城市韧性评价指标体系探讨——以北京市为例

赵丹 杨兵 何永 黄弘 周睿

引言

随着人类社会经济活动在城市中高度集聚，城市所面临的不确定性因素和风险也在不断增加，导致城市往往表现出极大的脆弱性。根据联合国国际减灾战略公布的数据，2005年到2014年，中国平均每年发生29起灾害事件，死亡人数10469人，经济损失265.6亿美元。北京市作为典型超大型城市，也面临着一系列潜在的自然、经济、社会危机的威胁，如人口与资源环境之间的矛盾、满负荷运转的基础设施、未来经济发展面临的风险、副中心和新城建设带来的社会管理挑战等。

城市韧性是城市系统面对不确定性因素的响应和适应能力。韧性是系统本身的一种属性、一种能力，衡量韧性就需要选取相应的评价指标。构建完善的指标体系对城市韧性进行评价, 对于摸清城市韧性度，发现城市现阶段韧性短板，针对性提高城市韧性具有重要意义。

本文以北京市为例，梳理了其现阶段的城市韧性现状，并从重点关注对象、基础设施保障和多元共治三个方面给出了针对性建议。

城市韧性评价概述

根据研究对象、研究目的、研究尺度的不同，城市韧性评价所采取的研究方法也不尽相同，目前主要有指标评价方法、拓扑分析方法、建模仿真方法、数据挖掘方法等。为了有效评价和科学量化城市韧性，不同研究机构从各自领域出发建立起韧性城市研究的框架体系。如洛克菲勒基金会的韧性城市研究框架、EMI（Earthquake emergency initiative）的城市韧性总体规划、韧性联盟的韧性城市研究主体框架、联合国大学环境与人类安全研究所的大韧性城市研究框架、联合国减灾署(UNISDR)降低灾害风险的韧性城市研究框架以及日本分别针对城市系统和能源系统构建的韧性城市框架等。

为切实评估不同城市的韧性水平，奥雅纳公司基于大量研究提出韧性城市的研究框架（图1），由领导力及策略（Leadership & strategy）、 健 康 及 福 祉（Health &wellbeing）、经济及社会（Economy & society）、基础设施及环境（Infrastructure & environment）4个维度组成，细化为12个目标、52个绩效指标及156个二级指标。

图1 韧性城市框架及指标体系图

每个城市可根据自身特点，确定各指标的相对重要性及其实现方式,并通过定性和定量相结合的方法，评估城市的现状绩效水平和未来发展轨迹，进而确定相应的规划策略和行动计划以强化城市韧性。其中，定性评估中的指标赋值由评估者根据相关情景分析的平均水平确定（图2），定量评估则综合考虑城市韧性指数的目标值，根据归一化数据的平均值计算得到（图3）。最后，将评估结果划分为很差、较差、中等、良好和优秀五个等级，以便于横向和纵向的比较分析。

城市韧性评价指标体系构建

（一）指标选取原则

指标的选取原则包括独立性、全面性与可行性三个方面：独立性，韧性评价体系的每个指标都能充分说明其内涵，选取指标时应注意甄别指标特点，指标相互之间不重复，内容相互独立；全面性，城市韧性包括的影响因素众多，从评价体系的整体性出发，全面统筹各分指标；可行性，考虑指标的相关信息与数据的实际获取情况，便于统计与分析。

图2 定性评估示意图

图3 定量评估示意图

各项指标应充分体现韧性城市的多样性、冗余性、适应性、鲁棒性、协同性、恢复力的属性特征。多样性是指城市系统要素及管理方式种类具有丰富度，以应对多种突发事件干扰形式；冗余性是指城市系统功能与管理能力具备安全裕度；适应性是指城市系统要素及管理方式具备根据外界环境的变化而灵活调整的能力；鲁棒性是指在逆变环境中，系统仍具备维持一定功能的能力；协同性是指在管理过程中，顾及尽量多相关者的情况，整合相关资源；恢复力是指系统在遭遇损失后，迅速恢复自身结构、功能的能力。

（二）指标选取依据

结合《北京城市总体规划（2016年一2035年）》《北京市城市总体规划（2004一2020）》《北京市“十三五”时期应急体系发展规划》《北京城市综合防灾减灾规划》等规划文件，《北京市突发事件总体应急预案（2016年修订）》《北京市视频监控联网建设情况》《关于北京市2016年预算执行情况和2017年预算的报告》等政府相关文件，《北京统计年鉴2016》《中国统计年鉴2016》等数据统计资料，以及《UNISDR Disaster Resilience Scorecard for Cities》《Rockefeller Foundation City Resilience Index》《安全与韧性应急管理能力评估指南（GB/T）》《Community Resilience System》《Baseline Resilience Indicators for Communities》等国内外先进韧性评价指标体系相关经验，构建北京韧性城市评价指标体系，并广泛咨询领域专家意见，进行多次修改、调整、校核，最后结合有关数据，对北京市2015年、2020年、2035年安全韧性情况进行评价和展望。

