我国公共服务逆民营化兴起的动因与基本模式*

张菊梅

（惠州学院 政法学院，广东 惠州，516007）

公共服务改革中，除盛行的市场主导的民营化改革外，逆民营化正成为另一股改革浪潮，在公共交通、自来水供应、垃圾处理等领域涌现。所谓逆民营化，是指“政府将转移给私营部门的公共服务项目重新收归政府，并由政府重新支配公共服务的供给的过程”①HEFETZA，WARNERME. Beyond the Markets. Planning Dichotomy： Understanding Privatization and Its Reverse in US Cities[J].Local Government Studies，2007（4）：555- 572。。当前，学术界对民营化的关注度远多于逆民营化。在为数不多的逆民营化研究中，国内学者杨安华的成果最多，他立足美国、西班牙、加拿大等国的逆民营化现象，分析逆民营化在西方兴起的动因、影响因素和对中国的启示等②杨安华.当代西方国家逆民营化兴起的动因分析[J].上海交通大学学报（哲学社会科学版），2010（3）。。事实上，我国公共服务逆民营化现象与西方国家相比，既有共性，也有差异性，要揭示我国逆民营化现象背后的本质，还必须立足本国实际，探讨我国逆民营化背后隐含着的诸多因素，分析不同的兴起动因和催生力量，以及由此产生的各种模式与特色。为此，本文以公共管理的研究视角,基于对实践的考察，对公共服务逆民营化的多元动因、主要模式作经验分析,并在此基础上，对其进行概括总结。

一、我国公共服务逆民营化兴起的动因

（一）公共行政理论变迁：逆民营化兴起的理论支持

在我国，公共行政学作为一门引进学科，其理论变迁受制于西方公共行政理论的动态发展。20 世纪70年代以来，公共服务供给是西方公共行政学界热议的话题。学者们争议的焦点在于：公共服务该由谁供给和如何供给。上世纪70年代末，作为当时公共行政主流学派的新公共管理理论，提倡公共服务民营化、市场化供给，强调市场的效率功能，主张在公共部门引入竞争，正如萨瓦斯（E.S.Savas）所提倡的，“将市场机制引入公共服务领域”③E.S.萨瓦斯著.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002：2。，才能够有效提高公共服务效率。胡德总结了新公共管理理论的7 大主张：“（1）行政系统内部实行专业化管理；（2）注重对政府部门及其官员的绩效考核，并强调量化、细化考核指标；（3）政府权力下放并向市场分权；（4）结果导向，注重产出；（5）政府应借鉴私人部门的先进管理方法与技术；（6）政府内部引入竞争；（7）对政府内部实行成本控制。”①Hood，C.A.Public Management for All Seasons[J].Public Administration，1991，（69）。然而，在实践中该理论一直备受批判，批判的焦点在于：过分强调效率致使公平价值和公共精神受到严重的破坏。

对新公共管理理论的批判声中，最强的当属黑堡学派、新公共服务理论和治理理论。上世纪80年代，加里万斯莱、古德赛尔等学者发表的《黑堡宣言》不但有力批判了新公共管理的市场企业逻辑，也为公共部门在“维护和增进公共利益中的作用与地位”②董礼胜，李玉耘.工具—价值理性分野下西方公共行政理论的变迁[J].政治学研究，2010（1）。做了有力的辩护。21 世纪以来，登哈特夫妇创建的新公共服务理论指出“新公共管理理论下的顾客身份不能替代公民权利、企业家精神与公共利益相冲突，效率理念不足以取代公平、民主等价值，……公共服务是政府的核心职责和首要角色。”③珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M] .北京：中国人民大学出版社，2004：40。为完善公共服务，登哈特夫妇提出七个观点：（1）政府的职能是服务，而非掌托；（2）公共利益是政府的目标而不非副产品；（3）政府在思想上应具有战略性，在行动上要具有民主性；（4）公民权比企业家精神更重要；（5）政府所应承担的责任非常复杂；（6）政府服务对象是公民，而非顾客；（7）政府应该更重视人，而非生产率。④珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M] .北京：中国人民大学出版社，2004：40-41。

兴起于上世纪末的治理理论则在总结各流派观点的优势与弊端的基础上，提出“公共事务的有效运作，有赖于由政府与企事业单位、非政府组织、公民等多元主体，通过民主协商、沟通对话的方式建立的多中心治理体系。”⑤文森特·奥斯特罗姆.多中心，载自迈克尔·麦金尼斯主编.多中心体制与地方公共经济[M].上海：上海三联书店，2000：65。多中心治理理论打破了单一的、对立的全能型政府和纯粹市场化的治理思维，提出公共服务应该走向公私合作：“（1）兼顾效率目标和公平、民主等多元价值取向；（2）发挥政府、私营部门、公众等多元主体作用；（3）强调合作过程民主互动、对话协商；（4）追求结果的多方共赢性。”⑥张菊梅.公共服务公私合作研究——以多中心治理为视角[J].社会科学家，2012（3）。

