推进国际产能合作的思考

◎庞超然

伴随国内外经济环境的发展变化，我国经济进入以全面深化改革为背景、以适应引领经济发展新常态和推进供给侧结构性改革为主线的新阶段。与此同时，全球产业结构调整加速，发展中国家大力推进工业化、城镇化进程，为我国开展国际产能合作提供重要机遇。加强国际产能合作，是推动新一轮高水平开放、增强企业国际竞争力、服务“一带一路”建设的重要内容。通过推动政策沟通、重点项目落地、建设境外产能合作示范基地等举措，我国国际产能合作发展稳步推进，有力地促进了国内经济发展和产业转型升级，为经济高质量发展提供了新动力，开创了对外开放新局面。

背景与意义

国际产能合作的提出具有特定历史背景。一方面，我国工业增加值规模已经超过美国位居世界第一，但工业高质量发展水平有限，装备制造业国际竞争力不强；另一方面，2013年以来，国内实施以“三去一降一补”为主线的供给侧结构性改革，坚决去除了一批低端产能，推进了国内产业的转型升级。

1.国际产能合作热度上升，从顶层设计到地方具体支持政策不断出台

我国开展国际产能合作始于2014年。当年12月，李克强总理就钢铁、水泥、平板玻璃和装备技术等领域加强合作与哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫、总理马西莫夫达成共识。

（1）历年政府工作报告高度重视国际产能合作，从完善配套体系到明确发展目标各个方面都作出了重大部署。2016年政府工作报告指出，要“坚持企业为主、政府推动、市场化运作，实施一批重大示范项目。落实和完善财税金融支持政策，设立人民币海外合作基金，用好双边产能合作基金。推动装备、技术、标准、服务走出去，打造中国制造金字品牌”。2017年政府工作报告指出，要“深化国际产能合作，带动我国装备、技术、标准、服务走出去，实现优势互补”。2018年政府工作报告指出，要“扩大国际产能合作，带动中国制造和中国服务走出去”。2019年政府工作报告进一步指出，要“遵循市场原则和国际通行规则，发挥企业主体作用，推动基础设施互联互通，加强国际产能合作，拓展第三方市场合作”，这为下一步深入开展国际产能合作提出重要指引和全面部署。

（2）顶层设计文件从发展目标到重点工作领域作出详细的安排。2015年5月，国务院印发《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》，这是我国推动国际产能合作的顶层设计文件。一是指出要把合作意愿较强、合作条件和基础较好、产业互补和契合度较高的国家作为重点国别。二是明确了钢铁、有色、建材、铁路、电力、化工、轻纺、汽车、通信、工程机械、航空航天、船舶和海洋工程12个领域作为产能合作的重点领域。该文件为企业开展国际产能合作指明了基本原则、路线和前进方向。

（3）中央有关文件从具体行业、具体领域有力支持国际产能合作，丰富国际产能合作的内涵和覆盖范围。如《关于改革完善仿制药供应保障及使用政策的意见》要求，推动企业开展仿制药的国际产能合作，建立跨境药品研发平台。《关于进一步引导和规范境外投资方向指导意见的通知》要求，支持境内有能力、有条件的企业积极稳妥开展境外投资活动，推进“一带一路”建设，深化国际产能合作，带动国内优势产能、优质装备、适用技术输出，提升我国技术研发和生产制造能力，推动我国相关产业提质升级。

（4）地方政府积极响应，出台一系列具体举措支持国际产能合作。2016年中国中部国际产能论坛上，湖北省签署17个产能合作协议，聚焦“一带一路”沿线国家基础设施、能源矿产和机械设备等领域。山东省政府鼓励企业创新对外投资方式，参与全球产业体系建设，促进国际产能合作。广西自治区政府鼓励推进农业全产业链，如现代种业、农资、农机和农产品加工等国际合作。陕西省政府鼓励做大做强“陕西制造”“陕西品牌”，支持企业参加境外展会、贸易对接等活动。

2.国际产能合作是当前我国经济转型升级、进一步扩大开放的必然要求

从各国经济发展现状来看，“一带一路”沿线国家发展水平差异较大，对于我国不同产业对接、引入的需求也存在差异化。一些位处工业化建设后期的国家，期望积极引入我国技术密集和高附加值产业，促进国内市场优化配置。处于工业化中期的国家希望引入我国资本密集型产业，支持当地经济能力建设。处于工业化初期的国家看重我国劳动密集型产业，期望通过产能合作支持当地经济发展，提升当地人民生活水平。

