多边贸易体系变革与扩大高水平对外开放

◎李钢

当今世界经济全球化曲折发展，区域经济一体化以变奏曲方式继续向前推进。我国仍将长期处于战略机遇期，但面临的挑战也是前所未有。因此，必须坚定不移地深化改革，实行对外开放基本国策，打造更高水平的开放型经济，推动开放型世界经济的构建。

多边贸易体系的历史演变与发展

全球经济治理的一个重要方面就是全球贸易治理，全球贸易治理离不开以WTO为代表的多边贸易体系的支持，这一体系是由一系列贸易协议及规则构成的，此外还包括其他平台，如联合国贸易和发展会议、G20等。影响全球贸易治理的还有区域经济一体化的各种形态及载体，如自由贸易区或准自由贸易区（FTARTA）、关税同盟、经货联盟等，以及一些非机制化的安排也会对全球经济治理产生影响，如亚太经合组织（APEC）、亚欧首脑会议（ASEM）等。21世纪的新规则往往是由一些区域经济一体化的协议率先提出并被逐渐推广到多边贸易体系中。

1.WTO为代表的多边贸易体系正在走向3.0时代

世贸组织、世界银行、国际货币基金组织作为全球经济三大支柱（GATTWTO、WBG、IMF）构建了多边贸易体系，在其1.0时代，即关税与贸易总协定时期（GATT1947-1994年），主要任务就是着眼于货物贸易的自由化，即大幅削减关税和非关税壁垒，涉及的领域主要是非农产品-工业制成品。在其2.0时代，也就是世界贸易组织从创立到金融危机过后的时期（WTO1995-2014年），主要任务是在继续坚持货物贸易自由化的同时，将贸易自由化拓展到服务贸易（GATS）、与贸易有关的知识产权（TRIPS）、与贸易有关的投资措施（TRIMS）以及贸易与环境等领域。当前，多边贸易体系正在逐步迈向3.0时代。2015年之后，美欧已经不再讨论多哈回合贸易谈判的问题，而发展中国家仍聚焦农产品和非农产品谈判。2015年底WTO部长会议决定给各成员国以半年的反思期，以寻找多边贸易体系未来发展方向，但到2016年5月反思期结束后，仍未达成共识。欧美发达经济体在与发展中国家不能达成意见一致的条件下，转为关注“WTO+”，即与贸易无直接关系的诸多边境内措施，如竞争政策、政府采购、国有企业和指定垄断、环境、监管一致性、透明度和反腐败等，以及国际服务贸易协定（TISA）等诸边协议。

总体来看，当今全球贸易治理面临困境，20世纪上半叶形成的世界多边贸易体系的旧架构（GATT）及其在90年代拓展的框架（WTO）已经与当今的全球经济贸易发展格局极不适应。

2.以FTARTA为代表的区域经济一体化分化

在多边贸易体系发展演变的同时，区域经济一体化也迅速发展起来。它同样经历了三个阶段：自由贸易协定或区域自由贸易协定（FTARTA）的1.0时代只包含货物贸易自由化，90%以上进出口货物零关税；2.0时代则涵盖到服务贸易、知识产权和投资等领域；3.0时代拓展到竞争政策、投资政策、政府采购、国有企业和指定垄断、劳工、环境、监管一致性、透明度和反腐败等更多领域并产生了一些新规则（如电子商务等）。

区域经济一体化迈向3.0时代，前期美国“两洋战略”的两大支柱——跨太平洋伙伴关系协定（TPP）和跨大西洋伙伴关系协定（TTIP）主导了超大型自由贸易协议，后期则发生了重大分化：一方面，美国重新审视各种自由贸易协议，以一对一的方式与贸易伙伴逐一谈判废止了TPP，TTIP暂时搁浅，重谈北美自由贸易协定（NAFTA），并于2018年结束谈判且更名为《美墨加三国协议》。另一方面，欧盟、日本等持续推进一体化进程：2016年底欧盟与加拿大签订了《综合经济与贸易协定》（CETA），2018年与日本签订《欧日经济伙伴关系协定》（EPA），除美国外的其他TPP国家签订了《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），东盟和中日韩澳新印参与的《区域全面伙伴关系协定》（RCEP）也在加快商签进程。同时推动亚太自由贸易区（FTAAP）建立。