纵观上述理论可以发现，它们主要分歧是围绕公共服务供给的三大问题：1.对政府与市场作用的认识。从新公共管理理论与黑堡学派之间的单一的、对立的政府供给或市场供给思维模式，到治理理论提倡的“政府与市场应分工合作……政府与市场之间选择并不是一种纯的选择，而是一种程度上的选择。”⑦查尔斯·沃尔夫.市场或政府[M].北京：中国发展出版社，1994：150-152。。公共服务中，政府与市场各有优缺点，政府在保障公平、公正方面更有优势，市场在提高资源配置效率方面更有优势。2.对工具理性与价值理性的反思。这主要是指各理论学派关于公共服务中效率与公平、民主等价值的选择问题的探讨。事实上，公共行政理论研究长期把效率和公平作为公共服务研究的主要切入点和最基本问题，从新公共管理理论提倡的“绩效导向”，到黑堡学派对“公共利益、公共责任”的倡导，再到新公共服务理论对“民主、公平、公共利益”的重申，以及治理理论试图把“效率”与“公平”进行协调平衡与有机整合，这实质上折射出不同时期的学术界对公共服务价值取向和改革思路的动态调整。3.对公共服务的公益性与逐利性的反思。新公共管理理论试图通过企业运作逻辑，在公共服务供给中实现市场主体的逐利性的同时，把公共服务的公益性作为“副产品”⑧珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M] .北京：中国人民大学出版社，2004：74。来实现。黑堡学派、新公共服务理论则把公共服务的公益性视作其本质属性，提倡公共服务应以公共利益为目标，以公众为服务对象，受公众监督，因此，为了避免市场的“唯利是图”的行为参与，公共服务应由政府提供。治理理论则在整合公平与效率的基础上，试图平衡和统一公共服务中的公共性与逐利性。文森特·奥斯特罗姆夫妇在大量考察美国警察、教育、交通等公共服务运作之后，提出通过“完善公共利益表达制度、公开透明的行政过程、有效的市场监管、充分的公众参与”⑨文森特·奥斯特罗姆.多中心，载自迈克尔·麦金尼斯主编.多中心体制与地方公共经济[M].上海：上海三联书店，2000：65。，实现多元主体参与下的公共服务公共性与逐利性的统一。

公共行政理论的上述变迁，意味着学术界对公共服务改革方向问题不再是一边倒地赞成民营化，而是以反思、谨慎、审视的态度去看待新公共管理理论及其所提倡的民营化改革，在对待逆民营化，即政府回购或重新支配公共服务行为，也从70年代末的一种责骂、批判态度，转为理性接受、客观看待的态度。毫无疑问，学术界的这一理论变迁为逆民营化的兴起提供了理论支持。

