地方政府债务风险及其化解思路

吴婷

摘 要：地方政府债务是地方政府为了弥补财政赤字，配置社会资金以调控和规范经济运行的一种特殊方式。地方政府通过举债筹集资金，有效解决了地方建设资金短缺问题，为地方经济发展创造了良好的环境条件。但是，随着地方政府举债规模的扩大，地方政府债务风险管控水平不足的问题逐渐凸显，地方政府需要承担清偿责任而引发的债务风险日趋突出。在此情形下，地方政府如何识别风险、评估风险、化解风险，就成为了当下重要而迫切需要解决的问题。本文以H地区为典型案例，在分析H地区地方政府债务的现状基础上，深入探讨了H地区政府债务风险，并提出了化解地方政府债务风险的思路及措施。

关键词：地方政府;政府债务;债务风险

一、H地区政府债务的现状

（1）债务运行总体平稳

至2017年末，H地区政府债务限额为25000万元，政府性债务总规模为21821.33万元，其中：一般债券为13321.33万元，专项债券8500万元。已完成存量债券置换为8321.33万元，尚有500万元存量债务需要在2018年到期置换。全部债务均为政府负有偿还责任的债务，全额纳入区级财政预算管理，专项债务占比38.95%。当年可供支配的财力为21986万元。

（2）专项债务偿还缺乏保障

专项债务是为具有一定收益的公益事业发展而举借，多与民生、城建、公共领域的项目匹配，以对应的政府性基金或专项收入作为偿债来源。以H地区为例，2016年该区政府申请专项债券4500万元，用于修建一条40米宽的道路，并在道路两旁打造平台，预备招商引资。资金的即时到位，解决了项目资金需求，缓解了区级财政支出压力。但在施工过程中，发现规划区域内的高压变压器管网搬迁成本太高，导致路面缩减至25米。到账的4500万元专项债券仅使用1700万元，造成专项债券资金使用效率低下，与之对应的偿债资金来源也受到了影响。

（3）隐性债务问题突出

隐性债务理论上不属于地方政府债务，其主要是通过诸如担保、出具承诺书等不合规操作或伪PPP、伪政府购买等变相举债行为而产生。2014年H地区政府开始着手该区域“棚改”事宜，由区级控股融资平台公司承建。从2015年到2017年间先后通过融资平台公司等融资机构向国开行贷款、政府承诺回购农发基金以及政府购买服务等形式，筹集棚改项目资金16亿元。由于金融机构提供资金时，要求政府及其所属部门出具承诺函、担保函等形式的担保，由此，H区地方政府产生了25年期债务本息为25亿的隐性债务。

二、H地区政府债务风险分析

地方政府债务风险主要是指政府在债务到期时无法偿还的可能性，而且还包括拖累经济发展和影响社会稳定的隐性风险。从H地区的债务现状，分析地方政府债务存在的风险情形如下：

（1）地方政府债务风险整体可控

从上述H地区债务数据分析可以得出：首先，债务总规模未超规定限额，资产负债率低于国际公认的60%的安全警戒线;其次，清理甄别认定的存量债务即将全部置换完成，有利于减轻当前财政支出压力;再次，2016年开始新增专项债券，从其占比可以看出呈现明显增长趋势。与专项债券对应的项目，前期资金需求大，投资收回期长。一旦项目在建设过程中出现被迫停工或下马的情形，专项债券的使用、管理和偿还，难免存在风险隐患。但从总体情况分析，债务规模在可控制范围内，运行情况尚属平稳。

（2）隐性债务风险不容乐观

分析从2015年开始的H地区的隐性债务数据可知：该地区隐性债务规模巨大且增长迅速，与其地方综合财力严重不匹配。而且，举债主体复杂、举债形式多样，债务信息不透明，监管十分困难。甚至，部分领导为了完成上级下达的“棚改”任务，往往过高估计棚改搬迁后的土地收益，并以此为依托，盲目举债或者进行债务担保，完全忽视自我监管和债务风险，加剧了发生债务风险的几率。

（3）债务风险监管需要提高

无论地方政府出于发展经济和稳定社会的考虑，还是当政者出于优秀政绩的考量，往往过高的估计了经济发展的作用和自身的偿债能力，缺乏债务风险意识。同时，自上而下，也没有成立专门的债务风险管理机构，能够做出统一决策。而且，也缺乏统一、规范的债务监管体制。所以，在实际操作中，各地方的举债主体、举债形式花样翻新，单位领导层不切实际的相互借鉴“经验”，银行等金融机构的不规范参与，债务风险还是真真切切存在的。近年来，党中央国务院针对地方政府债务出台了一系列政策措施，规范地方政府举债行为，取得了积极成效。目前，地方政府债务风险总体可控，债务风险监管体制及监管能力有待提高。

三、化解地方政府债务风险的思路及措施

（1）化解地方政府债务风险的思路

1.加强立法，适度放权

国家应以立法的形式，科学地划分各级地方政府的财权和事权，明确其权利与责任，并完善预算法、转移支付等相关法律法规，将地方财政管理纳入法制化管理体系。同时，适度扩大地方财税权利，增加地方财政收入，优化债务结构，减少债务存量，合理控制地方政府债务规模。

