基于心理契约的公务员职务与职级并行制度研究

张梦妮

摘 要：面对我国基层公务员动力不足的现状，建立公务员职务与职级并行制度，以提高基层公务员的基本工资，扩大其晋升空间。文章运用心理契约二维结构理论，构建基层公务员心理契约激励模型对这一制度进行分析，提出了建立独立的职级等级体系、优化公务员考核制度、合理调整公务员工资级别和工资结构、构建基层政府公共财政保障机制、协调好职级晋升后的工作关系的政策建议。

关键词：职务与职级并行制度；职级晋升；心理契约；激励

一、问题提出

十九大习近平新时代中国特色社会主义思想中明确提出，推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标之一，而基层公务员是我国实现国家治理现代化的重要人力资源基础。我国基层公务员面临“僧多粥少”的状况，基层机关职数少，基层公务员的上升空间受限。

为了解决基层公务员的晋升激励问题，我国在全国正式建立公务员职务与职级并行制度。2015年，国家出台《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》（以下简称《意见》），正式在县以下建立职务与职级并行制度。2016年12月，国务院在部分地区和部分在京中央机关进行为期两年的制度试点。该制度目前仍处于政策探索时期。在现阶段的制度实施过程中，显现出一些薄弱环节，如何进一步优化此制度，正是本文的研究方向。

二、理论阐释

（一）理论基础

心理契约的概念最早由Levinson提出，他认为心理契约是指组织与员工之间隐含的、未公开说明的相互期望的总和。

学者们归纳了几类心理契约维度，提出了二维结构说、三维结构说和多维结构说等观点。其中，二维结构说中，交易-关系契约说较为经典，由Rousseau在实证研究的基础上提出。另一种二维结构说是Kiekul和 Lester运用因素分析的实证研究方法提出“内—外在契约”的二维结构说，通过对雇主责任的分析研究得出心理契约的外在契约和内在契约两个因素，一方面是与工作完成有关的外在契约，包括安全的工作环境、灵活的工作时间、有竞争力的工资和奖金。另一方面是与工作性质有关的内在契约包含，工作自主权、参与决策、自我控制、组织支持和晋升空间，且实证分析了心理契约对员工绩效和工作满意度有正向的显著影响。

二维结构中的“交易-关系”契约模式随着人们对这种模式的运用和检验，发现该模式很不稳定。三维结构说和多维结构说相对具有特殊性，普遍性和适用性不足，具有很大的局限性，可取性并不强。而公务员职务与职级并行制度对我国公务员的影响因素构成（包括晋升、薪酬、考核等）与“内-外在契约”模式的框架相吻合，因此本文选择以“内—外在契约”的二维结构说为理论基础。

（二）模型构建

在运用该心理契约模式进行分析时，还需要对因素进行筛选。首先，公务员的工作性质不适用于灵活安排工作时间，因此在模型中删掉“灵活的工作时间”这一承诺。其次，“工作自主权”和“参与决策”与公务员职务与职级并行制度的联系很小，因此在模型中删除。经过筛选并结合心理契约激励过程，构建了基于心理契约的基层公务员激励模型，如图1所示。

在此模型中，心理契约包含外在契约和内在契约两个因素。外在契约是指涉及政府所做的与公务员工作完成有关的承诺，包括：有竞争力的工资和奖金、和谐的工作关系。而内在契约则包括自我控制、组织支持、晋升空间这些与公务员工作性质有关的承诺。心理契约对基层公务员产生激励作用，反映在绩效上，绩效影响个人奖酬，二者又共同作用影响公务员的工作满意度，从而再影响心理契约。

三、公务员职务与职级并行制度的不足

（一）工资级别多、差距小，激励作用不足

“有竞争力的工资”从内部竞争力分析，该制度激励作用不足。《意见》规定县以下公务员设置5个职级，由低到高依次为科员级、副科级、正科级、副处级和正处级。另外，工资档在级别的基础上还分为14个档次，划分的过细过多，并且各级别档次的工资差距很小。基层公务员同一级别相邻档次的工资相差几十元，相同档次相邻级别的工资相差也不超过百元。虽然各级别的待遇差距不仅在于基本工资差距，但基层公务员级别间工资差距如此小，缺乏足够的激励作用。

（二）工资结构失调

我国公务员工资构成包括职务工资、职级工资、工作性津贴、生活性补贴，基本工资由职务工资和职级工资组成。近年来公务员的基本工资占比已经下降到1/3左右，属于不正常的工资结构。基本工资占比太小，会导致地方政府过度增加公务員津贴、奖金的发放。虽然中央出台了《关于调整机关工作人员基本工资标准的实施方案》（以下简称《方案》），随后各地陆续出台相关政策，提高基本工资占比，但顶层设计未规定具体标准或范围。