（1）顺应国内外形势变化、顺应企业内生发展需求作出的重大战略部署。开展国际产能合作，关键要进一步扩大开放，带动一批标志性项目工程落地，而推动项目“走出去”的关键在于不断增强我国企业竞争力。1995年世界500强企业评选中，我国大陆企业只有3家上榜；在2000年也仅有9家。而到2016年达到97家。其中，国家电网、中石油、中石化位居世界前五位。除新加坡、印度等国家外，“一带一路”沿线国家本地企业竞争能力普遍偏弱，我国企业前往沿线国家开展国际产能合作具有一定优势。与40年前打开国门招商引资、扩大出口的单向开放不同，当前我国企业更加注重全面参与全球产业链的竞争与合作。未来一段时间，随着我国开放型经济新体制的构建，企业“走出去”开展国际产能合作的意愿会进一步增强。国际产能合作倡议的提出，有助于促进企业更好地利用“两个市场、两种资源”，服务“一带一路”建设。

（2）对内消化优势产能、有效释放企业活力，对外支持发展中国家发展、服务当地社会民生。2013年以来，我国经济进入新常态，在“增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期”三期叠加背景下，企业优势产能问题较为突出，单纯依靠国内市场很难消化。一些产能利用率不高的企业占用了大量经济资源，对于民间资本、创新企业产生“挤出效应”，不利于国内产业结构调整和经济转型升级。近年来，我国企业通过对外投资合作带动一批优势产能转移出去，使得制约国内经济发展的问题得到缓解。2017年全国工业企业产能利用率达77%，为近五年来最好水平（见图1）。

（3）进一步加速国内产业升级，适应经济发展新常态的重要举措。当前，我国人口结构出现结构性变化，低成本劳动力优势逐步衰减，高技能的“工程师红利”和“白领红利”优势突出，国内产业转型升级不断向价值链、产业链高端环节迈进。而我国大部分产业仍处于产品加工组装这一低端环节，产品向高端研发、营销以及品牌塑造等环节跃升的压力较大。对此，扩大海外投资、促进国际产能合作能够将传统优势产业转移出去，释放更多资源为新兴产业、高附加值产业发展提供有力支撑。

图1 全国工业产能利用率

3.产能合作倡议得到国际社会积极响应

在“一带一路”沿线国家开展国际产能合作已取得大多数国家的共识。截至2017年9月，我国政府已同哈萨克斯坦、埃及、埃塞俄比亚和巴西等37个国家政府签署了产能合作协议，并同东盟、非盟、欧盟及拉共体等区域组织进行合作对接。

（1）政策对接早、行动快，各国响应积极。2014年李克强总理提出国际产能合作倡议，之后相关国家政府与我国政府迅速接洽，一批早期意向性协议迅速签署。2014年10月以来，我国先后和俄罗斯、印度尼西亚、哈萨克斯坦、巴西、哥伦比亚以及中东欧16国签署产能合作协议，就具体合作领域、重点项目等内容进行了有效对接。其中，哈萨克斯坦“光明大道”计划与我国的“一带一路”倡议有效对接，形成国际产能合作项目52个，总金额达241亿美元。

（2）我国政府和企业迅速行动，从各方面加强对产能合作倡议的支持。各级政府进一步深化简政放权、放管结合改革，推动一大批对外投资国际产能合作重点项目落地。在投资审批上，实行负面清单式管理，为企业国际投资简化备案管理程序，企业主体投资积极性得到迅速提升。与此同时，充分发挥政策性、开放性和商业性金融作用，发起设立产能合作基金等金融平台，推动各类金融机构采取多种方式支持产能合作项目，为企业开展产能合作提供有力支撑。截至2016年底，国家开发银行、中国进出口银行和中国出口信用保险公司为我国企业在沿线国家开展产能合作建设提供了近5000亿美元的各类资金支持。中资银行在沿线26个国家设立了62个分支机构。与此同时，政府与沿线22个国家签署的货币互换协议总额达到9000亿元人民币，这为企业开展国际产能合作提供了坚实的资金保障。

成绩与经验

总体来看，我国企业开展国际产能合作首先应立足于这些产业在国内发展的成功经验，同时有效对接当地不同的资源禀赋、及时对接差异化需求，帮助“一带一路”沿线国家解决制约经济发展和工业化建设的根本性、关键性问题。

1.有序推进传统优势产能对外转移，支持东道国经济能力建设

（1）钢铁、有色、建材等周期性行业立足国内市场发展，形成规模和劳动生产率较强的国际竞争力。改革开放40年来，钢铁、有色和建材等周期性行业市场开放程度较高，企业竞争力快速增强。一是庞大的国内市场为企业规模增长提供了重要动力，2018年《财富》世界500强统计显示，我国11家钢铁企业入选，中国宝武钢铁集团位居第162位，为全球钢铁业第二大企业，营业收入为安赛乐米塔尔集团的86.3%。二是企业规模增长带动了研发能力和管理水平提升，江苏沙钢集团人均营业收入达到94万美元，人均吨钢产量达1107吨，位居全球钢铁业第二名。三是积极开展对外投资合作为企业拓展国际市场提供重要的窗口。河钢集团收购瑞士德高集团，为钢铁业国际产能合作拓展了营销网络和合作空间；中国有色集团海外收购铜矿项目等，促进我国与相关东道国资源与生产的交流和合作。