（二）超越公共服务民营化的弊端：逆民营化兴起的根本动因

逆民营化在我国兴起的根本动因，是要超越民营化在实践中反映出来的种种弊端。民营化的常见弊端体现在以下几个方面：一是公共服务的破碎化。上世纪末以来，在我国推行的民营化改革使国家的大部分公共服务职能转向市场，国家对公共服务的整体调控能力大大降低，政府统筹提供公共服务的局面不再重现。公共服务权力被分散到实力不一、为数众多的私营部门手中。因而，各地之间的公共服务的无论是数量，还是质量，或是结构上都等存在较大差异，即公共服务呈明显的“碎片化”状态。二是公共服务的公平性、公共责任性受损。与破碎化密切相关的是，公共服务的差异化分配，必然会导致公共服务的公平性受损和公共责任缺失。现实中，在义务教育、医疗卫生、公用事业等诸多领域都常出现这样的现象：对一些有利可图、尤其盈利空间大的服务项目，市场主体将一拥而上；对另一些无利可图或盈利空间小、公共责任大的服务项目，市场主体将迅速撤出。正像学者张成福所言，“这种管理主义取向的民营化、市场化改革以三E（经济、效率、效能）和工具理性为基本施政价值，它实质上是对公共行政的民主宪政、人民主权、公民权利、社会公正、公共利益等多元的本质价值的忽视和取代，它导致公共行政价值发生偏颇，也使得公共行政的民主治理过程丧失了正当性。”①张成福.公共行政的管理主义：反思与批判[J].中国人民大学学报, 2001（1）。三是公私合谋、腐败、私人垄断等问题。在公共服务民营化过程中，不断暴露出公私合谋、私人垄断等弊端。即公共部门与私营部门在交接公共服务项目时，出现钱权交易等腐败行为，公共部门或者将服务项目“一揽子”捆绑交给某一私人部门，或是将合作对象长期限于某一企业，排斥其他企业竞争者。这样，公共服务民营化实际上就是一个从行政垄断蜕变为私人垄断的过程，丝毫不能刺激竞争，而行贿的企业往往会通过价格垄断、偷工减料、压缩成本等方式，以获取更高利润，于是出现了新闻上爆出的“天价高速公路投入营运即维修劣质”、“政府采购的物品中出现大量残次品”、“政府向敬老院捐赠的300 床棉被全是黑心棉”②陈刚等.“黑心棉被”竟來自政府采购残次品为何“入围”[EB/OL]. 人民网,http：//finance.people.com.cn/BIG5/n/2014/1023/c1004-25891609.html,2014-10-23。等现象。最后，许多民营化改革并未真正实现公共服务效率的提升。以公交民营化改革为例，我国许多城市公交实行民营化后遭遇失败，最后不得不回归政府提供：2007年1月，浙江兰溪公交公司宣布终结民营化经营模式，公交回归由政府直接经营管理的老路；③朱永红,徐宪忠.兰溪公交回归国有［N］.浙江日报,2007. 01.31。同年5月，安徽合肥民营化公交因管理和交通事故原因，由其主管政府部门决定停止其民营化运作，重新收归政府统一经营；④高学军.失控的公交车：合肥反省公交民营化［EB/OL］.http：//finance.sina.com.cn/g/20070524/02033623403.shtml，2007-05-24。2008年4月15日，湖北十堰市民营化公交经历了多次停运事件之后，政府相关部门决定收回公交公司的特许经营权。⑤金明大.十堰公交民营化尴尬谢幕[J].中国城市经济,2008（6）。向逆民营化的回归，说明公众对公共服务民营化模式运营的不满，也反映了民营化很多时候并未能像想象中那样提高公共服务效率。

（三）合同失败：逆民营化兴起的直接原因

合同外包是公共服务民营化的基本形式。然而，在实践中，合同外包的实施存在诸多难题，许多合同是以失败告终的，这成为逆民营化兴起的直接原因。以广州住宅小区教育配套设施的民营化建设模式为例，其基本运作过程是：小区房产开发商将教育和地产统一起来，结合教育、规划等政府部门要求，承担小区内相关教育设施的建设任务，学校的建设资金则是由政府通过一次性扣减土地出让金的方式投资，学校建成后，由政府相关部门验收、所有和经营。这种模式下，开发商可以打造教育品牌地产，提升其房价进而实现更高利润，政府部门也可以借助开发商力量统筹学校建设，缓解财政压力，是一种典型的“双赢”合同模式。然而，在现实运作中，合同失败却屡见不鲜。这种合同失败表现为以下形式：（1）私人部门不履约。即开发商方面的违约行为，包括不建学校、不按照要求建设学校，或建好了迟迟不移交给教育部门等。据统计，截至2005年5月底，按照规划，广州的住宅小区配套学校有1096 所，到期实际已建成的为422 所，占38．5%；正在建的有73 所，占6．7%；该建未建的有280 所，占25．5%；因各种原因不能投入建设的321所，占29．3%。①王桢桢.公共服务中公私合作困境及应对策略[D].中山大学，2009：85。而至2005年11月11日，广州市实际已签署《教育设施配套建设项目合同书》，但实际是应建而未建的配套学校为115 所，占规划总学校数的27．8%。②广州市发改委.关于住宅小区教育设施配套建设情况的报告[R]，2005.转自王桢桢.公共服务中公私合作困境及应对策略[D].中山大学博士学位论文，2009，85。（2）私人部门不完全履约。即房产开发商建设配套学校时，没有按照政府部门要求和规划的去做，或擅自调整建设标准、降低设施质量等现象。例如，根据调研显示，一些配套学校的教室或宿舍面积要比规定的小，有些体育运动场的采用的建设材料标准比规定的差，有些消防设施不完善，有些校舍布局在铁路边、高压线下，与规划不相符，等等。这些现象表明，合同外包并不像其支持者想象的那么顺利，相反，多年来公共服务民营化的试验表明，服务质量问题、合同规范问题、监督不足问题、责任追究问题，一直是民营化过程中存在的重要问题。这些问题导致政府和民众对其的不满意，进而收回公共服务，并导致逆民营化的兴起和发展。

