关于完善生态安全刑事立法的建议

冯初升

生态安全问题，对我国乃至全球而言都是近些年凸显的问题。2018年我国宪法修订，标志着“生态宪法”的规范体系已初步形成。然而，直接涉及国民生存状态的生态安全刑事立法仍然比较粗放，不能充分满足人民日益增长的美好生活需要。鉴于此，笔者认为有必要就完善生态安全刑事立法问题进行探讨。

一、完善生态安全刑事立法是新的历史时期的必然要求

党的十八大将生态文明建设提升到“五位一体”的战略高度，十九大报告和十九届二中全会公报强调生态文明等“五个文明”全面提升的绿色发展理念。《中华人民共和国宪法（2018年修正）》序言中的“国家根本任务”规定、总纲中的“国家目标”规范与其他条文中涉及生态环境保护的相关规定，共同构成了“生态宪法”的规范体系。

现阶段我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。生态安全涉及人类赖以生存的自然环境系统健康和完整情况，以及人类在生产、生活和健康等方面不受生态破坏与环境污染等影响的保障程度，包括饮用水与食物安全、空气质量与绿色环境等基本要素。我国社会的主要矛盾决定了生态安全问题不可避免成为当前迫切需要解决的问题。

刑法作为宪法最主要的表现形式和化解社会矛盾、保证社会有序运行的终结手段，理应紧紧追随“生态宪法”精神，适应国家社会主要矛盾的变化。我国是大陆法系国家，罪刑法定是刑法适用最基本的原则。犯罪行为的界定、种类、构成条件和刑罚处罚的种类、幅度，均事先由法律加以规定，对于刑法分则没有明文规定为犯罪的行为，不得定罪处罚。在依法治国的大历史背景下，“以审判为中心”的司法体制改革要求刑事立法的精细化。

因此，在党的十九大全面倡导绿色发展理念指导下，遵循“生态宪法”规范体系的基本原则，适应社会主要矛盾的变化和“以审判为中心”的司法体制改革要求，完善生态安全刑事立法，是社会发展的必然要求。

二、完善生态安全刑事立法的建议

（一）环境刑事立法应当与行政法律相衔接

《环境保护法》第二条规定：“环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”环境污染治理也就涉及环境保护、水利、海洋、土地管理、矿产资源管理、城乡建设、规划等方面。在影响人类生存的诸多自然因素中，各个因素对人类影响的直接程度各不相同，同时造成环境污染的有毒、有害物质种类繁多、不可计数，不同污染物对环境的毒害程度又有很大差异。相应地，在法律制度上，形成了以《环境保护法》为统领，《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《放射性污染防治法》《传染病防治法》《环境噪声污染防治法》等组成的环境安全保护法律法规体系。

从理论上讲，违法与犯罪的区别，表现为法益遭受到了什么样的不法损害或者什么程度的不法侵害。因此，有什么样的违法行为，就可能会有什么样的犯罪行为。我国《刑法》第三百三十八条有“污染环境罪”的规定，《刑法修正案（八）》将“重大污染环境罪”修正为“污染环境罪”，入罪门槛由“重大污染环境事故”的结果犯变为“严重污染环境”的情节加结果犯。与之相匹配，最高人民法院、最高人民检察院发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，在一定程度上解决了一些问题。但由于近年来社会经济的迅速发展和国家治理体系的不断完善，对环境治理工作提出了更高的要求。环境保护理念发生了新的变化，环境管理行政法律体系建设得到了长足发展，新的行政法律法规、部门规章、规范性文件不断发布、更新。刑事立法仅设定“污染环境罪”一个罪名，难以适应社会主要矛盾的转变和新时代环境生态观，与诸多的行政管理法规相对接，也表现得明显不足。应当结合国情和环境污染治理的实际需要，将“污染环境罪”进行分解细化，以与行政管理法律法规进行衔接。可以借鉴的是，在《德国刑法典》中便将环境犯罪细分为水域污染罪，土地污染罪，空气污染罪，产生噪音、震动及非电离辐射罪等。

