城市规划视角下的东京防火对策与启示

肖龙

引言

根据国家安全生产监督管理局安全科学技术研究中心钟茂华的研究，在中国历史上，火灾多发区是不断变化的，大概呈现出从黄河流域向长江流域变迁，再向沿海地区与城市扩散的特征。对应着中国的经济发展历史可知，中国火灾多发区的变迁是一个随着中国经济与文化重心转移而转移的过程。对于火灾，人类一直在与之进行斗争，在这个漫长的时期内，人类应对火灾的技术也取得了很大进展。就中国来看，防火领域，现在做得最多的仍然是在技术方面，特别是消防技术领域，学者的研究也多限于这一范围，且做防火研究的多是消防、公共安全等领域的从业者、专家和学者。不难知道，一方面中国学术界更多的侧重于对火灾防范与救援技术方面的研究，且研究者主要来源于消防与公共安全领域，而对于软实力方面的防范体系与制度的研究目前较为欠缺。另一方面，相关研究较为宏观，更加侧重于战略与全局。例如从宏观层面分析城市火灾消防安全保障能力，从人、物、事等全局视角探讨城市火灾预防对策，基于战略层面研究城市防火能力并提出防范措施等。其实，我国早在20世纪80年代，阮志大等学者就已提出应借助防火规划理论指导城市规划设计，以防止和减少城市火灾的危害和损失，但我国现实的城市规划建设中却并未普遍运用防火规划的思想。

本文将以已有研究为基础，基于日本东京的经验，从城市规划与微观具体对策角度分析火灾防范，为我国的火灾防范研究引入一个新的视角，为城市规划中的火灾防范基础建设提供参考。

图1 日本防火日消防演习

东京火灾概况

历史上日本沿用中国的住宅形式，以木结构楼房为主（图1），往往因为战争或生活生产方面的原因，发生火灾。日本东京市在江户时代也是一座以木结构房屋为主的城市，后来经过1923年关东大地震和二战，东京大部分的木结构建筑被损毁殆尽。二战后，日本全社会发起重建家园的运动，现在的东京就是在这个大背景下寻求新的发展方式，开始兴起混凝土建筑建设的。在此后的大地震与火灾中，东京总结了大量新的、特别是针对地震次生火灾的防范经验。

表1与表2反映了2005—2015年11年间，日本东京火灾及受损情况的基本变化。从大的趋势来看，东京的火灾发生情况在这十一年间得到了比较好的控制，不管是在发生数量还是各受损指标方面，均处于下降的趋势。这说明东京在防灾对策方面的完善和发展取得了成效。

表1 2005—2014年东京火灾受损情况

表2 2015年与2014年东京火灾及受损情况对比

下面对东京的具体防火举措——紧急通道网络建设、防火生活圈与防火绿化带建设，以及不燃化项目（这些均是纳入在防灾大框架与体系内的具体对策）进行介绍，了解日本东京在火灾防范软实力提升方面所做的努力，一窥其在城市规划中的火灾防范理念与思想。

东京防火对策

（一）紧急通道网络规划

东京的紧急通道包括紧急交通通道与紧急输送通道。东京基于日本几次大地震的教训，为了保持震后交通与输送通道畅通，通过指定高速机动车国道、一般国道、相关主干线，确定了同防灾据点紧密联系的紧急交通与输送通道（图2），以便在非常时期实行交通管制。紧急通道内，特别是平时拥堵率高的区域，除已获得通行证的车辆外，其余车辆一律管制通行。

1.紧急通道网络要实现的目标。根据《首都直下地震东京受害预想》概要版文件内容，东京选定的紧急通道路线与网络需实现两个目标:第一，确保输送便捷。由其他县市进入灾区的主要道路须同陆上、海上、航空、水上运输基地及在区内的输送据点等结合，形成唯一的紧急输送网络；第二，保证输送时效。配合警视厅的“紧急交通路线”整合输送据点，必要时选择“紧急交通路线”以外的路线作为临时通道。

