印尼对华外交政策评析——不对等关系下如何争取国家利益

[印尼]西斯万托

关键字：外交政策；权力失衡；国家利益

一、问题的提出

1950年7月，印尼和中国建立了外交关系。如史记载，印尼是东南亚各国中第一个与中国建立外交关系的国家。不过，两国关系的发展历经起伏，在经历蜜月期后，也曾长期处在断交状态。在苏加诺时期，双方关系发展进入蜜月期。由于与马来西亚在政治上处在对抗状态，印尼被孤立于国际社会中，而这使印尼的外交政策向中国倾斜。这些倾斜政策在诸多合作中得到体现，例如，1960年与中国就双重国籍问题达成协议；1961年又与中国签署双边友好协议，且双方高级官员密切互访。经济方面，中国政府1958年向印尼提供了4100万美元的经济援助；1959年印尼被选为1962年亚运会举办方后，中国对印尼的运动场馆建设施以援手。鉴于此，1965年8月17日，印尼时任总统苏加诺在演讲中提及“雅加达-北京轴心”，而这无疑标志着双方关系达到了顶峰。然而，在苏哈托上台并改变印尼外交政策方向后，印尼与中国的关系随即跌入低谷。1965年“九三〇事件”后，印尼苏哈托政府对华疑虑重重，随后在1967年的10月断决了同中国的外交关系。此后，印尼用了近23年的时间才与中国恢复了外交关系。对此，富兰克林·温斯泰因（Franklin B.Weinstein）则认为，印尼此时处理对华关系的考虑主要有二：其一是印尼依然把中国当成是国家安全的威胁；其二，印尼希望以断绝对华关系吸引西方的关注、援助和借款，而这已然成为印尼此时的重要国家利益。

在断交时期，印尼和中国的关系处在一种罕见的状态中，也即两国虽然在政治安全领域没有合作，但是在贸易方面依旧在经第三方（比如香港）进行着有限的贸易往来。此后，印尼和中国关系的和缓与复交在20世纪80年代末迎来了时机。印尼有意成为1992年不结盟运动的主席国，印尼和中国领导人也就有了见面的机会。1989年在裕仁天皇的葬礼上，印尼时任总统苏哈托同中国时任外交部长钱其琛进行了第一次接触。这次接触中，双方再次就五项基本原则——互相尊重领土完整，互不侵犯，互不干涉内政，平等互助，和平共处形成共识，并愿意以此指导两国关系。在此基础上，1989年8月8日，在苏哈托和中国时任总理李鹏的见证下，两国外长于雅加达总统府共同签署了关于两国外交关系正常化的谅解备忘录。两国关系实现正常化以后，双方虽然在各个领域开始建立和发展合作关系，但依然面临诸多考验。其中一个问题就是印尼依然把中国视为威胁，印尼甚而有时会对中国产生疑虑。最明显的体现就是1966年关于禁止和解散印尼共产党的法令依然有效，以至于1994年4月在棉兰发生了骚乱，1998年在雅加达的骚乱最终甚至演变成了反华暴行。

值得庆幸的是，新世纪后的氛围越来越有利于两国之间的合作。印尼在经济领域和政治安全领域需要中国这个合作伙伴，中国亦然。互相需要和国家利益的交织成为了两国在各个领域进行双边合作时的首要考量。中国作为一个大国与作为中等强国的印尼具有开展互利合作的潜力。但是，印尼方面认为，在双方的合作中，不对等的权力关系会使中国获得更多的国家利益，或者说，双方的合作会造成对印尼的不公正。同时，在区域政治动态中，把中国视为亚太地区威胁的论断在印尼依然存在。这种威胁论的依据是中国在区域的种种自信的举动，如增加军事预算、在南海举行军事演习及南海纷争。出于此，印尼虽然需要同中国加强双边关系，但迄今对中国的警惕声音在印尼依旧存在。基于以上问题，本文的问题是：其一，印尼对华的外交政策是怎样的？其二，印尼对华外交政策有怎样的机遇和挑战？其三，印尼对华外交战略在未来应该有什么样的发展？