（四）回应公众需求：逆民营化兴起的外在动力

满足公众需求是公共服务的首要宗旨，同样，逆民营化也是为回应公众需求而兴起的。新公共管理理论指导下的民营化改革习惯将公众视为顾客，它们将顾客满意作为公共服务目标，以顾客导向为理念促使其对顾客负责。然而，民营化对待公众的这种纯市场化视角，排除一切政治因素的行为，显然是不现实的。公众在民主治理中，扮演着复杂的角色，他们的准确身份是公民。他们不但是公共服务的接受者，而且是政府公共事务的参与者、监督者，是纳税等义务的承担者。将政府的对象简单地比作为顾客，显然不能全面理解公民的角色，使得政府与公民之间角色错乱。顾客概念更注重公民的市场经济诉求，而政治民主诉求是一种政治选择，它不可能通过市场行为得以满足，它必须要通过政府在提供公共服务和保障公共利益中得以反映。正如戴维·罗森布鲁姆所言，“与私营部门相比，政府公共部门具有以宪法为基础、服务于公共利益、较少受制于市场力量、基于公众的信任来代表主权运作四大特征。”③戴维·H·罗森布鲁姆.公共行政学：管理、政治和法律的途径[M].北京：中国人民大学出版社2002：6-14。从实践看，医疗卫生、教育服务、公共交通等公共服务的逆民营化，就是为了满足公众在维护公共利益、促进服务公平、增进参与、加强监督等方面的民主诉求，而做出的回应。可见，公共服务供给中，单有市场选择是不够的，逆民营化正是作为另一种用于满足公众民主政治选择的服务供给方式而出现，以此回应公众的多样化选择需求。

二、我国公共服务逆民营化的基本模式

在多元动因和力量的作用下，许多民营化公共服务项目走向逆民营化。而逆民营化作为民营化的逆向，要对其进行全面深入探讨，首先要了解民营化的基本类型。实际上，无论民营化，或逆民营化，都是公共部门与私营部门合作（简称公私合作，PPP）的基本形式。民营化大师萨瓦斯（E.S.Savas）以连续体的方式，对合作类型做了较为权威、系统的划分，如下表1 所示。在这一连续体上，最左端是完全公营，最右端则是完全私营，中间的合作形式包含国有企业、服务外包、运营维护外包、租赁、合作组织、租赁—建设—经营、建设—移交—经营等。在11 种合作形式中，越是靠近左端，表明该形式越接近公有化，政府部门的作用与地位越大，私营部门的影响则越小；越是靠近右端，则表明该形式越接近私有化，私营部门的作用和地位就越高，政府作用就越小。而民营化，即公共服务供给中公私部门的合作关系从左端向右端转变的过程。此外，世界银行在1997年的报告里，将民营化类型分为服务外包、管理外包、租赁、特许经营、建设—经营—移交/运营（即BOT/BOO）、剥离六种形式①The World Bank. Selecting an Option for Private Sector Participation. 1997，转引自王灏，PPP（公私合伙制）的定义和分类探讨[J]，都市快轨交通，2004（10）。。国内学者何寿奎、陈干全、刘燕等人，在深入考察中国实践的基础上，也提出了“私有化（出售）、服务外包、特许经营等是当前我国最常见的民营化形式。”②陈干全，公共服务民营化及其政府管理研究[M]，安徽大学出版社，2008：49。

表1 萨瓦斯的公私合作类型连续体[3]（P254）

总体而言，目前，我国最常见的民营化形式有以下四种：一是私有化（出售）。即政府采取一次性出售方式将公共服务项目交给私营企业、社会团体或个人经营，“私营部门负责对该项目进行改、扩建，并拥有永久性经营权。”③E.S.萨瓦斯著.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002：254。例如，许多城市的公交、医院，就是政府以出售的方式转为私有化。二是特许经营。指政府以公开招标的形式，把某些公共服务项目委托私营部门生产提供；双方签订合同，明确特许经营期限和各自权利义务；合同期满，公共服务转交给政府部门。例如，许多地方的通讯、电力、煤气等的供应，就是政府以特许经营的形式与通讯公司、电力公司、煤气公司签订长期合作合同的。三是建设—经营—移交/运营（即BOT/BOO）。BOT 即英文Build-Operate-Transfer（建设-经营-移交），指政府将一个公共项目的建设权授予承包商，承包商在合同期内负责项目设计、融资、建设和运营，并回收成本、偿还债务、赚取利润，合同期结束后将项目所有权移交政府。例如，许多地方的高速路建设、地铁建设、轻轨建设就是采取这种形式。BOO 即英文Build-Own-Operate（建设-拥有-经营），指私营部门根据政府赋予的授权，建设并经营公共服务，但并不将此项移交给政府部门，私营部门不受任何时间限制地拥有其经营权与所有权。例如，许多养老院建设就是采取这种方式。四是外包，指政府以合同形式将一些公共服务承包给私营部门，同时政府保留该项目的监管权和最终产权。例如许多公共部门的安保服务、食堂服务等都外包给私营部门。