2.紧急通道的选择标准。在路线选择上有五个标准:①紧急交通网络内的路线；②紧急物资输送网络内的路线；③连接进行紧急对策活动的避难场所的路线；④与主要公共设施，例如医院、警察署和消防署等连接的路线；⑤路宽幅在15米以上的路线。

3.紧急通道的等级划分。基于上述目标与选择标准，东京的紧急通道可划分为三个等级。一级通道（紫色线路）:连接承担应急对策中枢功能的市政府、区域防灾中心、重要港湾、空港的线路；二级通道（绿色线路）:连接一级通道、主要防灾据点（警察、消防、医疗等机构）的线路；三级通道（蓝色线路）:连接其他防灾据点（承担大范围输送功能的据点、储备仓库等）的线路。

（二）防火生活圈——不必作大规模迁移的避难生活社区

1.基本理念。新建或改建的“延烧阻断带”所包围的“防灾区域”；“防止防灾区域内火势延烧至区域外”及“阻绝区域外火势蔓延到区域内”的街道围合区域；火灾发生时“无需至其他地方避难的区域”。根据日本东京城市规划局发布的《防灾城市建设推进计划》，能满足以上三点之一的均被称为防火生活圈。图3为防火生活圈结构图，防火生活圈具备两个特点:第一，由一定宽度的延烧阻断带环绕，环绕的延烧阻断带可以是道路、绿化带、河川。第二，在围合的区域内建设功能齐全的社区。

图2 东京紧急通道网络注：图中不同颜色代表小街道的不同闭塞（拥堵）程度，图例括号中的数字为东京多摩地区的闭塞小街道数。

图3 防火生活圈的构成

2.建设框架

（1）构建“自己保护自己的社区”。防止火势蔓延的对策是将火势控制在小范围内，不让火势蔓延至临近区域。换言之，即以延烧阻断带包围一定规模的街区，隔绝火势蔓延。东京延烧阻断带的建设是以带状城市设施，例如道路、河川、铁道或公园防火带等为轴线，在沿线区域建设不燃化建筑的过程。这个过程需要预先明确划定涉及的防火区域，再配合适当的引导政策和措施，最后借助民间力量予以实现。

（2）防灾体制引导计划。以社区为单元来区分防灾区域是“防火生活圈”的基本特征。为实现“营造无须至其他区域避难的防灾社区”的理想，以城市规划道路为主的地区干线、公园、河川等城市基础设施作为延烧阻断带，对居住环境进行改造，从而推进 “防灾共同体计划”。以社区自治会为单位强化防灾区居民组织，提升“自己保护自己的社区”防灾意识。根据人口与面积可以区分为以社区自治会为单位的基础住宅区（1000～1500人）；以小学学区为单位的邻里住宅区（8000～12000人）；以河川、铁道、干线道路围合区域为单位的防灾街区（50000～60000人）三个等级。然后就各等级拟定相应的防灾体制引导计划。

3.具体实施。在制定火灾对策之前，东京制定了预防计划，计划重心是防火延烧阻断带及防火生活圈的改造建设，实际做法则是全面性防火设施的强化改造工作，具体包括以下几项:①城市结构转换。涉及木结构住宅密集区域整治项目；城市不良地基整治项目；城市防火生活圈促进及防火不燃化促进项目等；②安全街区的整治与再开发。主要针对防火配置无序的木结构房屋密集区、道路狭隘、土地过分细分化地区进行改造；③城市开放空间的确保。主要包括提升区域内每位居民的公园使用面积，开展公园改造，工业区收买，空地利用以及开放空间、绿地、农地保持等工作；④道路桥梁的改造。主要目标是将道路提升为兼具交通、延烧阻断、避难线路、紧急物资输送多功能为一体的线状城市空间。具体做法是针对重点规划道路进行防火强化、兴建拓宽改造以及桥梁架设与强化。

（三）防火绿化计划

1.基本理念。防火绿化的基本思想就是要通过在防灾区域内建设绿化带来达到防火的目的。防火绿化带的建设具有两个基本功能:①避难场所的绿化除可增加有效的安全面积外，更可扩散热气流与火势粉尘，从而增加安全性（图4）；②避难道路的绿化除可抑制热辐射及热气流，还可达到缓冲沿街坠落物或倾倒物的效果（图5）。另外，在避难道路两侧种植特有树木除了可以增加地区特色外，还可起到避难指示效果（火灾发生且需要避难时，只需沿着树木前进就可到达避难场所）。

