学前教育发展亟待廓清的几个问题

曹占武

2019年1月，国务院办公厅印发《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》，部署在全国开展城镇小区配套幼儿园摸底排查和清理整治工作，对“入园难”“入园贵”等群众关心的问题开出了“药方”。这对于回应社会关切、有效增加普惠性学前教育资源供给具有十分重要的意义。

办好学前教育、实现“幼有所育”是中共中央、国务院的重要决策部署，对于如何细化治理步骤、着力补足学前教育设施短板等问题，社会各界都广泛关注。在城镇小区配套幼儿园向公办园或普惠性民办园转型的过程中，有几个容易混淆的问题需要我们清晰诠释。

问题一：高收费幼儿园是否等同于营利性幼儿园

近年来，城镇居民小区幼儿园收费居高不下。在省会城市，每月收费6000—8000元的高端幼儿园并不鲜见。2018年11月7日，中共中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，明确提出遏制幼儿园过度逐利行为，规定民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。

提起营利性幼儿园，社会上有人认为指的是高收费幼儿园。这种认识并不准确。2016年11月7日，教育部召开新闻发布会，解读新修订的《民办教育促进法》。教育部相关负责人在回答记者提问时说：“收费高不一定就是营利性的。区分营利性民办学校和非营利性民办学校的关键，是看学校创办者是否分红，分红就是营利，不分红把经费用于教育发展就是非营利。”

具体到营利性幼儿园和非营利性幼儿园，二者的主要区别同样不在于收费标准的高低，而在于收费标准的确定方式和办园利益的分配方式不同。一般来说，营利性幼儿园实行市场调节价，收费标准由园所自主确定。非营利性幼儿园收费由政府相关部门根据当地公办教育保障程度、民办幼儿园发展因素综合制定。营利性民办园举办者可取得办学收益，办学结余依照相关法律法规进行分配。非营利性民办园举办者不取得办学收益，办学结余全部用于办学。

收费高不一定就是营利性的。不营利不代表不收费，也不代表低收费。收费比较高的民办学校和幼儿园，高薪聘请优秀教师，环境设施也比较好，支出比较高。高收费的背后是高成本，而不一定是高利润。因此，只要幼儿园投资人不对办园节余进行分红，而是用于园所滚动发展，即使收费较高，也不一定是营利性的。

问题二：民办幼儿园是否必须办成普惠园

所谓“普惠”，是指人民群众普遍受惠。普惠性幼儿园通常包括三种类型：公办幼儿园，集体或单位举办的公办性质幼儿园，提供普惠服务的民办幼儿园。是不是所有的民办幼儿园都要办成普惠性幼儿园呢？也不尽然。

2016年修订的《民办教育促进法》规定，对民办学校实施营利、非营利分类管理。除了义务教育阶段的民办中小学明令不能办成营利性，其他学历层次的民办学校、幼兒园均可自主选择营利性或非营利性办学。

根据2017年8月31日教育部、国家工商总局《关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》精神，选择营利性办学的幼儿园，在教育行政部门取得办学许可证之后，直接到市场监管部门办理工商营业执照。收费也可以自主确定。

问题三：为什么小区配套幼儿园一定要办成普惠性幼儿园

小区配套园的普惠性概念，并不是最近才提出的。早在2010年11月21日，国务院印发的《关于当前学前教育的若干意见》规定：“新建小区配套幼儿园要与小区同步规划、同步建设、同步交付使用。建设用地按国家有关规定予以保障。未按规定安排配套幼儿园建设的小区规划不予审批。城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。”

学前教育是重要的社会公益事业，城镇小区配套园是城镇居住小区重要的公共服务设施，是重要的公共教育资源。小区配套幼儿园具有天然的地域垄断性，是满足城镇地区幼儿就近入园需求的主要渠道。小区配套幼儿园按要求办成普惠性幼儿园，是补齐学前教育短板，破解“入园难”“入园贵”问题的治本之策，更是落实政府责任，促进教育公平的应有之义。

除小区配套幼儿园按照国家要求办成普惠园外，小区之外的民办幼儿园完全可以自主选择举办营利性民办园或者非营利性民办园，以满足家长不同的选择需求。

问题四：小区内的幼儿园就是小区配套幼儿园吗

小区内的幼儿园，涉及教育、财政、规划、土地、建设、环保、工商、物价多个部门，情况比较复杂。有些地方政府提供土地给开发商时，为提高价格，小区土地均按商业用地规划、出让，没有预留教育用地，没有约定开发商必须建设配套幼儿园。有的开发商承诺建设配套幼儿园，最终却没有建设，而把土地挪作他用。还有的开发商把建好后的幼儿园层层转包，改为高价收费的私立幼儿园。有些小区当时没有配套幼儿园，开发商是为了带动楼盘的销售在办理相关审批手续后自建了幼儿园。有些小区幼儿园土地为出让取得，房屋产权已经私有化，举办者按照商品房的价格向开发商购买了园舍，并办理了产权证……