2.拓展思路，寻求途径

地方政府应转变思路，全力推进新兴产业发展，积极改善营商环境，大力发展实体经济。培育壮大重点产业园区，形成高端制造业集群中心，夯实税源基础，提升税收的持续性，增强政府的偿债能力。同时，进一步提高国有资本运营效率，加强国库资金管理，增强债务风险防范能力。从目前情况看，隐性债务风险大多与城市建设项目相联系，这就需要转变城市建设理念，做出长期发展规划，考虑发展的资金来源，未雨绸缪，综合考虑融资渠道和方式。尝试采取PPP方式或产业基金等方式，大力加强产城融合，处理好中长期规划与年度预算的关系，探索可行途径推动现代经营城市理念的落实。

3.吃透政策，顺势而为

2017年7月举行的全国金融工作会议要求地方各级党委和政府树立正确的政绩观，严格控制地方政府债务增量，终身问责，责任到人。而在同期召开的政治局会议上第一次提出：坚决遏制隐性债务风险。之后，针对大部分违法违规融资行为引发的隐性债务进行了理顺、规范。与此同时，国家也不断推出新的正规的融资方式，包括地方政府一般债券、多品种的专项债券地（土储专项债、收费公路专项债、财预[2017]89号所提出的“实现项目收益与融资自求平衡的”中国版市政债等），以及符合政策的政府购买服务、PPP方式、政府投资基金等。面对这一系列的新舉措，必须认真学习，吃透政策，找准着力点，顺势而为，抓住机会，充分利用国家的绿色金融政策，结合当地经济发展的特点，享受政策带来的优惠。

4.转型平台，市场运作

现行政策要求大力推动融资平台转型，鼓励与地方政府脱钩，改造成为自主经营、自负盈亏的独立法人企业，实现市场化运营，并在妥善处理以往承担的地方政府债务借贷职能后，明确公告今后不再为地方政府举债融资。转换成为独立市场主体后的平台公司，需要理顺与地方政府之间的关系，地方政府作为出资人依法享有资产收益权，但不应参与平台公司的经营管理。平台公司需要完善其治理结构，优化产业结构，充实资本金，吸收社会资本，优化资产负债结构，以适应市场需求。

5.量力而行开展PPP项目

首先，需要界定实施PPP模式的项目范围。其次，由地方政府擇优选出合规的市场主体，组建包括公私双方在内的项目公司，合理确定项目定价，简化项目相关手续的办理程序，落实与项目实施相关的财税优惠政策，确保实现公共利益最大化。同时，健全项目监管机制，加强事前、事中、事后绩效管理。再次，地方政府需要开阔思路，拓展融资渠道，比如鼓励运营主体进入资本市场融资;支持项目公司发行项目收益债券;引导地方金融机构提供中长期信贷支持或者与金融机构共同发起设立基金等等，吸引更多社会资本参与，满足项目融资需求，化解隐性债务风险，缓解地方财政压力。

（2）化解地方政府债务风险的对策措施

1.债务限额管理

2015年8月，全国人大常委会会议明确了限额管理地方政府债务余额。据此，财政部提出了不同地区的债务限额，要求地方各级政府在规定的限额内举债和偿还债务。2018年12月29日，全国人大常委会会议又通过了授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定。这些政策表明：中央规划控制的是地方政府举债的“天花板”。在不突破“天花板”的前提下，地方政府举债的实际规模由本级人大决定。提前下达部分新增债务限额，有利于地方政府提前规划新一年度的项目资金安排。

2.债务归口管理

地方财政部门应将地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，以期实现“借、用、还”的统一。这是有效控制地方政府债务风险最为关键的举措之一。

3.申请存量置换

地方存量债务置换，通俗讲就是创造一种长期、低利率的金融产品替换掉短期、高利率的债务。允许以债偿债是符合国际经验的，但是需要注意“度”。申请地方政府债务存量置换主要出于对防范地方政府债务资金链断裂的系统性风险的考虑，而且，地方存量债务置换还可以缓解地方政府再融资的压力，也为地方腾出资金用于重点项目建设创造了条件。

4.健全责任制度

地方政府承担偿还其所举借债务的责任，中央实行不救助原则。因此，地方政府建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制和问责制度尤为必要。严禁以任何名义、任何方式、任何渠道违法违规或变相新增政府债务。为防控政府债务风险，各级政府需按照“分级负责”的原则，一级管一级，严守纪律红线，强化制度落实，依规处理发生债务违约等重大风险事件的地区和相关责任人。

5.设立两类基金

为了规避地方债务违约事项，从谨慎性原则出发，建议地方政府提取偿债准备金，筑牢最后一道防范地方债务风险的堤坝。同时，可以鼓励地方政府出资设立地方产业发展基金，充分利用资本市场为地方政府基础设施建设提供充足资金，以支撑地区经济可持续发展。

6.因城施策

财政部就地方政府隐性债务问题多次提出，不允许发生新的隐性债务，同时稳妥化解隐性债务存量。为了彻底摸清隐性债务底数，从源头上堵住地方政府债务的“后门”，尝试建立与政策性银行的协作机制，加强两者在政府项目建设融资监管中的合作。而且，化解隐性债务可先以地市级为试点，实施“一城一策”，因城施策，因地制宜，合理确定债务化解方案。如此，开“前门”堵“后门”，切实有效降低隐性债务存量。

四、结语

地方政府举债筹集财政建设资金，切实缓解了地方需求，实现了有限社会资源在政府、企业和个人之间的有效配置，对地方经济发展起到了积极作用。但是，在举债过程中，存在的债务风险的各种问题，仍然不容忽视。因此，有针对性的提出化解债务风险的思路和债务风险管理的措施，并切实得以实施，可以达到保障增加地方财政收入和增强债务偿还能力以及预防的能力，便于更好地发展地方经济，维护社会经济的稳定。

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