图4 避难场所的绿化防火

图5 延烧阻断带及避难路线绿化防火

2.具体执行。防火绿化计划的内容主要考虑树木的防火性能、避难场所、避难路线、延烧阻断带的必要区位，是一个同城市绿化相结合，以水与绿化为基础的城市防火计划。东京北区以“绿地充足的城市建设”为目标，实施了“北区防火绿地计划基础调查”，其中提出“北区防火绿地构想”“街区内整建与防火绿地构想”“街区绿化之防火住宅区构想”“结合生活与文化的防火逃生通道构想”。北区的防火绿化规划及执行情况如图6所示。

（四）火灾防范实质推动方案

1.紧急消防对策道路项目

（1）项目目的。为消除现存的消防活动困难区域，新建和改建道路必不可少，但就现实状况而言，东京消防活动困难区域分布广泛且细密，仅靠公共工程道路建设来解决所有问题，实属不易。因此，除城市规划道路的改造外，其余部分应采取独立项目的方式来解决。

（2）项目内容。对于火灾时（或平时）消防活动困难区域的界定，日本目前还没有统一的标准，但以建设部门的已有标准来看，宽6m以上，到道路直线距离140m以上的区域被称为消防活动困难区域。为消除此类区域，东京制定了相应的项目实施计划，主要是通过在消防活动困难区域建设紧急消防道路来实现（图7）。

2.城市不燃化项目

（1）项目目的。城市不燃化项目即在避难场所、避难路线周边实施建筑不燃化，防止火灾蔓延及确保避难者安全，并提升城市防火能力的项目。

（2）实施区域。东京推行不燃化的区域主要包括:第一，重要避难场所、避难路线或延烧阻断带周边区域；第二，防火区域内，指定了最低建筑物高度的地带、建筑物密集地带、签订了耐火建筑物建设协定与其他相关建设协定的地带，以及避难场所周边可有效提供防火功能的区域。

结语

在火灾防范理念与对策方面，应该从两个方面着手，一是通过技术实现防火救火，例如开发先进的消防器械、提升消防人员的专业知识和素养等，这是一种防火硬理念和对策；二是建立防火体制和计划，制定防火救火的基本程序，并通过宣传教育，提升民众防火知识和素养，这是一种防火软理念和对策。东京在火灾防范方面，拓展了上述的两种基本理念与对策，通过事先的城市规划与建设实现了防火理念与对策的提升。防火生活圈与社区的建设，借助道路、河川与铁道等条件将东京整座城市划分成了700多块功能齐全的小区域，在区域内就可实现救火与避难。防火绿化带的建设，在一定程度上可以防止火势在大范围内蔓延，结合防火生活圈可以有效地减少火灾损失。不燃化项目的推行，通过实现建筑的不燃化，也可实现火灾的有效防范。此外，灾害发生时的紧急通道网络建设也是东京的重要经验。

图6 东京北区重点绿化方案构想

图7 消防活动困难区域与紧急对策道路

东京防火理念是以达到灾害期间，灾民可于一定范围内完成避难生活的理想为目标的。从东京的努力与此目标执行的数十年的成果来看，仍未臻完善。针对中国城市基本公共设施犹有不足的现状，要实现民众在附近一定区域进行避难生活的目标，暂时是无法做到的。因此短期内，中国相关城市的规划方向，应以达成城市避难人员能安全避难为目标，运用现有的资源进行统筹规划，以避难圈的规划作为未来防火生活圈的雏形，再逐步完成相应的计划与目标。此外，完整防火计划与对策的制定，绝不仅仅是空间的规划与指定，还必须要有行政法令上的配合以及实际环境上的考量才行。因此，在学习日本东京经验时，除深入探讨其规划与计划对策外，更应该思考让城市防火对策得以落实的可行之道。