（三）指标体系构成

从城市系统、韧性管理2个维度出发对北京韧性进行评价。城市系统考虑建筑、人员、交通、基础设施、生态环境5个方面，韧性管理考虑领导力、资金支持、风险评估、监测预警、应急管理能力、恢复能力、京津冀协同能力7个方面（图4），每个方面对应若干具体指标，共提出83条具体指标（表1和表2），每条指标按0～5级评级（表3），分级标准结合国内外标准、北京实际情况、其他指标体系分级标准等情况进行制定。

北京城市韧性度评价

（一）总体评价

依据上述指标体系结合收集到的相关数据及北京市规划情况，对北京市2015年、2020年、2035年安全韧性情况进行了总体评价，将指标体系中各评价方面的评价结果取平均值，得到了北京市2015年、2020年、2035年安全韧性水平（最低为0，最高为5）分别为2.60、3.57、4.48（图5）。结果表明，北京市韧性水平当前还有很多可以改进之处。

图4 城市评价指标体系构成图

表1 城市系统指标体系

表2 韧性管理指标体系

表3 指标分级示例

（二）分维度评价

对城市系统、韧性管理两大维度分别进行评价分析（图6、图7）。城市系统维度的安全韧性水平评价结果（最低为0，最高为5）：2015年为2.41，2020年为3.34，2035年为4.33，其中生态环境现状韧性度较低。韧性管理维度的安全韧性水平评价结果（最低为0，最高为5）：2015年为2.74，2020年为3.65，2035年为4.59，其中恢复力现状韧性度较低。

（三）分指标评价

1.建筑评价指标细分为集装箱活动房比例及房屋质量两个三级指标。北京市建筑韧性度（最低为0，最高为5）2015年为2.50，2020年为4.50，2035年为5.00。其中，集装箱活动房比例的现状韧性度较低，仅为2。这是未来需要重点关注的方面之一。

2.人员评价指标又分为基尼系数、社区应灾互助准备情况、失业率、平均受教育年限、城乡职住用地比例、一刻钟社区服务圈、人均期望寿命、社会治安和食品安全9个三级指标，人员韧性度（最低为0，最高为5）2015年为2.78，2020年为3.44，2035年为4.44。其中，社区应灾互助准备情况、平均受教育年限、城乡职住用地比例和社会治安等项现状韧性度较低，是未来需要重点关注的领域。

图5 北京城市韧性度总体评价结果

图6 城市系统韧性水平总体评价结果

图7 韧性管理韧性水平总体评价结果

3.基础设施评价指标包括人均应急避难场所面积、应急避难场所容纳人数、高速宽带家庭接入率、移动电话普及率、户平均停电时间、电网最大负荷率、居民燃气气化率、天然气应急储备能力（储备量与年用量之比）、住宅供热普及率、清洁能源供热比例、人均水资源量（包括再生水量和南水北调等外调水量）、城乡污水处理率、学校救灾潜力（覆盖每10000人的公立学校数目）、残疾人康复服务覆盖率、千人医疗卫生机构床位数、千人养老机构床位数、城六区防洪能力、抗震能力、地质灾害年死亡人数、消防人员配比、人防工程普及频率、地下空间配置安全设施比例22个三级指标，涵盖市政、防灾减灾等重要基础设施。基础设施韧性度（最低为0，最高为5）2015年为2.50，2020年为4.50，2035年为5.00。其中，天然气应急储备能力、人均水资源量现状韧性度最低，是北京市未来需要重点关注和提升的领域。

4.交通评价指标细分为道路网密度、绿色出行比例、轨道交通里程及万车死亡率四个三级指标。交通韧性度（最低为 0，最高为 5），2015年为 2.25，2020年为 2.75，2035年为3.75。

5.生态环境评价指标细分为森林覆盖率、细颗粒物年均浓度、建成区人均公园绿地面积、公园绿地500米服务半径覆盖率、城乡建设用地规模、平原区开发强度、生态控制区面积比例及水功能区水质达标率8个三级指标。生态环境韧性度（最低为0，最高为5），2015年为1.88，2020年为3.00，2035年为4.13。其中，重要江河湖泊水功能区水质达标率的现状韧性度最低，是未来需要重点关注和提升的领域。

6.领导力评价指标细分为领导力水平、协调能力水平和对相关组织职责的定义3个三级指标。领导力韧性度（最低为0，最高为5）2015年为4.33，2020年为5.00，2035年为5.00。现状领导力各项指标较高，未来需进一步加强协调能力和权责分工。

7.资金支持评价指标细分为财务计划制订情况、重点工程专项资金、运转资金专项预算和应急资金专项预算4个三级指标，资金支持的安全韧性度（最低为0，最高为5），2015年为2.75，2020年为3.50，2035年为4.75。

8.风险评估评价指标细分为灾害风险普查、暴露度和脆弱度普查、灾害风险地图编制情况、隐患排查机制及技术清查情况等6个三级指标。风险评估安全韧性水平（最低为0，最高为5）2015年为3.60，2020年为4.20，2035年为4.80。风险评估领域整体韧性度较高，其中隐患排查机制未来还有待进一步加强和完善。