二、核心概念与研究方法

（一）“大国”和“小国”的理论划分

在国际关系研究中，学者们根据国家实力的大小把国家分为几类范畴。戴维·马雷斯（David R.Mares）在处理国际关系时，把国家分为4个范畴：第一类，超级大国。这类国家无论是在两极或多极体系中，还是霸权体系下，都有能力制定国际规则并能控制国际体系；第二类是大国，这类国家有能力通过单方行动对国际体系施加影响，但是不能单方面改变国际体系；第三类是中等强国，这类国家无法通过自身的国家力量对国际体系施加影响，但是拥有足够的资源，能够通过同少数几个国家的联合来影响国际体系；第四类是小国，这类国家不能通过自身的国家力量对国际体系施加影响，只能与多数国家进行联盟，而在这个联盟中，该国即使同其他国家力量联合起来也不能够对该联盟施加影响。

除上述的理论划分外，也有根据国家的强弱来划分的方法。在迈克尔·汉德尔（M ichael I.Handel）看来，国家的强弱主要根据两个维度：其一，由军事实力和地理位置形成的内部实力；其二，有和别国结成正式同盟的能力以及在大国和小国之间的关系中不均衡的地位而形成的外部实力。

基于以上理论，我们对中国和印尼进行国家类别划分。依据前述观点，中国属于大国，印尼的各项特征和实力都属于中等国家。这样的划分基于两国各自的实力和特征以及各自行为在国际上的影响力。两国因为属于不同的实力级别，所以拥有不同的谈判地位。理论上来说，中国作为国家类别中较大的国家，具有更高的谈判地位；而印尼作为国家类别中较小的国家，拥有的谈判地位就较低。具有了更高的谈判地位就意味着中国更容易获取国家利益；相反，拥有谈判地位较低的印尼在争取国家利益的时候就相对困难。谈判地位的低下意味着印尼在外交政策上选择和腾挪的空间会更少。

（二）研究方法和技巧

本研究所关注的研究对象，时间跨度从改革时期的1998年到2016年。在这一时期，无论是哈比比政府时期，还是瓦希德和梅加瓦蒂时期，印尼与中国的关系随着印尼政治民主化进程的推进得到了发展。包括苏西洛总统任职的10年时间，印尼和中国签署了两个战略协议——2005年确立的战略伙伴关系及2013年建立的全面战略伙伴关系，而这则大大提升了印尼-中国关系。当然，佐科总统时期的两国关系也是本文的研究重点，只是研究的时间范围截至2016年。

本文的研究方法为定性研究，分析方法为描述分析。论据来源有4种：其一，关于印尼-中国关系的书籍、期刊、杂志、研讨会、论文和报纸；其二，采访对印尼-中国关系有深刻见解的相关人士，采访内容包括经济、政治和安全；其三，与一线相关人员进行讨论，这些人员包括在政府机构、外交机构和学术机构中的一线人员，也包括在印尼的外国组织代表及记者；其四是现场调研，笔者在中国北京与研究印尼-中国关系的专家进行了探讨。

三、印尼-中国双边关系的实力图

尽管印尼和中国的双边关系在特定时期发展缓慢，但是两国国内的政治变化促使两国关系向好发展。一方面，中国对于在印尼华人的政策发生了转变；另一方面，印尼在新时期的对外政策也渐趋向务实主义发展，上述的政策转变极大地促进了两国关系的发展。中国政府对1994年发生在棉兰的骚乱的表态，被印尼认为是干涉了本国的内政；而中国政府对1998年发生在雅加达的暴行官方表态是：这是印尼的内政。瓦希德总统执政后，印尼政府对印尼华裔放开了更多的一直被限制的政治和文化权利。2000年12月，瓦希德政府也加入了包括中国、澳大利亚、印度、巴布亚及新几内亚、东帝汶和新西兰在内的西南太平洋对话。两国的良好关系也显现在双方高级官员的互访级别和频率上，以及经济、社会文化和防御技术的合作上。两国关系的增强表现为苏西洛总统时期战略伙伴协议和全面战略合作伙伴协议的签署，而这一关系在佐科政府时期得到了进一步加强。

