新中国70年农村治安工作的基本历程与经验思考

晏俊杰

在我国公安工作的总体布局中，农村治安工作具有基础性、保障性的地位和作用。农村社会治安稳定不仅事关农村经济社会发展，也事关国家稳定大局。党和国家历来重视农村治安工作，在不同历史阶段，基于时代背景和农村实际，探索形成了一系列的制度体系，积累了丰富的实践经验，为我国农村改革发展提供了稳定的社会基础。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视公安工作，出台了一系列重要文件，做出了一系列重要部署，在农村治安工作领域，提出了一系列新思想、新观点、新论断，为新时代农村治安工作指明了方向。在2019年1月16日召开的中央政法工作会议上，习近平总书记强调，要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系。在2019年5月7日召开的全国公安工作会议上，习近平总书记再次强调，要把党的群众路线坚持好、贯彻好，充分发动群众、组织群众、依靠群众，推进基层社会治理创新。推进基层社会治理创新、构建新型基层社会治理体系是当前和今后一个时期我国农村治安工作的基本路径与主要目标。回顾和梳理中华人民共和国成立70年来农村治安工作的发展历程，分析不同历史时期农村治安工作的主要内容与治理模式，有助于我们理解和深化推进基层社会治理创新、构建新型基层社会治理体系的实践。

一、制度构建与初步探索时期

1949年，中华人民共和国成立，新生的人民政权开始全面接管农村社会。中华人民共和国成立之初，我国尚未建立起完善的治安制度体系，治安规范散见于各个领域，在农村治安工作方面，首要任务是制度体系的构建，核心使命是保卫新生的人民政权。1949年召开的第一次全国公安会议对这一时期农村治安工作的重点作出了明确指示：“在农村，中心工作是结合军队、结合群众，限期肃清土匪。”随着“清匪反霸”运动的深入开展，农村社会治安形势逐渐好转，农村基层政权组织逐步建立，农业生产秩序逐渐恢复。

20世纪50年代，我国农村社会掀起了轰轰烈烈的人民公社运动，统一经营、统一管理、统一劳动、统一分配的人民公社体制逐渐建立起来。在这一背景下，农村社会治安工作的中心工作逐渐从保卫新生的人民政权转变为保卫农村集体经济。1955年召开的第七次全国公安会议明确的三项中心任务中，排在前两位的分别是“大力加强保卫农业合作化的工作”和“继续加强对经济建设的保卫工作”。人民公社时期，农村治安工作的主要任务是根据人民公社的指示维护生产大队、生产小队的农业生产秩序。

1949年至1978年，我国农村治安工作的基本模式是国家主导的治理模式，这种治理模式具有鲜明的时代特征。中华人民共和国成立之初，政权保卫任务艰巨，在这种背景下，国家权力主导可以确保治安工作高效有序推进。此外，农村治安工作作为乡村治理的重要组成部分，其治理模式也受这一时期乡村治理模式的影响，中华人民共和国成立之初，国家权力全面接管农村社会，在此后的土地改革以及人民公社时期，乡村治理模式均是国家主导型治理模式。

二、恢复重建与社会治安综合治理探索时期

十一届三中全会之后，我国农村社会形态及乡村治理形态均发生了重大变化，农村治安工作面临的形势与条件也随之改变。从社会形态来看，农村治安形势复杂，治安案件频发，文革遗留的青少年违法犯罪问题依然严峻，此外，扒窃哄抢违法犯罪问题也较为突出，农村社会亟需恢复秩序。在这种形势条件下，“文革”中遭受重创的农村社会治安管理体系显然无法满足广大农村地区对于恢复社会秩序的需求。这一时期，农村治安工作面临的首要问题是治安管理体系的恢复与重建。1978年，公安部在北京召开第十七次全国公安会议，会议指出要“打击现行反革命破坏活动，整顿社会治安秩序；努力恢复和加强各项业务工作，向公安科学技术现代化进军”，这标志着我国农村治安管理体系恢复重建的开始。从乡村治理形态来看，我国农村社会在1978年之后经历了一系列重大变革，人民公社体制逐渐废除，“乡政村治”治理格局逐渐形成。在“乡政村治”治理格局下，国家对农村社会不再“包管一切”，农民以行政村为单元实施自治，村委会成为基层群众自治性组织。乡村治理模式的转变对农村治安工作也提出了新要求，农村治安管理体系在恢复重建的同时，还需及时调整，以适应融入新的乡村治理格局。

20世纪80年代，随着土地承包到户以及市场经济等因素的影响，农村社会扒窃哄抢问题普遍、群体性治安事件反复发作、会道门组织活动猖獗等，在这一时期，农村治安管理体系虽逐渐恢复，但仍存在诸多不足，农村治安工作需要结合农村实际进行新的探索。1982年1月13日，中共中央印发《关于加强政法工作的指示》，对当时的治安形势做了全面的评价：“城乡治安正在逐渐好转。但是，治安问题还很多，情况还相当严重，总的说还没有根本好转。”同时指出：“争取治安情况的根本好转，必须加强党的领导，全党动手，认真落实‘综合治理’的方针。”面对利益矛盾日益复杂的农村社会，“综合治理”逐渐成为农村治安工作的指导思想，构建农村社会治安综合治理体系成为我国农村治安工作改革发展的主要内容。

