以习近平同志为核心的党中央谋划粤港澳大湾区战略，并不仅仅是为了发展大湾区，更是为了将“一国两制”实践提升至更高的层次。

粤港澳大湾区制度设计的对外思路恰与对内做法不同，旨在凸显粤港澳三地的不同优势，特别是利用“两制”形成的制度差异，为不同国家、企业或个人提供多种制度接口与大湾区衔接。香港可以成为熟悉和适应英美普通法系制度的国家和地区的企业和个人与大湾区合作的连接点；澳门可以作为熟悉和适应欧陆法系特别是葡式法制的国家和地区的企业和个人与大湾区合作的连接点；广东可以作为愿意直接与内地合作的国家和地区的企业和个人与大湾区合作的连接点。这种内外有别的思路就可以为粤港澳大湾区设计出与世界上其他几个著名湾区完全不同的制度框架，相应地，也就可以引导出其它湾区不可复制的独特制度环境和发展方式。

当前乃至今后相当一段时间，根据以习近平同志为核心的党中央的战略部署，我国将处于实现“两个一百年”发展战略目标的关键时期，粤港澳大湾区的战略价值不仅是要发展自身，并为“一国两制升级版”提供积极探索实践，更要为整个国家改革开放的升级版发挥试水先锋的功能。参与粤港澳大湾区的广东九市是内地改革开放四十年发展比较快的地区，相应地，中国特色社会主义进入新时代后的社会主要矛盾的转变，也必然首先在这些地方更突出地表现出来。香港、澳门当前所处的发展阶段虽然与内地不同，但其当前社会主要矛盾也具有与内地小康社会主要矛盾相似的特点。这一点已经反映在当前香港、澳门所面临的突出社会问题之中。因此，粤港澳大湾区也同样为中央思考如何运用中央管治權调处内地、香港、澳门当前社会主要矛盾并指导各地方探索相关办法，提供了重要的实验测试场。

（作者为中国社会科学院台湾香港澳门法研究中心主任、研究员）

【参考文献】

①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年。