逆民营化改革，即上述民营化形式向公有化方向变革。从表1 萨瓦斯的公私合作类型连续体看，逆民营化即公私合作关系从右端向左端转变的过程。目前，逆民营化改革的常见目标形式也是多样化的，除了最右端的完全公营外，还有国有企业、外包两种常见类型。首先，完全公营，是指“公共服务项目所有权归政府，并且由政府全面负责项目的设计、投资、建设和管理”④E.S.萨瓦斯著.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002：184-185。。其次，国有企业，指政府投资并控制公共服务项目，同时对项目采取商业化和公司化运作，以确保国有企业行为兼顾盈利性和公共性。再次，外包也是逆民营化的目标形式，与民营化中的所提及的“外包”相比，逆民营化中不但强调政府对公共项目的所有权，而且还强调政府有更强有力的监管权，而非甩手不管，因此也被称为“新型外包”。

实践中，我国公共服务改革从出售、特许经营、BOT/BOO、外包等民营化方式转向完全公营、国有企业、新型外包等合作形式的过程中，形成了多种改革路径，不同路径下政府所拥有的权限也不同。根据逆民营化改革的路径和政府的权限，可以把逆民营化改革分为以下四种模式：公共垄断模式、政府直接投资模式、政府回购模式和政府控制模式（如下表2 所示）。不同模式下，政府对公共服务的权限、改革的路径、对待政府与市场的态度、回应的社会问题、适用的条件等方面都不相同。文章试图在对各种模式的做简明概述的基础上，引入典型案例分析，以揭示各种模式的基本特征与运作过程。

（一）公共垄断模式

所谓公共垄断模式，是指政府为了平息公共服务私有化、特许经营、BOT/BOO、外包等失败造成的民众不满情绪，回应公众诉求，而采取公共垄断的方式接手公共服务项目的模式。在这种模式下，政府是公共服务项目的出资者，完全拥有该项目的所有权，同时，为了更好协调各方利益、保障公共服务的公共性、责任性，政府往往还掌握该类项目的经营权、人事权和财务权，即全面、直接掌管公共服务项目的经营管理权。这一模式的主要特色就在于，强调政府的强力回归和对市场的全面替代。

案例：A 住宅小区配套学校从开发商建设向政府垄断供给

A 住宅小区位于某市新城区，按规划，2009年9月将由该小区的开发商出资在小区内建成一所省一级小学——B 小学的新校区。然而，2008年底，由于开发商出现资金链断裂，无法履行合同约定的建设任务。时至2009年底，该小学新校区依然未建成。对此，B 小学师生、A 住宅小区居民多次向政府相关部门反映情况并表达不满，甚至有居民以集体信访、媒体介入等方式发泄情绪和寻求解决办法。2010年初，该城区政府为协调多方利益，决定接手B 小学的新校区建设工程。首先，由该区政府和市政府财政共同出资，按市场评估价，从开发商手中将校园建设用地、已建成的部分教学设施购回，按照规划将校区建设工程完成。新校建成后，归城区教育部门所有，统一受区教育局的管理监督。即学校的教学评估、学位分配、人员招聘、人事晋升、教学管理、财务管理等，都受区一级政府相关部门的直接监管。①王桢桢.公共服务中公私合作困境及应对策略[D].中山大学，2009。从效果看，这种公共垄断模式有效拯救了一个失败的民营化项目。至今，B 学校的建设、管理等已按规划以省一级学校的标准运作，学校师生、小区的居民以及周边住户对学校的这一转变都表示满意，对政府的这一接手行为表示认同和赞赏。

表2 各种逆民营化改革模式政府的权限及改革路径比较

上述案例的学校校舍建设项目，是典型的“BOT”式民营化运作失败后，向“完全公营”方式转变的逆民营化改革。该模式具有以下特征：第一，改革的起因源于B 小学新校区建设的公私合作项目失败，相关群众切身利益受损，并采取制度性渠道和非制度性偏激方式表达利益诉求。政府介入其中，就是为了补救失败的公私合作项目、回应公众需求、实现公共利益。第二，政府强化了对该项目的出资职能和监管职能。在出资方面，政府是该小区小学的财政投入者，从开发商手中购回土地与教学设施，到校区整体工程建设，再到建成后的学校运营经费，都由财政承担。在监管方面，无论是在项目建设过程中，或是项目建成后的验收，又或者是后期的维护管理方面，教育部门、规划部门、建设部门都加强了监督管理。第三，政府角色从“掌舵者”角色向“出资人”、“制度供给者”、“监管者”、“利益协调者”等多重角色转变。即政府从原来只做宏观规划和制度引导，转变为包揽诸多微观操作职能：包括制定和执行学校建设中的相关标准、程序、规范，监督管理项目实施过程，并按照相关评估体系进行项目评估，协调项目中的各方利益诉求，等等。第四，公共服务的供给方式从私人垄断转向政府垄断，公共服务价值从强调市场效率转向注重公共性、责任性。B 小学新校区的建设者从原来的开发商转变为区级政府。开发商的主要目的是卖房盈利，因此，逆民营化改革前，开发商预留用于建设学校的地方往往是靠近马路、高压电线、垃圾中转站等危险、肮脏、混乱的地段，而好的地段都用于建设楼盘。逆民营化改革中，政府在其可供选择的建设用地中，更加注重公共项目的安全性、公共性和责任性，选择更安全的地段、更安静的环境和合理的建设设计，以更好地满足公众的教育需求。