（二）增设“非法处置毒害性污染物罪”罪名

在现行司法实践中，对部分非法处置具有放射性、毒害性的污染物，危害公共安全的，以“投放危险物质罪”处理。然而，“投放危险物质罪”所保护的是公共安全法益，不是环境法益。并且有的毒害性的污染物，如重金属等物质的毒害性是缓释的，往往不会直接、明显地危害公共安全，以“投放危险物质罪”处理显然不太合适。非法处置毒害性污染物对基本农用地、水源地会造成长期的、不可逆的污染，几十年乃至上百年都难以消除，社会危害程度甚至超过了“非法占用农用地罪”。

《土壤污染防治法》第二十八条规定：“禁止向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥，以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等。”《农产品质量安全法》第十八条规定：“禁止违反法律、法规的规定向农产品产地排放或者倾倒废水、废气、固体废物或者其他有毒有害物质。”《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条规定：“饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的，应当认定为严重污染环境。”这些规定在司法实践中的应用已经相当成熟。为了更进一步保护基本农用地、水源地，结合相关法律规定，建议在刑法中增设“非法处置毒害性污染物罪”罪名。

（三）增设“非法占用自然保护地罪”罪名，完善“非法占用农用地罪”司法解释

1996年我国加入世界自然保护联盟（International Union for Conservation of Nature，简称IUCN）。IUCN将自然保护地定义为：通过法律及其他有效方式用以保护和维护生物多样性、自然及文化资源的土地或海洋。《德国刑法典》第三百二十九条设定了“对于保护地区之危害罪”。在我国，自然保护地包括自然保护区、风景名胜区、湿地、天然林部分的国家森林公园以及世界自然与文化遗产地。然而，由于相关自然保护地管理的法律法规与土地管理法律法规、刑事法律之间并没有实现完美对接，在现行的法律法规体系中，“自然保护地”与“农用地”法律概念的内涵不一致，外延上存在交叉，非法占用自然保护地的行为，不可能全部纳入“非法占用农用罪”，建议增设“非法占用自然保护地罪”罪名。

关于“非法占用农用地罪”，最高人民法院先后发布了《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》等三个司法解释，分别明确了非法占用耕地、林地、草原的标准。在执法实践中，对于同时占用耕地、林地、草原以及其他农用地，且分别达不到现行司法解释所规定的刑事案件立案标准，但占用“农用地”面积较大、情节较重的行为，理论上应当予以刑事处理，但却无法被立为刑事案件办理。因此，建议完善“非法占用农用地罪”司法解释。

（四）建议增设“生产、销售、使用国家明令禁止使用的农业投入品罪”罪名

“生产、销售、使用国家明令禁止使用的农业投入品”不仅危害生态安全，而且也直接关乎食用农产品安全。《土壤污染防治法》第三十条规定：“禁止生产、销售、使用国家明令禁止的农业投入品。”《农产品质量安全法》第二十五条第二款规定：“禁止在农产品生产过程中使用国家明令禁止使用的农业投入品。”《食品安全法》第四十九条规定：“食用农产品生产者应当按照食品安全标准和国家有关规定使用农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品，严格执行农业投入品使用安全间隔期或者休药期的规定，不得使用国家明令禁止的农业投入品。禁止将剧毒、高毒农药用于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材等国家规定的农作物。”刑法没有“生产、销售、使用国家明令禁止使用的农业投入品罪”罪名，执法实践中“生产、销售国家明令禁止使用的农业投入品”的行为，只能以“非法经营罪”处理。然而“非法经营罪”所保护的法益主要是市场秩序而非环境安全和食品安全。建议增设“生产、销售、使用国家明令禁止使用的农业投入品罪”罪名，从源头精准打击“生产、销售农业投入品”行为，从而有效保护生态安全和保证食用农产品的安全。