与“逆全球化”不同，区域经济一体化这一历史潮流没有改变，而且正在按照自身的方式继续推进，未来还将进一步发展。

我国在全球贸易治理中的角色转换

1.从边缘配角到主角之一的转变

改革开放40年来，我国实现了经济从弱到强，对外贸易从小到大的转变，GDP和对外贸易均居世界第二位（其中，货物贸易第一、服务贸易第二）。随着对外开放的逐步扩大和自身实力的提升，我国在全球贸易治理中的角色也从被动适应者转为主动参与者。

（1）在第一阶段（1978-1994年），即改革开放之后到WTO成立这一阶段，我国从多边贸易体系的局外人发展为积极申请“复关入世”，GATT协议与规则的学习者、被动的追随者。

（2）在第二阶段（1995-2008年），即WTO成立、我国加入WTO再到全球金融危机爆发，我国主要作为WTO协议与规则的学习者，全程参与多哈回合谈判的非缔约方、兑现加入WTO承诺议定书的履行者和WTO规则的实践者，完成了从多边贸易体系的局外人到局内人的转变，成为拥有全权的缔约方，既履行义务又享有全部权力。

（3）在第三阶段（2008-迄今），全球金融危机之后，我国转变成为多边贸易体系及其规则的维护者、规则重构的积极参与者。从发达国家要求我国贸易自由化到高举自由贸易大旗，反对形形色色的贸易保护主义；从代表发展中国家利益，到作为发展中国家与发达国家之间的桥梁；从积极推动多哈回合取得早期收获，到推动贸易便利化协议的达成，积极参与信息技术协议扩围谈判和环境产品协议谈判等。在当今WTO亟需改革的时期，我国身份转变为WTO现代化的积极建设者与共同引领者。

此外，我国在其他多边会议场所，如联合国贸发会议、G20、APEC、金砖国家及上海合作组织等非约束性、非机制化安排场合，也积极与合作伙伴提出了维护和改善全球经济、贸易、投资等领域治理的倡议方案，如在G20杭州峰会提出了《G20全球贸易增长战略》《G20全球投资指导原则》等。

2.角色转换是一个自适与他适的长期过程

我国要全面参与全球贸易治理乃至全球经济治理，就必须进一步深化改革，加快扩大开放。

（1）开放型经济发展水平有待提高。这主要表现在：我国自身贸易自由化尚未完成，也就是说按照多边贸易体系1.0时代货物贸易自由化的要求，我们只完成了高于一般发展中国家水平的自由化（关税大大低于发展中国家的平均水平），但按照动态发展来看，与中高收入国家且即将迈入高收入国家行列所应有的关税水平还存在不小的差距，如与发达国家相比，我国关税平均水平仍为发达国家一倍以上，还有较大的降税空间。按照多边贸易体系2.0时代的要求，我国服务贸易自由化水平整体较低，特别是金融服务业自由化滞后，开放任务极为艰巨，在知识产权保护方面有待进一步提升水平、还需要尽早加入政府采购协议等。

（2）制度性话语权较弱。当今多边贸易规则主导权仍掌握在发达国家手中，我国参与规则重构的能力不足。在全球化推进过程中，发达国家认为，他们已经完成了贸易自由化，当前更主要的是关注公平贸易和非贸易领域的自由化，即国内规制的自由化（特别关注政府监管一致性），而我国作为最大的发展中国家，国情和现阶段发展水平无法达到欧美发达国家的标准，强求一致并不现实。发达国家一方面在WTO中先制定诸边协议，然后再推向多边，如新的“服务贸易协议”（TISA）。另一方面近期又频频酝酿有针对性的WTO改革提案，在这一背景下，我国的反制性措施十分有限，而其他发展中国家对我国寄予厚望。既希望我国代表发展中国家与发达国家博弈，维护并争取更多的利益，又担心我国出于自身利益考虑，在一些重大问题上作出过多让步。在平衡各方面的利益上，我们还缺乏足够的实践经验，这也是一种考验。

（3）在多边贸易体系中发挥更大影响的意愿与现有能力不匹配。我国提出了促进贸易投资自由化便利化，推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展的理念，但如何将这些转化为可具体实施的议题（提出、设置），发出中国声音、提出中国方案（提案），推动达成共识，进而转化为具有约束力（具有国际法法律效力）的规则（协议）的能力不足，具体表现在缺乏参与国际贸易谈判的中长期规划（目标、方向、议题关联性），国内协调机制不够完善，缺乏国际贸易谈判人才，特别是专业性和综合性人才储备不足，专业型智库和行业领域专家支撑能力不够，非政府组织（NGO）等社会组织参与欠缺等。

扩大高水平对外开放的新方略与新举措

新时期构建开放型经济新格局必须推进更高水平的对外开放，其本质要求是推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。