（二）政府直接投资模式

政府直接投资模式，是指公共服务项目私有化运作失败后，政府为了拯救项目，而采取直接投资重建的方式，恢复公共服务的正常运作。政府直接投资模式下，政府对公共服务项目拥有完全所有权。服务项目的经营权则有可能是政府直接拥有或以外包的方式转交出去。这主要视项目的可经营性和公共性特征而定：如果项目属于公共性要求高、可经营性低的类型，政府将直接拥有经营管理权，如农田灌溉、供水、供气、供电、农村公路等；如果项目属于公共性要求低、可经营性高的类型，政府更倾向于将经营权以外包的方式转交给更专业的市场组织去运作，如污水处理、轨道交通、机场服务等。对于政府直接拥有经营权的服务项目，其运作与公共垄断模式的运作相似，政府对项目不但完整地拥有经营权、所有权，还完全掌握项目的人事权和财务权；对于以外包方式将经营权移交的服务项目，由于政府是直接投资人，所以依然拥有主要的人事权和财务权，即政府只控制服务项目的人事、财务和经营方面的重大决策，而不参与项目的具体事项运作和微观管理。这种模式的主要特色在于，强调对私有化失败的纠正，以及政府公共服务绝对控制权的回归。

案例：L 镇自来水供应“官商合股”失败及政府的拯救

L 镇是广东山区一个经济欠发达、公共服务发展落后的镇。早在20 世纪80年代，该镇的自来水供应进行了“官商合股”形式的民营化改革：镇政府与一家名为松柏公司的私人企业签订自来水民营化合作协议，即松柏公司出资重新组建该镇的自来水厂，并占有该镇自来水公司的绝大部分股份和经营管理权，负责税费收取工作。然而，这种“官商合股”的运作形式并没有帮助该镇自来水供应摆脱困境，相反，还使其陷入了更深的困境中：首先，松柏公司在该项目中入不敷出、无利可图，因而无力维护供水设备的正常运作。其次，该镇居民怨声载道，他们不但要忍受水质差、不能食用的自来水供应，而且还要承担自来水涨价的义务——“由原来的6 毛每立方，涨到2012年的1 块5。”①王梦婕.3 万居民用污臭自来水近20年[N].中国青年报，2012.6.17。2012年6月，我国住建部颁布的《全国城镇供水设施改造与建设“十二五”规划》明确指出，城镇饮水安全保障工作由城镇人民政府负责，建设所需资金主要由地方政府和企业自筹落实。在这一政策指导下，L 镇政府试图以镇政府自筹资金方式建设新的供水系统，但是，由于该镇是贫困镇，难以承担工程建设所需资金。2012年底，L 镇政府通过多次向上级县、市、省政府申请资金资助，最后落实项目建设资金。目前，由省、市、县、镇多级政府出资，由L 镇政府负责维护运作的自来水供应系统已在L 镇正常运作，民众普遍对该工程建设表示满意，称赞政府为百姓解决了“饮水难”问题，做了一项重大的“民生工程”。

上述案例L 镇早期实行的“官商合股”，看似政府和企业共同承担公共服务，但实际上是典型的“私有化”改革。因为“官商合股”后，该镇政府甩包袱似的把自来水厂建设的出资责任和管理责任全部抛给松柏公司。所以，该案例实际上是从失败的“私有化”向“完全公营”转变的逆民营化改革，该改革具有以下特征：第一，逆民营化改革的动因源自L 镇“官商合股”自来水项目的三输格局：松柏公司亏损严重；L 镇民众对自来水项目怨声载道；L 镇政府因项目失败而丧失公信力。逆民营化改革，是该镇政府在住建部政策指引下，努力摆脱这种三输局面的必然选择。第二，政府从“一卖了之”的“旁观者”角色，转变为“出资人”、“监管者”，强化在项目建设中的出资责任和监管职能。逆民营化改革中，通过省、市、县、镇等层级财政共同分担方式，解决了L 镇重建自来水项目中的资金问题。同时，政府部门加强了对自来水工程建设、水质监测、设备维护等的监管。第三，政府对公共服务的态度从无从监管、视而不见，转向注重服务责任性、公共性。“官商合股”下，由于政府基本没有股份，不具有经营权和所有权，在监管自来水项目中，即使发现问题也难以有效的督促自来水公司解决，久而久之其监管职能形同虚设。逆民营化下，自来水项目的经营权和所有权回归政府，因此，政府的监管权也随之回归。在公共利益导向下，政府为回应公众诉求、提高自身公信力，更加注重自来水项目是否满足民众需求、是否符合公共利益。

