论行政事业单位会计控制的地位及优化策略

蔡永青

摘 要：在单位经济管理活动中，会计人员或财务部门通过财务相关的法规、制度、标准和预算计划等对单位日常财务收支活动和资金流转进行组织和会计监督，能有效地抓住单位经济活动风险防控的“牛鼻子”，会计控制对于实现单位内部控制目标尤其是行政事业单位具有举足轻重的作用。然而现阶段行政事业单位的会计控制还存在一些问题，诸如重视程度不够，参与单位重大经济活动决策弱化、会计机构和人员执业依法依规不够、重核算轻管理、会计控制手段信息化不够，创新不足以及财务制度重订立轻落实，制度和程序控制不足等。现阶段行政事业单位内部控制体系的建设，要重视优化会计控制的策略，如提高对会计控制手段的认识和定位、会计控制主体控制职能的转变、改进和创新会计控制方法、“制度建立和制度落实”两手都要硬等，最终实现会计控制的最高境界，即引导单位形成内部控制的良好氛围。本文重点阐述行政事业单位会计控制与内部控制的关系以及会计控制重要地位，分析了现阶段会计控制面临的主要问题，提出了优化会计控制的有效策略。

关键词：会计控制;行政事业单位;内部控制

2014年1月1日起，我国行政事业单位的内部控制建设步伐进入一个新台阶。现阶段行政事业单位内部控制主要是单位为实现五大要素控制目标，通过建立以“以预算为主线，以资金管控为核心”的单位内部控制体系，来防控单位内部经济活动风险。现阶段行政事业单位的会计人员或财务部门通过财务相关的法规、制度、标准和预算计划等对单位日常财务收支活动和资金流转进行组织和会计监督，对于实现单位内部控制目标具有举足轻重的作用。

一、会计控制在单位内部控制的地位

（1）会计控制与内部控制的关系

从行政事业单位内部控制和会计控制的目标看，二者都是为了合理保证单位经济业务活动合规合法，为了财务信息真实完整，为了资产保全等。解决途径都是通过制度、措施、标准和计划，通过预算和资金管控为核心，通过会计监督或第三方监督，最终降低单位各项经济活动风险。

从控制主体看，施控的都是单位负责人、并授权财务部门。我国行政事业单位单位内部控制主体是单位负责人，牵头单位多是财务部门;而会计控制主体是财务部门，《会计法》又明确单位会计工作的责任主体是单位负责人，二者主体一致。

从控制范围或客体看，二者控制的都是单位内部经济活动、资金运动。我国行政事业单位内部控制要通过资金管控为核心来达到经济活动全流程管控效果。而会计控制要利用会计信息对资金运动进行控制，二者控制客体一致而不矛盾。

总之，会计控制和内部控制在我国行政事业单位目标趋同、施控主体实际一致，而由于我国行政事业单位公共资金和国有资产的特点，控制范围内的经济活动更多的指行政事业单位根据财政收支预算对本单位日常业务进行的财务收支管理。可见二者的特殊关系。

（2）会计控制地位及重要性

《中华人民共和国会计法》是会计控制实施的重要法律依据，显示会计控制在内部控制中是基础、是关键。会计控制重要地位从控制内容、方法和常见风险上也可窥见一斑。

第一，从控制风险看，行政事业单位日常资金使用和报销支出仍旧是单位经济活动风险集中的领域。比如科研项目资金常见违规套现，比如安徽某会计贪污挪用1158万元巨额公款等，案例可谓举不胜举。类似漏洞如何管控？利用各种会计控制方法，防范资金支出风险，实现单位内部控制目标，这正是会计控制的传统业务。

第二，从控制内容看，行政事业单位会计控制内容主要是和资金、支出有关的领域，包括了资金、资产、投资、工程项目、预算、收入、支出、合同、采购、付款等活动，内容恰恰涵盖了行政事业单位内部控制业务层面大部分内容（单位业务层面内部控制包括预算、收支、采购、基建、资产、合同等六大方面），且会计控制涉及业务领域更广（因为是全部资金支出控制）。会计控制主体可以通过资金运动这条主线，牵动每项经济活动所有涉及的部门和人员。这也就是为什么第三方审计时，往往以会计账簿和会计凭证作为突破口。会计控制在单位内部控制中举足轻重的意义可见一斑。