1.新时期的新方略

扩大高水平对外开放的方略就是全面贯彻党的十九大精神，深化改革，扩大开放，以开放倒逼市场化改革，在市场配置资源起决定性作用和更好发挥政府作用中，形成加快开放发展的法律环境，以开放促改革、促发展、促创新，坚定不移推进贸易投资自由化和便利化，打破制约开放型经济发展的体制机制和政策障碍，加大重点行业和关键领域的开放力度，推进贸易强国建设，加强区域、多边、双边领域的开放合作，加快培育国际经济合作和竞争新优势。

（1）在扩大高水平对外开放中，坚持扩大开放与深化改革相结合，对内开放与对外开放相结合，自主开放与协议开放相结合，“引进来”与“走出去”相结合，双边区域开放与多边开放相结合，全面开放与重点领域开放相结合，扩大开放与保障国家安全相结合。

（2）建立和完善我国开放新模式——“准入前国民待遇+负面清单”，着力培育我国各类产业核心竞争力，确立不同领域行业的开放策略，发挥自贸试验区和自由贸易港的开放引领作用，积极参与国际贸易投资新规则的制定。

（3）在实施层面，一是统一思想，贯彻开放发展理念。二是改革创新，建立适应高水平开放发展的体制机制。三是启动新一轮与高水平开放相适应的法律法规的废改立，出台《外商投资法》。四是更好地发挥政府营造和保障公平竞争的职能作用。五是发挥行业商协会作用，提升高水平开放条件下的行业监管能力。六是提升高水平开放条件下风险预警、防范、化解的能力等。

2.新时期的新举措

（1）实行高水平的贸易自由化便利化政策。一是在客观评估我国工业化水平和国际竞争力的基础上，分阶段实施降低关税措施。二是进一步削减非关税壁垒，加快国内规制改革，逐步适应监管一致性的要求。三是提升进口贸易在国民经济和社会发展中的地位与作用，继续办好中国国家进口博览会，持续推进贸易综合平衡，补好货物贸易进口的短板和服务贸易出口的短板。

■ 水卷还舒 于怀/摄

（2）实行高水平的投资自由化便利化政策。一是全面实行并完善“准入前国民待遇+负面清单”管理制度，凡是在我国境内注册的企业，都要一视同仁、平等对待。二是大幅度放宽市场准入，重点是扩大包括金融业在内的服务业对外开放。三是营造更优的公平竞争环境。四是强化保护外商投资合法权益，特别是对产权和知识产权的保护。

（3）提升对外投资质量和水平。建设高水平开放型经济的一个重要方面就是走出去开展对外投资，提升我国企业的国际化水平。一是以“一带一路”建设为重点，创新对外投资方式，特别是建设运营模式，培育对外投资联合体。二是深化对外投资管理体制改革，创新政策支持手段，主要是财政金融支持和便利化服务。三是打造中国投资品牌，深化国际产业合作，提升投资与贸易的联动性。四是通过加大涉外谈判力度，通过双边和区域协议（FTARTA）向国外合作伙伴争取更多的市场准入机会，利用产业和市场的互补性推动投资合作，实现双赢、多赢。

（4）更好地发挥自贸试验区和自贸港等开放高地的示范引领作用。一是对标国际先进规则，建立相容相接的制度体系，打造特色格局的开放高地，推动区域开放、协同开放。二是赋予自贸试验区更大改革自主权，落实自贸区2.0版改革方案的各项政策，培育发展新动能，释放制度创新红利，同时完善事中事后监管体系。三是探索建设中国特色自由贸易港，处理好中国特色与国际“接轨”的关系。

（5）推动完善全球经济治理特别是多边贸易体系。一是深度参与全球经济治理，推动形成稳定成熟的G20贸易投资机制，为经济全球化注入持久动力。二是坚定维护多边贸易体系，深度参与WTO框架下的多边谈判，维护我国和其他发展中国家的共同利益。三是利用好多边机制，特别是WTO的争端解决机制以及贸易政策审议机制，维护我国经贸利益。四是积极参与新议题的讨论和新规则的制定，视情况适时加入诸边谈判。

（6）构建高标准自由贸易区网络。一是根据国家对外总体战略和“一带一路”建设要求，与重点潜在自贸伙伴开展工作。二是完成正在进行的自贸协定联合研究（目前有10余个国家参与）。三是从货物贸易推进到服务贸易和投资等领域，对已实施的自贸协定进行升级。四是建立自贸协定实施情况影响评估机制，及时发现并解决相关问题。五是进一步推进各种区域和次区域合作。