1986年2月，全国政法工作会议明确指出，社会治安综合治理是一项“系统工程”，根本的方法是走群众路线，要依靠全党全社会，要利用各种方法，要长期坚持，至此，社会治安综合治理“打防并举、标本兼治、重在治本”的思想基本形成。1991年1月，公安部印发《关于贯彻落实党的十五届三中全会精神，加强和改进农村公安工作的若干意见》，指出提高农业生产力水平这个中心，加强社会治安综合治理，确保农村改革开放和经济建设顺利进行。1994年6月，中央召开全国农村社会治安综合治理工作会议，部署在全国开展一场集中整治农村治安的斗争，推动社会治安综合治理各项举措的落实，维护农村社会长期稳定。1996年，中央召开全国深入持久开展严打即加强社会治安综合治理基层基础工作会议。1997年9月，中央社会治安综合治理委员会召开全国基层安全创建活动经验交流会。随着农村社会治安综合治理的实施推进，特别是开展专门针对农村治安薄弱地区的严打工作，农村治安形势明显好转，案件数量明显下降，群众安全感大幅提高。与此同时，农村治安工作的体制机制也得到了进一步完善，各种群众性治安组织建立并发展，例如农村治安保卫委员会、农村人民调解委员会、农村治安巡防组织等。

21世纪以来，我国农村社会进入新的发展阶段，农村治安工作面临新的问题与挑战。随着改革开放的不断深化，农村经济社会转型不断加快，农村社会的经济基础、治理条件、社会结构、文化环境等均处于转型发展之中，这种全方位、深层次的转型使农村社会矛盾进一步复杂化。与此同时，随着农村社会的流动性不断增强，农民工群体不断壮大，农民工成为城市治安工作与农村治安工作共同关注的重点群体。此外，农村老龄化、空心化问题逐渐显现，农村治安工作也面临“空心化”问题，警力资源配置难以有效实现，群防群治难以有效组织。面对农村社会的新变化，农村社会治安综合治理体系的内涵不断变化，农村社会治安防控体系建设不断加快。

三、基层社会治理创新探索时期

党的十八大以来，我国社会结构发生深刻变化，社会矛盾繁杂交织，面对日益复杂多元的社会形势，以习近平同志为核心的党中央不断改革创新，“社会治理”理念逐渐形成。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出“社会治理”的概念，指出要“创新社会治理体制”。党的十九大报告更加明确地指出：“要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”

党的十八大以来，我国社会治安形势特别是农村社会治安形势发生了深刻变化，农村区位差异、地域差异进一步加剧，农民贫富差距进一步加大，农村社会的开放性、流动性进一步加快，这些变化对农村治安工作提出了新的更高要求，农村社会治安综合治理体系亟需创新发展。2016年10月14日召开的全国公安厅局长会议提出要“不断提升公安机关社会治理能力和水平”，2019年1月16日召开的中央政法工作会议上，习近平总书记强调：“构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系。”2019年5月7日召开的全国公安工作会议上，习近平总书记再次强调：“推进基层社会治理创新。”这更加明确了新时代我国农村治安工作的目标与方向。提高基层社会治理能力、推动农村社会治安综合治理创新将成为当前和今后一个时期我国农村治安工作的主要内容，目前公安机关特别是基层公安机关正积极投身创新实践。

四、中华人民共和国70年农村治安工作的经验思考

从中华人民共和国70年农村治安工作的改革发展历程中，我们可以得到三个基本经验：一是农村治安工作的改革发展与国家治理、乡村治理具有高度一致性，农村治安工作只有及时跟进农村社会改革发展步伐，才能实现有效治理。党的十九大提出了实施乡村振兴战略，我国农村社会将迎来新一轮的改革发展机遇，乡村治理体系也将迎来新的改革与创新，探索“自治、法治、德治”相结合的乡村治理体系实践将进一步加快。农村社会背景及治理模式的变化对农村治安工作将提出新的要求，农村治安工作必须谋划在前、创新实践，探索构建治理有效的工作模式。二是我国农村社会具有丰富的社会治理资源，基层公安机关在推动社会治理创新实践中，要深挖中国经验、深耕乡土社会。我国农村社会拥有悠久的自治传统，社会治理资源丰富，即便是在国家“包管一切”的人民公社体制下，仍然诞生了依靠人民群众等社会力量广泛参与公安治理的“枫桥经验”。改革开放以来，“乡政村治”治理格局逐渐形成，社会治理资源成为村民自治有效实现的重要基础，并在村民自治实践中不断发展。公安机关在推动社会治理创新实践中，要善于发现和挖掘社会治理资源，探索具有地方特色的有效治理模式。三是农村治安工作将逐渐走向国家与社会协作的治理模式，通过构建新型社会治理体系，实现国家与社会的双向互动。基层公安机关在构建新型社会治理体系中，既要充分发挥政府职能，又要积极组织引导社会组织和广大人民群众参与农村治安治理。