浅谈基层行政事业单位内部控制

王学娟

摘 要：伴随着经济的快速发展和行政事业单位改革的不断深入，加强行政事业单位的内部控制也引起了重视。从2014年开始实行财政部出台的《行政事业单位内部控制规范（试行）》到现在，基层单位已经陆续建立和完善了单位《内部控制制度》和《内部控制手册》。但是在实际执行中仍然存在着很多问题。本文从XX区的基层行政事业单位入手，通过分析2017年度内控报告出反映的实际情况，利用数据对比，反映出了当下基层单位的内部控制中存在的意识薄弱、执行不力、缺少风险评估机制等问题。通过分析，提出了加强基层单位的内控建设，要首先提高领导和职工的风险意识和责任意识，将权力与责任相对应，提高内部控制的管理意识;加强经济活动中各个流程节点的控制，每个岗位承担各自的责任，步步留痕，既保证流程的规范性，又为事后的监督检查提供依据;行政事业单位要定期对单位内部的各项活动进行风险评估，及时发现内控制度中的漏洞，对内控制度进行完善;同时加强单位内部监督与财政等部门的外部监督，确保基层单位对内控工作的常抓不懈。希望以上对策能够使基层行政事业单位内控工作发挥实效，有效规避风险，提高行政事业单位的管理水平。

关键词：行政事业单位;内部控制;内控意识;过程管理;风险评估;监督激励

一、引言

随着经济的不断发展和财政政策的深化改革，行政事业单位的风险控制也越来越受到广泛的关注与重视。与此同时，财务活动的复杂性与多样性，也可能会给行政事业单位的管理埋藏着很多的隐患。习近平总书记强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制，不能腐的防范机制，不易腐的保障机制。财政部相继出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》等几项政策，加强了对行政事业单位的内部控制和监管。目前，基层行政事业单位已经按照财政部门要求，相继建立并开始执行了单位的内部控制制度手册，并按照单位的具体的情况，规范了六大项经济业务活动的内部控制流程。在一定程度上，规避了行政事业单位的风险，使行政事业单位的经济活动更加规范、公开、透明，同时也推动了行政事业单位的健康发展。

二、基层行政事业单位内部控制中在的问题

由于行政事业单位的内部控制的研究相对落后于企业，使得我国的行政事业单位的内控工作比较滞后。但是越来越复杂的经济活动，面对比较匮乏的控制制度，形成了诸多的问题。虽然众多的基层行政事业单位内都已经建立内部控制制度，但是在执行的过程中仍然问题重重，阻碍了行政事业单位的深化改革与发展。从基层角度来看，存在着以下几个问题：

（1）单位内部控制意识薄弱

2016年财政部门提出在部分行政事业单位进行内部控制改革工作试点，到目前基层单位正式建立本单位的内部控制制度，行政事业内部控制工作的起步较晚。在很多的基层單位中，缺乏高水准的内控管理人员，员工还没有对内部控制的内涵有更深入的了解，没有将规范内控工作作为当前和未来的重要工作来进行，没有明确内部控制责任。在2017年度的内部控制工作报告中可以看出，在XX区191家行政事业单位中，没有进行过内部控制工作小组会议的有13家单位，只进行过一次内部控制工作小组会议的有104家单位，以上两部分单位占总数的61.26%;没有进行过内部控制培训的有35家，占18.32%，只进行过一次内部控制培训的有102家单位，53.40%，而进行过两次以上培训的有54家单位，只占总数的28.27%。基层的员工对于内部控制了解不足，意识薄弱，缺乏对于单位经济活动风险的防范意识，认为内控是领导的责任，是财务的责任，在发生业务活动时，不积极履行内控的职责。同时，由于内控工作的开展，对原有业务流程的改变，也使部分职工出现抵触情绪，认为业务流程繁琐，发生经济业务时，没有严格按照内控流程，操作不规范，使内部控制制度流于形式，没有能够真正发挥内部控制的作用，内部控制的效果不显著。