（三）工作关系的处理

从“安全的工作环境”分析，公务员职务与职级并行制度存在职级晋升者身份定位的问题。增加职级晋升通道后，有可能出现在同一单位内，职级晋升后的公务员职级高于其领导职级的情况，或者是出现“小资历”管理“老资历”的情况，会产生心理落差。在制度上如何处理好职级晋升后的工作关系，《意见》等文件尚未做出明确规定。

（四）考核制度不完善

“自我控制”的结果体现为公务员的考核结果。现行制度规定中，明确了年终考核优秀的，可以在职级晋升中减少半年任职时间。而公务员考核制度存在以下不足，一方面，我国公务员管理形成了三类公职岗位，但是考核制度却未区分岗位类别，“一视同仁”。如果不区分不同类别公务员的考核标准，有失公允。2016年两办印发了《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》，对这两类公务员的考核做了相应规定，但这两个规定也只是停留在原则性的层面。另一方面，目前的考核制度主要考核“德、能、勤、绩、廉”五个方面，但并没有完全量化。

（五）组织支持

“组织支持”主要体现在资金支持上，该制度的建立使政府增加了一笔由职级晋升带来的公务员待遇开支，部分地区由此存在财政负担。《方案》中对经费来源有所说明，指出调整后增加的用以支付公务员职级晋升的财政资金需求，按行政隶属关系的现行经费保障渠道解决，对经费不足的部分，中央财政通过转移支付给予补助，但还未出台具体的措施办法。

（六）职级晋升年限太长，晋升台阶太少

从“晋升空间”的角度分析，存在职级晋升年限设置不合理的问题，体现在年限设置的过长和年限作为职级晋升参考依据的比重可能过大。一方面，《意见》规定，公务员晋升职级的主要依据是任职年限和级别，如果只考虑年限，可能会陷入“只要不犯错、熬够时间就晋升”的思维怪圈，形成“熬资历”的风气。虽然在制度设计中规定了相应的考核，在实践过程中，熬资历的成分还是很重。另一方面，目前设置的晋升年限太长，对基层公务员的激励作用仍很有限。

四、完善公务员职务与职级并行制度的思考

（一）完善职级晋升体系

将绩效、任职年限、阶段考试、工作能力等可以量化的多重指标纳入晋升条件范围内，并且可以考虑将年限设置为一个弹性范围，并与资质等按规则进行折算，由此可以根据具体公务员的情况按照规则灵活处理。建立并完善独立的职级体系，才能更好的推行公务员职务与职级并行制度，为产生预期的激励效果奠定基础。

（二）优化公务员考核制度

考核结果是职级晋升的重要依据之一。首先，细化考核内容，量化考核标准。按照公务员分类管理的原则，要对不同类别的公务员的工作性质和工作内容有所区分，针对其差异建立有针对性的考核指标，突出不同类别公务员考核的重点指标。同时，在“德、能、勤、绩、廉”五方面的设置下，增加一级、二级、三级指标以细化考核内容，对每一个指标都要给予合理的权重赋值，对每一个指标都要进行量化，以使公务员工作实绩和德才表现能通过客观的考评准确反映出来。其次，建立独立的考核机构或借助第三方进行考核，以体现考核的公正性。

（三）合理调整公务员工资级别和工资结构

首先，适当提高基本工资在公务员薪酬中所占的比重，可以通过将部分福利纳入基本工资范畴来实现。在顶层设计上应尽快给出一个最优比例范围，或对地区附加津贴标准给予统一规定地方上据此出台相关政策。其次，适当减少工资级别数，合理提高级差，以切实起到激励作用。

（四）构建基层政府公共财政保障机制

为了减轻财政不足地区的政府负担，要构建一个联动的基层政府公共财政保障机制。首先，中央政府应加强对财政的宏观调控。中央政府应在对地方政府明确资金使用要求的基础上，适当增加对部分地方政府的财政拨付。其次，合理增加财政转移的力度。“财力不支”的基层政府的上级政府给予基层一定的专项拨款，经济发达的省份给予经济欠发达省份一定的专项转移支付。

（五）协调好职级晋升后的工作关系

组织部门可以通过公务员交流科学安排和调配职级晋升者的工作岗位，即当机关单位内部人员职务与职级结构出现不对称时，借助公务员调任、转任和挂职锻炼等交流手段将相关人员交流到其他单位，以尽量协调好同一单位内部公务员之间的人际关系，实现职务和职级在结构上的合理搭配。

五、结语

基层公务员数量庞大、工作繁杂，是国家治理体系和治理能力现代化的进程中工作的重点和难点。公务员职务与职级并行制度的建立是为了解决基层公务员工资偏低的问题，为基层公务员开辟一条独立的职级晋升通道，强化公务员的心理契約，以期形成良性循环的激励过程。现行的公务员职务与职级并行制度对基层公务员的激励作用有限，仍有很大的改进空间，应建立独立的职级等级体系、优化公务员考核制度、合理调整公务员工资级别和工资结构、构建基层政府公共财政保障机制以及协调好职级晋升后的工作关系。

参考文献

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