（2）轻纺等劳动力密集产业有效利用沿线国家成本优势，抱团出海、形成海外集聚优势。轻纺企业开展国际产能合作内生动力较强，2017年上海纺织、山东如意等88家骨干企业成立中国纺织国际产能合作企业联盟，形成产业集群“走出去”，主动在海外打造规模化轻纺产品加工基地。柬埔寨太湖国际经济合作区形成了以轻纺服装为主导的产业结构，充分利用当地劳动力红利和东盟成员国货物贸易自由化政策，实现生产成本优化。

（3）石化等资本密集型产业积极利用沿线国家资源禀赋优势，在国际产能合作中坚持共商、共建、共享原则。近年来，中国石油、中国石化等公司加大对“一带一路”沿线国家和地区的投资，先后在沙特、哈萨克斯坦等国建立一系列石油炼化公司，带动当地石化产业转型发展。支持石化产业开展国际产能合作，既确保资源能源进口供应问题，又支持东道国工业结构转型升级，促进当地经济发展。

2.大力推动基础设施产业国际产能合作，服务“一带一路”互联互通建设

（1）铁路等基础设施行业联合出海，合理布局沿线国家市场，打造协同效益。在铁路国际产能合作方面，中老铁路、中泰铁路、匈塞铁路和雅万高铁全面开工建设，中欧班列快速发展，以货物贸易发展带动基础设施建设。截至2017年底，中欧班列累计开行数量已经超过9000列，班列到达了欧洲14个国家42个城市，促进了高效畅通的国际大通道建设。

（2）通信及相关设备产业通过与当地合作不断深化联系与交流。中国通信设备产业已继高铁、核电之后成为我国“走出去”的第三张名片。依靠国内市场发展形成的核心竞争力，中国移动、中国联通、中国电信、华为、中兴和烽火集团等企业国际知名度得到迅速提升。通信建设积极服务当地社会民生与发展，通过加大员工雇佣和培训，加强技术交流、深化双边人员往来。

（3）工程机械产业通过投资和项目建设为当地社会带来技术溢出效应，推动与沿线国家政府和企业的合作。当前，我国已经成为世界上工程机械产品门类和型号最齐全的国家，工程机械的自给率长期维持在90%以上。沿线国家政府和企业积极开展与我国企业的项目合作，通过加强产业链联系，享受技术溢出效应。与此同时，工程机械行业产业关联度高、吸纳就业能力强、技术资金密集，能够有力推动相关配套产业和制造技术的发展，成为部分“一带一路”沿线国家重点引进、对接的关键行业。

3.积极推进高技术产业国际产能合作，努力实现互利共赢的合作格局

改革开放40年来，我国在汽车、船舶以及航空航天等产业发展方面取得了一系列重大成就。如汽车产业进一步加大海外组装配件工厂建设，支持沿线国家经济发展。企业加大了对沿线国家的投资投入，并为当地提供技术和必要服务，推动以中东欧国家为代表的区域汽车加工组装产业的发展。汽车产业的产能合作既能帮助我国消解部分富裕产能，支持新能源汽车、自动驾驶等汽车新产业的发展，也能够为东道国带来必要的技术和能力支持，成为推动沿线国家共享中国发展红利的关键举措。

对策建议

“一带一路”建设是我国当前及今后一段时期内加强对外开放和国际经济合作的重要规划，国际产能合作则是推进“一带一路”建设的重要平台和有力抓手。对此，政府应在政策上给予倾斜，形成政策叠加合力，拓展企业的发展空间。通过国际产能合作倒逼国内经济结构转型，推动相关产业向价值链中高端迈进，进一步提升开放型经济新体制建设。

1.进一步创新国际产能合作管理机制，为企业国际化发展搭建高效安全的政府服务体制

引导企业践行“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，鼓励中资企业、东道国企业和第三方企业在国际产能合作项目建设中深入合作，相互整合资源，共享发展成果。

2.完善国内投融资环境，为企业开展国际产能合作提供必要支持

积极发挥各方积极性，建立健全风险评估和突发事件应急机制，及时警示和通报东道国政治、经济和社会重大风险，强化风险防控，完善突发安全事件应急处理机制，确保我国企业和公民安全。建立国际产能合作风险预警平台，为企业提供重点国家潜在项目、重大风险等各类信息，为我国企业“走出去”在风险防范领域提供优质咨询服务。

3.推动建立信息服务平台，进一步降低信息壁垒

加强风险管理和预防体系建设，为海外重大项目提供必要的安全保障。建立决策、管理、执行及监督的风险管理工作体系，健全应急预案和防范措施，实施有限授权管理，开展包括法律、财务、技术和商务等专业调查，注重相关投资信息的收集、筛选、分析和判断，分析投资可行性。