有人提出疑问：凡在小区内的幼儿园就是小区配套幼儿园吗？这也是当前城镇小区配套幼儿园清理整治工作中争议最大、产生矛盾较多的一个焦点问题。

一种观点认为，在小区内开办的幼儿园当然是小区配套幼儿园。不少地方的职能部门在当前开展摸底排查和清理整治中，也是这样理解并执行的。这种“一刀切”的做法，一开始就引发了诸多争议和矛盾，因为它既挫伤了学前教育人投资办园的积极性，又影响了整治工作的进展和效果。《民办教育促进法》第五十一条规定：“新建、扩建非营利性民办学校，人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠。新建、扩建营利性民办学校，人民政府应当按照国家规定供给土地。”《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》第十五条规定：“实行差别化用地政策。民办学校建设用地按科教用地管理。非营利性民办学校享受公办学校同等政策，按划拨等方式供应土地。营利性民办学校按国家相应的政策供给土地。只有一个意向用地者的，可按协议方式供地。”

法学界和民办教育界普遍认同的一种观点是，以划拨用地建设的小区配套园房屋，应一律移交收回用于举办公办园或普惠性民办园。以出让用地建设的小区幼儿园或小区配套幼儿园房屋，应尊重私有产权，考虑历史成因，结合该幼儿园房屋的具体情况、国有建设用地使用权出让合同的约定、历史遗留因素、办园的社会效益、是否已经产权私有化、社区家长的需求等各种因素，“一事一议”“一园一案”，区别对待，而不是只能举办普惠性民办园，特殊情况下可以用于举办非营利性高端民办幼儿园。对于虽在居民小区内，但开发建设时开发商已经全额支付了土地出让金及相关税费，且产权登记已经私有化的幼儿园房舍，不能强制普惠，更不能以吊销办学许可证的方式间接强制普惠。如小区确实需要普惠性幼儿园，可以协商方式或政府购买幼教服务方式妥善处理，否则会与《物权法》相悖。

问题五：民办幼儿园会不会退出历史舞台

国务院办公厅《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》印发后，一些媒体望文生义，将民办幼儿园窄化为“营利性幼儿园”，将“小区配套幼儿园不得办成营利性幼儿园”错误解读为“不得办成营利性幼儿园，就是不得举办民办园”，给不少民办幼儿园举办者带来了恐慌。

针对流传的“民办幼儿园将退出历史舞台”的说法，2月2日，教育部明确回应，民办园不仅不会退出历史舞台，相反，政府还会继续加大扶持力度，鼓励社会力量办园，积极引导和扶持更多的民办园提供普惠性服务。

教育部表示，关于“不得办成营利性幼儿园”的规定，是特指小区配套幼儿园，其他场所的民办园仍可自主选择办成营利性民办园或者非营利性民办园，享受国家和地方规定的有关民办园的扶持政策。因此，根本不存在民辦幼儿园或营利性民办园要退出历史舞台的说法，希望各类媒体予以正确解读和宣传。

此次国务院相关通知是之前有关政策精神的落地。从2010年国务院《关于当前学前教育的若干意见》“鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园”，到2016年新《民办教育促进法》鼓励民办教育向包括学前教育在内的非义务教育阶段发展;从2016年12月30日国务院《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》提出的“学前教育阶段鼓励举办普惠性民办幼儿园”，到十九大报告提出的“办好学前教育”，再到中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出的“鼓励社会力量办园”“规范发展民办园”，一系列法律法规和政策精神，无不体现了党和国家对民办学前教育一以贯之的支持态度。

从市场需求来看，我国学前教育从学额到师资存量缺口巨大，全面“二孩”政策的放开以及家长学前教育消费意识的持续增强等，都使得人们对优质民办学前教育的需求加大。过去，民办学前教育为我国教育事业发展做出了不可磨灭的贡献;今后，在满足人民群众多元化教育需求的新形势下，民办学前教育必将继续发挥不可替代的重要作用。

城镇小区配套幼儿园摸底排查和清理整治工作是中共中央、国务院的战略部署，是教育界当前一项中心工作。在集中治理的过程中，肯定还会遇到一些新问题。比如有的小区已经建成并通过验收，开发商当时没有配建幼儿园，小区没有多余空地，开放商已经撤离，这时谁来承担补建责任，又在哪里建设幼儿园？国家强调“确保小区配套幼儿园如期移交”，移交的是幼儿园土地校舍的产权，或是幼儿园土地校舍的使用权，还是仅指幼儿园的举办权？这些问题都需厘清。

如此，期待各地能根据国家相关政策出台操作细则和解决方案，确保“到2020年普惠性学前教育资源覆盖率达到80%”等目标如期实现，为适龄幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育。