印尼作为一个中等强国，拥有足够的政治资源来应对影响印尼-中国关系的外部因素。事实上，印尼对华政策与其战略环境条件密不可分，在这种情况下，中美在政治安全和经济领域的竞争是影响印尼对华政策的外部因素之一。无论是跨太平洋伙伴关系（TPP）与区域全面经济伙伴关系（RCEP）之间的合作表现出来的经济竞争，还是在南中国海的“拉锯战”以及美军在澳大利亚北部的驻扎表现出来的政治安全竞争，其实都是针对中国的。作为中等国家的印尼，倾向于运用外交手段并凭借东盟这个区域组织的力量，来确保两个大国的竞争不会影响到区域稳定。例如，佐科执政以来，印尼尽管依然重视同中国的关系，但是认为自身的经济利益不能妨碍到地缘政治和国家的区域安全。这一点可以从佐科就2016年纳土纳海域的3次“侵犯”事件的表态就可以看出。也即，印尼不仅发表外交言论来宣示主权，而且通过在该海域采取行动来宣示国家存在。

不过，印尼同中国的双边关系依然面临着实力不对等的问题，这对印尼极为不利。双方实力的不对等可以在两国的政治、军事和经济实力上表现出来。这3方面的实力是衡量两国国家实力的重要因素，并直接影响着两国维护各自国家利益的能力。这3方面的实力小，这个国家维护国家利益的能力就弱；反之，维护本国利益的能力就强。因此，这些实力极具战略性。具体请参见表1、表2和表3。

表1 2016年全球外交指数

表1清晰地显示出了印尼和中国的全球外交实力。两国的全球外交实力整体排名差异巨大，中国的外交实力排名与印尼外交实力排名的比率达到7:1。两国的外交实力指数差异最小的是驻外机构数量。这个指标上，中国是印尼的两倍。从这些数据我们可以得出：中国的整体全球外交实力超出了印尼的150%。

表2 世界军事力量对比

表2显示出了印尼和中国的军事实力。两国差异最大的指数是国防预算，中国为其军队提供资金能力的指数是印尼的25倍；两国差异最小的指数是整体排名和军舰数量，这两个指数中，中国的指数仅超过印尼相应指数的3倍。从表2中的数据我们得出：平均而言，中国的军事整体实力指数超出印尼对应指数的62倍。如果把显示国家力量的这两个因素并列来看，差异就非常明显了：中国的全球外交实力指数仅超出印尼1.5倍，而中国的军事实力指数却超出了印尼62倍。

表3 2014-2016年印尼和中国的经济实力

表3显示了印尼和中国的经济实力差异。两国在国民总收入这个指数上的差异达到11倍，印尼的国民总收入仅在千亿元级别，而中国的国民总收入则达到了十万亿级别；然而，两国在全球竞争力指数上的表现几乎一样，印尼排名为第34，中国排在了第28位，只差了6位。

印尼和中国实力的不对等关系也反映在投资领域，两国的投资（能力）也不均衡。自1979年实施改革开放政策以来，中国就成了全球资本的投资目的地。随着改革开放的发展，中国不仅仅吸收国际投资，同时还向包括印尼在内的其他国家进行投资。比如，在2009年，印尼在华投资仅为11.17亿美元，这个数据仅为东盟六国在华投资价值的2.4%。不过，中国承诺的对印尼的投资同样相对地低于对其他东盟国家的投资。就在同一年，中国对印尼的投资额为5.92亿美元，占中国对东盟投资总额的10%。从2011年到2016年的第二季度，中国的投资总额在印尼吸纳的国外直接投资中排名第10，这期间，中国对印尼的承诺投资额为528亿美元，但是落实的投资只有30亿美元。