（三）政府回购模式

政府回购，即政府将原已转移出去的项目所有权、经营权又购买回来，并以国有企业的形式运作。从改革路径看，政府回购可以是从私有化、特许经营向国有企业转变，也可以是从BOT/BOO、外包向国有企业转变。政府回购模式下，政府重新拥有公共服务项目的所有权和经营权，并以商业化和公司化运作，兼顾公共服务的盈利性与公益性。政府回购后的国有企业运作中，政府会干预企业的重大决策。例如，企业最高领导人往往由政府任命；再如，政府拥有企业的重大财务决策权和经营决策权。这一模式的主要特色为在于，强调项目所有权回归政府条件下的兼顾盈利性与公共性运作。因此，这一模式并不排斥市场机制，实际上，许多政府回购案例中，只是转变了公共服务的所有权和强化了政府监管，其他方面依然采取市场机制从事公共服务生产与供给。

案例：S 市城市公交的民营化改革失败与政府回购

2003年，为有效摆脱S 市公交公司亏损困境，S 市政府推行公交民营化改革①魏劲松.公交市场化改革的温州尝试[N].经济日报，2003.5.24。：S 市政府与温州市五马汽车出租公司签订《股权收购协议》，该公司出资收购公交国有产权，并成立“S 市公交集团有限责任公司”，同时，新公司买下该市公共汽车22 条线路18年的特许经营权。②田丽.我国城市公交行业民营化的困境与改革出路[D].吉林大学，2009。然而，新公司成立后，除了前两年有小额盈利外，随后三年逐年大额亏损：2005年、2006年和2007年该公司分别亏损额高达500 多万元、900多万元和700 多万元。③田丽.我国城市公交行业民营化的困境与改革出路[D].吉林大学，2009。在此期间，民营化的新公交公司、公交公司员工以及公众纷纷表达不满。首先，新公交公司抱怨政府不能履行协议中关于取消与城市公交恶性竞争的民营中巴的承诺，使得由私人承包的民营中巴分割了公交公司的大部分客运市场。其次，公交公司还抱怨政府按协议应给予的财政补贴不到位。根据该市政策规定，公交公司承担着全市学生乘车优惠和残疾人、老年人、军人免费乘车等福利的义务。同时，按协议，政府应对公司的燃油、公益性义务、低票价等进行补贴，但却一直没有落实。再次，盈利性驱动下企业忽视公司员工的利益诉求，致使职工抗议情绪和多次停运事件。2008年4月，第4 次停运事件发生后，S 市委决定购回该市公交的所有权与经营权。同年6月，S 市建委与公交集团公司签订协议，以财政购回公交公司账面资产，完成经营权和房产证、土地使用证、车辆等实物资产的交接。S 市政府回购公交后，认真总结失败的根源，并探索公交改革之路，努力平衡公交公益性与企业盈利性矛盾的基础上摆脱经营亏损困境。于是，S 官方提出国有民营的经营方式，2008年8月，该市首批3 条线路的39 量新车实行国有民营方式运作，此外还陆续对其他线路车俩都实行国有民营方式改革。对于回购，摆脱了停运造成的不便，公众是赞许的；公交公司的职工非常支持和拥护让他们更有安全感的“国有时代”的恢复。