（2）单位内部控制制度执行不力

行政事业单位的内部控制主要是将业务活动的决策权、执行权与监督权分开，形成相互监督，相互制约的机制。在当前基层的行政事业单位建立的内部控制制度中，按照权力制衡、流程控制的总原则进行的内部控制手册编制。在XX区的2017年度内控报告中可以看出，其中有124家单还处于内控制度的建立阶段，占全区行政事业单位总数的64.92%，有67家单位处在内控制度的实施阶段，内控制度的实施情况并不理想。内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。但是单位内部人员的所属部门和岗位分工，很难真正发挥相互监督和相互制约。单位所设立的内部控制机构和其他部门之间的关系是平行的，内部控制机构不具有独立性，有时根据业务需要，一般将这项工作交由行政办公室、会计部门或者是单位内的纪检监察部门负责。由于内部机构和人员之间的工作关系，不能充分发挥监督和制约的效果。具体的表现有：

1.基层单位中往往存在着员工相互推诿，不愿承担责任，中层管理人员看领导眼色行事，最后的审批人不了解实际业务情况，形成了签字就是走流程，不管不问的形式主义，把内部控制的制度束之高阁。

2.在单位中存在一部分利益小团体，相互包庇，不完全按照内部控制流程进行审核，缺失关键审核环节。

3.还有部分基层单位存在着领导“一支笔”现象，虽然制定了内控制度和工作流程，但往往是应付上级检查，单位中的大部分经济活动常常是领导一人说了算，凌驾于制度之外，然后在事后对经济活动的流程中需要存档的文件资料进行弥补，不能真正发挥内控制度的事前和事中控制，失去了控制意义。

（3）没有定期进行风险评估，完善内控制度

为及时发现风险，对单位的内控制度及流程进行修改和完善，单位应当建立经济活动风险定期评估机制，至少每年对经济活动存在的风险进行一次全面、系统和客观评估。在XX区2017年度内部控制报告的填报中可以看出，在全区进行了风险评估的单位很少，全区共191家行政事业单位，开展了内部控制风险评估的只有60家单位，占全部单位数的31.41%。进行风险评估的不乏走了个程序，没有真正对经济活动的风险进行评估，没有对单位面临的各种不确定因素进行梳理、汇总，整理出新的风险点清单。同时单位内部的风险评估小组，由于业务技术原因，很难做到利用各种定量定性分析法对单位的风险进行分析评价。因为经济发展较快，单位的业务活动不断出新，不能及时对单位的经济活动进行风险评估，就会使原有的内部控制制度存在一定的不适用性，对于单位风险的防范具有一定的滞后性，难以合理保证单位经济活动的合理合法以及资产的安全完整。

（4）缺少有效的监督检查

自从近几年行政事业单位建立建全了内部控制制度以来，在一定程度上规范了行政事业单位的经济活动运行，有效规避了部分财务风险，但也存在着很多基层单位将制度浮于纸面，束之高阁的情况。造成这种情况的发生，主要是因为对于行政事业单位的内部控制执行情况缺少有效的监督机制。首先，在基层单位内部，对于内控执行情况没有相关的检查制度，以及对执行情况进行适当的奖惩机制。因为没有检查制度约束，使得内控制度形同虚设，执行与不执行只有当事人知情，未参与单位经济活动的人往往一无所知，使得内控的效果大打折扣。其次，从财政部门的角度，对于基层行政事业单位的内部控制执行情况也往往停留在单位自查和财政部门抽查的层次，同时也没有针对具体单位的执行情况进行奖惩的政策，并未与单位的预算拨款以及单位领导的绩效评价挂钩。这样就会使基层单位对内控不重视，对内控的执行持放松态度，能拖则拖，很难做到合理保证资产的安全完整和财务信息的真实可靠，同时也难以有效防范舞弊和腐败现象的发生。

三、加强基层行政事业单位内部控制的建议

行政事业单位编制内部控制制度及工作业务流程，就是要进一步规范预算业务控制、收支业务控制、资产控制、政府采购业务控制、合同控制以及建设项目控制等各类经济相关业务流程，分解并逐层落实责任，将风险控制在可承受的范围内。针对上述的基层行政事业单位内控中存在的问题，笔者提出以下加强内部控制的建议。