不仅如此，两国之间的实力不对等还清晰地体现在印尼和中国不均衡的对外贸易关系中。比如在2016年，印尼从中国进口（的数额）远远要高于对华出口。印尼从中国进口总额达308亿美元，相反，印尼对华出口仅有167.9亿美元。印尼对华贸易的逆差已经引起了印尼政府的担忧，如若再不提高印尼商品的竞争力，中国商品将会日益占据印尼的国内市场。2011年，印尼政府尝试着在中国-东盟自由贸易区框架下进行重新谈判，而印尼的担忧在这一过程中表现得尤为明显。需要指出的是，印尼做出的谈判努力最终搁浅，这也恰恰说明了在实力的不对等下，印尼可采取的手段极其有限。

四、结语：“中等强国”印尼如何定位对华策略

中国作为一个拥有强大的政治、经济和安全力量的国家，有能力影响他国外交政策的执行。印尼需要与中国进行经济上的合作，但是在应对中国的外交政策时，应坚持自主、主动的原则，注重自身的政治主权和经济的独立。此外，印尼还可以通过自己中等强国策略的设定，提升自身谈判地位来弥补实力的不对等的情形。

印尼作为中等强国，可以以“东盟方式”和万隆精神为基础的规范来采取更加主动的外交政策。“东盟方式”事实上也是以万隆精神为根基的规范，是在被区域稳定的核心参与者认可的基础上发展起来的。除此以外，印尼也可以与其他中等强国进行合作或结成联盟。这种松散的联盟的战略也提升了印尼对中国的谈判地位，拓宽了印尼的多边外交，并对印尼的国家利益产生积极的影响。此外，倡导一个多边的对等的不被大国主导的论坛对印尼来说非常重要。由印尼外长马蒂（Marty Natalegawa）提出的“动态平衡主义”，使印尼的外交政策转向了自主与主动，并一直是印尼外交政策的支柱。在一个既能为大国提供空间又能为小国提升空间的多边论坛中，能够避免2012年发生在柬埔寨外长会议和峰会上的不愉快。这样的论坛能够确保印尼的对冲战略得到实现。因此，在经济和政治安全领域，东盟的“中心地位”在区域的构建发展中是不可被忽略的。

无论如何，印尼和中国实力不对等的关系状态或多或少地会影响到双方在国家利益斗争中的谈判地位。理论上来讲，与实力较弱的国家相比，实力较强的国家在国家利益的角逐中将更为主动。因此，在对华战略上，印尼应该把自己设定为一个中等强国。一个中等强国的国家定位是根据该国所拥有的体量与在国际关系中的行为。这里所说的体量是基于一些方面的实力的依据：如，经济、安全和政治；这里的行为是指充当调解者并以主动外交的方式实现稳定、安全与繁荣的国家活动。中等强国的其他行为表现在对地区和周边的领导力上。此外，中等强国一般抵制霸权的存在，而更倾向于在全球或区域的国际体系中实现多极化。

中等强国的国家定位，使得印尼在对华策略上可以采用很多外部的战略举措，其中包括推行的动态平衡战略，以及在地区推行多边主义理念。由单一大国掌控的区域，会衍生霸权，因为该地区的国际政治秩序由该大国掌控。所以，印尼需要在亚太地区大国竞赛中进行外交斡旋，以防单一大国控制下的霸权。美国、中国、日本和俄罗斯等大国竞相增强本国的影响，但目前在亚太地区影响力的竞争主要还是在美国和中国之间。作为中等强国的印尼，在开展多边外交方面具有战略性作用，可以防止中美两大国在亚太地区出现霸权力量。

此外，印尼需要采取的内部战略是提高外交能力。印尼对华外交实力的提高应聚焦在质量和体量上。印尼对华外交质量的提高依赖于培养更加可靠的人员素质。因此，若要在对华关系中争取国家利益，在华印尼外交官员的首要任务就是掌握更加深入的外交知识和普通话。除此之外，印尼政府也应该关注在华外交机构数量的增加。中国把印尼视为战略性对象，为达到均衡，印尼也应该重新评估在华设立外交机构的数量。印尼政府需要增加在北京之外的外交机构数量。输入和产出是成正比的。作为一个在区域乃至全球性的大国，中国的影响需要相关机构的特别关注。因此，在华印尼相关机构的代表们需要对中国给予特别关注，尤其是要关注印尼在华特殊利益和在全球的一般利益。