9.监测预警评价指标细分为视频监控覆盖率、自然灾害致灾因子监测、疫情监测监控情况、预警信息发布率、预警信息覆盖率及预警信息时效性6个三级指标。监测预警韧性度（最低为0，最高为5）2015年为2.00，2020年为3.00，2035年为4.17。其中，视频监控覆盖率、自然灾害致灾因子监测及预警信息时效性三项指标现状韧性度较低，是未来需要重点关注的领域。

10.应急管理能力评价指标细分为法律法规编制情况、专项预案编制情况、应急演练举办情况、居民抗灾培训覆盖率、抗灾培训可获得性、语言群体覆盖情况、救援队伍救援情况、医疗保障情况、物资储备情况及志愿者队伍建设情况10个三级指标。应急管理能力韧性度（最低为0，最高为5）2015年为3.00，2020年为3.50，2035年为4.80。其中，居民抗灾培训覆盖率和抗灾培训可获得性两项指标的现状韧性度较低，可见目前对于居民抗灾意识的培训和教育还相对不足，是今后需要重点提升和加强的领域。

11.恢复能力评价指标细分为商业保险覆盖率和恢复计划制订情况2个三级指标。恢复能力韧性度（最低为0，最高为5），2015年为1.50，2020年为3.00，2035年为4.00。其中，现状恢复计划制订情况较差，未来应重点关注和加强。

12.京津冀协同能力评价指标细分为应急联动预案编制情况、处置流程及任务分工明确情况、跨地区应急演练开展情况、突发事件管理系统联通情况、干部应急管理能力培训情况、技术系统对接情况、预警信息联通情况及京津冀地震速报预警系统建设情况等8个三级指标。京津冀协同能力的韧性度（最低为0，最高为5）2015年为2.00，2020年为3.38，2035年为4.63。其中，应急联动预案编制情况、干部应急管理能力培训情况两项指标的现状韧性度较低，是未来应重点关注的方向。

基于韧性评价的对策建议

（一）关注高风险区域与脆弱人群

1.对于高风险性和高脆弱性的地区，应进一步确定建设控制要求。对于现状无法满足规范安全要求及具有重大安全隐患的危险源，应尽快加强监控或进行排除。城市用地布局要在安全风险评估指导下远离高风险地区。对重要机构及重大公共项目的选址建设应进行充分的前期论证，确保合理选址，并明确重点保护对象及措施。

北京山区约有1/4的地区处于泥石流、崩塌、滑坡等突发性自然灾害的易发地区，是影响山区生产生活安全的重要因素，应加强地质灾害易发区的生态治理和修复，同时开展部分危险居民点的搬迁工作。对于地震、地质灾害等自然灾害，还应进一步完善监测预警体系，搭建高风险区域的生命线安全检测系统和提高各类建筑的设计标准，严格控制人为诱发灾害。中心城主要的危险源为危化品、天然气及高压线管廊。应加强危险源周边建设用地的排查和整治，降低灾害风险。

2.老人和儿童等脆弱人群是灾害风险防控的重点关注人群。人口比例而言，6岁以下儿童主要分布于城乡接合部，65岁以上老人主要分布于远郊区县，中心城的老人和儿童的人口密度最高。在灾害风险防控中应重点关注远郊区县孤寡老人和留守儿童，建立脆弱人群清单，提高防灾自救的意识和能力。

（二）保障基础设施

1.增加应急避难场所。为应对突发事件，规划建设具有应急避难生活服务设施，可供居民紧急疏散、临时生活的安全场所。2015年，全市共4325个避难场所，人均0.78平方米，目前应急避难场所仍有一定的服务盲区。未来规划应提高人均应急避难场所面积。

2.规划救灾通道。救灾通道以城市主干道和部分次干道为主，保证灾害时城市与外界的交通联系和城市自救。中心城救灾通道包括室内主要通道、市内备用通道、对外主要通道和对外备用通道，形成横、纵、环相连的网络体系。市域救灾通道包括主要通道、备用通道和连接通道，将医疗中心、避灾场所、物资储备库及交通枢纽进行连通，形成覆盖全市域的网络系统，保障灾时与外界的快速联系。

（三）社会多元共治

1.鼓励多元参与及加强公众参与的制度保障，推进多层面利益相关者风险共担的适应治理机制建设。风险沟通不仅是自上而下的政府行为，还应是多层面利益相关者，包括各级政府、企业、社区和居民，以及他们之间的风险信息、知识和行动上的互动，从而减少信息不对称、风险沟通不足、风险理解偏差和行动不当。

2.推进制度改革，首先要建立韧性城市建设领导小组;其次，完善韧性城市建设管理部门，如应急办、人防办等;最后，由各个分管部门制订统一的城市各个功能系统的韧性规划和应急预案，指导各个具体部门进行韧性提升工作的实施。