第三，从控制方法看，行政事业单位内部控制方法很多，有岗位控制、授权审批控制、归口管理控制、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制和信息控制等。其中的会计控制是所有内部控制方法中最重要的，比如某單位会议费管理，日常费报销仅提供发票、借款单、预算、各部门审批单、政采结算单，貌似会计资料不少，但单位会议费出现小金库问题、无关消费问题、支出浪费问题、预算不足问题比较普遍甚至严重到出现审计问题。后来该单位改进了会议费管理办法，会议费报销要求附酒店水单，就这一招，会议费支出的水分压缩到令人惊讶的程度，单笔会议费由过去的1～4万元降为0.3～0.5万元，全年会议费支出比以前年度骤减40%以上，会计控制效果可谓显著。除了以上方法，会计控制运用财务管理制度修订和落实、会计岗位职责设计与制衡、资金审批授权、审核、对帐、报告和信息披露、信息化以及表单和资料控制等这些方法，在单位内部控制中也发挥着重要作用。

二、现阶段行政事业单位会计控制的问题和不足

（1）单位会计机构不受重视，未严格遵守《会计法》的相关规定

一些单位领导不够了解财务会计专业特性，不重视学习《会计法》和按规定设置会计机构。财会部门人员和专业配备不齐、岗位设置不合理，导致会计控制基础薄弱，人员队伍素养良莠不齐。

（2）财务人员对单位重要经济活动参与缺失，会计全流程监督不够

会计部门财务负责人貌似参与重要经济业务活动讨论和决策，但更多是走流程，呼声微弱。会计人员常在业务事后报销时才会发现这样那样的疑点和问题，但事前返工并补齐材料和手续，不是件容易的事儿，说明会计控制的重点还是偏于事后控制，事前和事中不足，也说明财务人员作为专业技术人员和管理人员，还是以核算性事业型工作为主，会计参与和监督不够，而恰恰对于行政事业单位，会计核算业务其实是相对简单的，财务管理的成分和要求则更高。

（3）会计控制方法在实践中有自身的局限性

日常会计控制主要体现在支出审核和控制，审核一般倾向于程序性审核，有控制不到的地方，如会计能验出假发票却验不出真发票假业务;能管控合同程序和签字手续、但管控不了其价格合理性;能管控结算和采购方式，但管控不了采购本身有无违规。财务人员很难、也没有责任，从票据审核和职责范围中解放出来，去实地调查取证，导致业务环节管控容易打折扣。而如果会计控制不够灵活而太僵硬，还会导致职工对会计控制的情绪抵制，更起不到管控作用。

（4）会计控制改革时期，跟不上国家政府会计改革要求

近些年行政事业单位会计改革频繁，作为会计专业技术人才，如果专业技术不扎实，也不能做到日常职业培训，很容易落伍，跟不上单位财务管理和会计控制的新要求。 财务人员对某些业务性强的领域难免不熟悉，如基建工程类支出、野外工作经费支出、特殊商品采购等，会计人员缺乏专业定价经验，很难做到“业财融合”管控，易形成会计控制漏洞。

（5）会计控制的信息化远远不够，管控手段效能低下

会计控制信息化不足主要表现为一是财务信息公开不足，信息封闭往往不利于大众监督;二是会计核算手段还未从手工记账全面转入信息系统操作，直接影响会计核算和会计管控的效率效果;三是单位支出等业务未有效实现全流程信息化、透明化，导致小额数据和零星信息在会计眼里不能发现是问题，但通过信息化统计和查询功能，却容易会发现问题。

（6）实际工作中财务制度往往重订立轻落实，削弱制度管控作用

一直以来，“有制度不落实，有制度无法落实或形同虚设”不是个别单位的现象，而是较为普遍的现实。甚至某系统上级部门对所属各单位财务制度核查时居然发现一个有趣现象：审计问题多、内控效果弱的单位反而是各种内控制度制定最多、修订最频繁的单位，典型的呈现出制度和管控脱节现象。

三、新时代下优化行政事业单位的会计控制策略

（1）正确认识会计控制的重要地位和关键作用

内部控制是单位一把手工程，同样单位领导应重视会计控制的地位和作用。日常会计监督中，财会部门和人员通过对资金活动、收支的管控，往往可以倒逼某项经济业务或相关链条部门的经济活动达到合理、合规和规范化，实现单位防控经济风险目的。审计和巡视工作开展也多从财务资料审查入手。一个会计控制、财务管理规范的单位，一般不会出现重大的财经违法违规事件，但一个会计控制不严、财务管理混乱的单位，出事儿是必然的。实践证明日常有效的会计控制是实现单位经济业务活动内部控制目标一种简洁而又有效的方法。