（1）加强培训，提高内控意识

我国行政事业单位掌握了大量的社会公共资源，在进行资源和资金的分配过程中，由于监督不力等各种原因，舞弊和贪污腐败行为时有发生，造成社会资源分配不公和极大浪费，损害社会公共利益。首先，对于基层行政事业单位应该加强对于职工的内控知识培训，明确发挥内部控制防范舞弊和预防腐败的作用是内部控制的重要目标。在行政事业单位的内控制度中，明确划分责任，对于交易的真实、合规、绩效及廉政由首签责任人负责，对于依法、依规、确保资金使用的安全，由终签责任人进行把关。既明确了部门执行过程中的职责，也明确了单位负责人的职责。让所有职工与领导认清形式，清楚了解自己的权力与责任。只有真正认识到行政事业单位内控的意义，才能真正发挥主人翁的意识，人人参与，相互监督，互相制约，降低单位的经济活动风险发生概率。其次，财政部门也应该加强对基层单位管理人员及相关人员的内控培训，从单位管理的角度，分别从单位层面和业务层面进行内控知识的普及。领导的风险意识提高了，才会带动职工提高内控意识。再次，基层单位和财政部门应当加强协作，适当组织交流活动，利用内控工作优秀单位或优秀部门传授经验，带动其他单位，促进内控工作整体进步。

（2）建立相互制约、相互监督机制，加强过程管理

管理能力的提高，要有良好的执行力。内部控制就是要在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等各个方面形成相互制约、相互监督的管控机制，充分利用不相容岗位相分离，来达到监督和控制的目的，实现单位的风险可控。在基层行政事业单位中，往往因为人员有限，个人的工作分工较多，这就需要针对单位的经济业务进行详细梳理，对于不相容岗位进行分别授权不同人员或者不同部门，使同一经济业务由两人或两个以上部门一同完成，达到相互监督的目的。同时，要在内控制度中详细规定每个人的工作职责，使权力与责任对应，每个流程的节点要有岗位责任人负责。业务活动中的票据实行首签负责制。在经济活动过程中，加强过程管理，要做到事后留痕，确保各个环节有人管理，各个环节有据可查，发生风险有人负责。这就需要基层单位要将自己单位的内控流程进行精细划分，每个节点的责任进行详细规定，既要符合单位实际，又要符合规范，使工作流程既详尽，又不要冗余。加强过程控制，严格按照内控制度进行经济活动。有条件的单位，可以建设单位内控的管理信息系统，通过电脑系统进行内控工作，这样效率更高，也会减少越权操作行为的发生，使内控工作的成效更加显著。

（3）       每年定期进行风险评估，优化内控制度

风险评估工作主要是收集單位各项活动的相关信息和资料，进行分析研究，梳理业务流程，找出风险点，对内部控制制度进行修改和完善。开展风险评估工作是制定内控制度的前期准备工作，也是完善内控制度的基本依据。基层行政事业单位应该成立风险评估小组，只有进行了专业的风险评估，才可以制定符合单位自己单位实际情况的内控制度。同时要至少每年进行一次风险评估工作，分别测试单位层面和业务层面的风险点是否发生变化，以及风险发生的概率及影响程度是否与往期有所不同。根据风险评估分析的数据，提出对现有内控制度及内控工作流程的改进方案，对内控手册进行完善。风险评估工作专业性比较强，如果单位内部人员难以胜任该专业性工作的话，可以聘请专门机构对单位进行风险评估，这样也可以避免出现目不见睫、一叶障目的情况发生。

（4）       加强检查监督，加大奖惩力度

内控制度做得好，执行后没有监督，那么也不一定能产生很好的效果。在决策、执行和监督三个环节当中缺一不可，缺少任何一个都会失控的。在单位内部成立内控检查小组，或者利用内审部门，对单位的内部控制工作执行情况进行检查，具体检查职责分工是否出现相容，是否按照内控流程执行，每个流程节点的审核情况，是否进行了过程控制。及时发现内控问题，将风险进行控制。在基层单位监督检查的基础上，财政部门和审计部门也要加强对基层行政事业单位的检查和监督力度，定期或不定期对基层行政事业单位的内控工作进行检查，使基层单位时时保持内控状态，将内控工作常抓不懈。同时，在监督和检查过程中，还可以促进基层单位内控工作更加规范，形成良好的内控环境。同时财政部门应当制定内控工作的奖惩机制，对于内控工作表现突出的单位和部门进行奖励，并在更大的范围内传授内控经验。并将内控工作成绩作为单位及单位负责人绩效评价的一部分，提高单位和领导重视程度，达到以奖惩促重视，以内控促发展。

四、结语

随着政府会计制度的运行，行政事业单位的改革力度也在不断加大，基层单位和职工应该提高的风险防范意识，加强内部控制管理与执行，不断推进内控制度的完善，提高基层单位的风险控制水平，加强绩效管理体系建设，规范单位内部权力的运行与监督，促进基层行政事业单位健康发展。

参考文献

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