（2）会计控制主体职能应从核算向管控、管理转变，参与单位资产、采购、合同等重要经济活动领域

作为会计控制主体的会计人员要以日常预算、收支管理为契机，把会计监督领域扩展到资产管理、采购过程和合同控制全过程，比如单位采购流程应分工管理，财务部门不应只负责资金拨付本身，实物资产管理部门也不应再提出采购计划、到选择供应商、再到借款、到保管实物、出入库、做资产账全程负责，财务部门参与其中部分环节，有利于采购管理全流程的客观公允、分权制衡和风险最低。

（3）克服会计控制局限性，加强信息化建设，建立现代会计控制理念

现代会计控制需要与时俱进，改进方法，在以下八个方面加强管控：一是加强网络环境下会计信息化控制功能，如会计核算信息化系统和会计信息内部控制系统;二是会计人员改变工作思路，从核算型向管理型转变，在日常索取和审核原始票据时，以尽量还原整个经济业务活动为出发点;三是加强内部收支会计分析，提供全面而正确的会计信息，以帮助领导者做出正确的经济决策;四是针对资金本身的各种风险，应在资金结算方式、资金支付审批、资金出借和回收等方面增加管控手段;五是探讨和加强会计控制与资产管理的有机融合;六是注重一些创新方法和手段的使用如利用统计和大数据来分析单位经济活动及其支出风险问题;七是通过借助技术领域专家议价，来弥补会计人员某些专业领域的不足缺陷;八是主动发挥会计控制的协同联动管控机制和监督机制，及时将问题提交单位内审、纪委等第三方内部控制监督和评价机构，在内部先行解决风险。

（4）会计控制就是要真正主导财务制度的订立和落实

对行政事业单位而言，单位最大目标不是为了经济效益，而是承担公共服务和使用公共资金，内控目标也有其特色。对会计控制而言，日常承担制定财务收支制度和会计部门内部管理制度职能，财务制度订立要落在实处，经得起推敲和现实中的推广，甚至经得起几年、几十年的使用。有的单位制度一出来就面临“立、废、改”，都是制度调研不够、不务实、制度管控弱化的表现。会计控制不仅要制定财务制度、即使修订，更要把财务制度落实到责任人、落实到签字手续、落实到会计附件完整性和时效性等方面。

（5）将引导单位形成内控的良好氛围作为单位会计管控的最高目标

把会计控制目标定位为引导和督促单位每一个职工在日常资金支出和经济活动中形成按制度办事的良好习惯和风气，是会计控制的最高境界，也是基于內部控制建设的特点决定的。一个单位的内部控制建设要讲究实用和效率，能用简单的内控方法达到风险防控目的，就没必要设置过多的和繁琐的控制点。另外内控建设也是变化和螺旋式上升的，不能一蹴而就，一些业务简单、资金量不大的单位，可以依赖财务部门或会计人员的“火眼金睛”和通用会计控制方法既可。但一些经济业务复杂、资金量大的单位，需要通过程序化、标准化、制度化和现代化的会计控制手段和严格落实来引导，配合其他内部控制方法作为补充，最后在单位内部形成人人自觉按制度办事的习惯，形成单位内部控制文化传统，能更好的达到单位内部控制防范风险目标，这也是会计管控的最终目标。

四、结语

长久以来，会计控制作为一种既传统而又重要的单位内部控制方法，在现阶段依然发挥着重要的作用，尤其是在行政事业单位内部更应是如此。在新形势下，如何转变会计控制的思维、方法，与时俱进，更好发挥好会计控制在单位整体内部控制中的作用，发挥其“牛鼻子”作用和“以一带十”的效果，使单位内部控制水平达到较高程度，是单位内部控制建设团队需要深刻认识和体会的。

注释：

（1）部控制目标：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务。

（2）会计控制目标：具体包括规范单位会计行为、保证会计资料真实完整、堵塞漏洞和消除隐患、防止并及时发现和纠正错误舞弊行为、保证资产安全完整、确保国家有关财务经法律法规和单位财务制度贯彻执行。

参考文献

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[2]柯志友.如何加强行政事业单位财务会计内部控制[J].财会研究，2019（13）：100-103

[3]俞帅彦.行政事业单位财务会计内部控制的强化路径探析[J].现代商业，2019（2）：129-130