S 市的公交改革案例，是典型的从“出售、私有化”失败后回归国有企业运作模式。该项改革具有以下特征：第一，案例中政府回购的原因在于拯救失败了的民营化公交。民营化后不久，公交公司连年亏损；公司职工因利益受损纷纷抗议或罢工；公众因公交的不正常运作和管理混乱而出行受影响；政府因公交民营化的不良效果而备受指责。为扭转失败局面，S 政府决定回购公交公司，推行逆民营化改革。第二，改革的核心在于强化政府在资金保障、利益协调、公交规划与管理、制度供给等方面的职能，政府从不负责任的“旁观者”角色转变为“所有者”、“规制者”、“监管者”、“协调者”角色。逆民营化改革中，政府不仅强化公交市场准入方面的规制建设，加强对非法营运的民营中巴的惩处力度，为公交公司营造公平竞争的市场环境；还切实履行公私合作协议，落实对公交公司的各项财政补贴；完善公交公司的管理考核与职工的利益表达渠道。第三，从市场导向转变为统筹资源、综合运用政府和市场力量提供公交服务。显然，民营化后政府在公交服务中的全身而退，是造成民营化失败的关键因素。逆民营化改革虽然强调政府责任的回归，但是并不排斥市场，也不意味着向全能型政府转变，而是统筹政府和市场资源，发挥各自特色。S 市采取国有民营的公交运作模式就是综合运用政府与市场力量的体现：政府拥有公交公司所有权，以更好地协调各方关系、保障公共利益和服务的公平性，专业化的民营企业负责公交服务的具体运营，以更好地配置资源，提高公司的运作效率。第四，政府与企业关系从“政强企弱”的关系，转变为相对平等的“互利共赢”的合作关系。民营化状态下，政府对合作协议中的财政补贴、规范客运市场等义务均无履行，政府与民营公交公司之间是典型的“政强企弱”的不对等关系。逆民营化改革后，政府切实履行合作协议，落实各项财政补贴、优化公交路线规划设置、规范客运市场等，以此保障民营公交企业的盈利性，努力建立互利共赢的政企合作关系。

（四）政府控制模式

政府控制模式，是指政府是公共服务项目的主要出资人，控制项目大部分股份，同时，为了提高公共服务效率与质量，政府部门鼓励私营部门参与。这种模式的逆民营化改革路径一般是，从私有化、特许经营、BOT/BOO、外包等形式向新型外包转变。在这种模式下，公共服务项目的主要所有权归政府，其主要经营权、人事权、财务权也由政府控制。政府试图通过控制项目，保证公共服务的公益性，并通过鼓励市场主体参与，以缓解项目的资金压力，发挥市场在配置资源中的高效优势。该模式的主要特色在于，强调强有力的政府主导监控下的市场化运作。

案例：W 县农村客运外包失败后向政府控制模式转变

W 县是一个南方山区农村，是我国多种花卉、瓜果的生产地。然而，由于交通不便，导致此县农产品外销难、农民增收难、农村经济发展难。为解决交通问题，2003年，在省、市、县地方政府推动下，该县农村客运推行服务外包改革，即全县的15 条开往各乡镇的客运路线全部由A 运输公司承包，承包期为10年，该公司的客运路线、票价、班次等按照外包合同规定运行。W 县外包的农村客运因票价均为1-5 元的低价，班次较频繁，所以民众亲切将其成为“农村公交”。然而，跟良好的社会效益相比，该农村客运服务的经济效益就不容乐观。事实上，A 运输公司自承包该项目就以每天亏5000 元的速度亏损，且运营车越多，运输公司就亏本越厉害。①敖淑清.农村客运发展滞后成因的帕雷托方法解析——以广东省为例[J].广东交通职业技术学院学报，2007（6）。终于，运营不到一年，A 运输公司自动要求退出客运承包。A 公司退出后，W 县政府相关部门加强了对农村客运服务的投入、规范和引导。首先，政府明确了财政投入是农村客运资金的主要来源，设立专门农村客运财政补贴经费，财政补贴采取公交补贴、油费补贴、税收减免、路费、附加费减免等形式资助给实际运营商。其次，该县交通部门通过深入勘察路况、走访民众、掌握客源等，重新规划和设置农村客运路线，以保证运营商有较稳定、充足的客源。再次，允许运营商结合实际需要采取灵活多样的运营模式，如允许客运班车采用预约发班、设置临时发车点、绕道中心镇搭客等行为，以保证以盈利性。第四，加大对该县非法客运的惩罚和打击力度，为中标的运输公司的运作消除不正当竞争者。第五，为保障公共利益和运营商的盈利性，2010年该县交通部门出台了《农村客运发展规划和实施意见》，规定农村客运票价不高于10 元。通过以上改革措施，W 县政府与B、C 两家运输公司签订协议，由政府作为主要出资人，B、C 是实际运营商，提供更专业、高质量的客运服务。由此，政府不但兼顾了农村客运的公益性和运营商的盈利性，也解决了财政资金紧张下公共服务水平不足问题。

上述案例实际上是一个从“政府缺位下的服务外包”失败后，向“政府主导下的新型外包”转变的过程。此项改革具有以下特征：一是民营化外包后农村客运盈利性差，项目承包商A 运输公司难以为继，是该县政府推行逆民营化改革的直接动因。政府试图通过加大资金投入和对项目的控制权限，拯救农村客运服务项目，并提高其公益导向和运作效率。二是改革的核心在于政府强化了对农村客运的出资责任及规制、监管责任。这体现在：明确了财政投入是农村客运资金的主要来源，设立专门农村客运财政补贴经费资助运营商；重新规划和设置农村客运路线，规范农村客运市场，打击不正当竞争者和非法运营商；完善票价体系，在运营模式和运营细节上赋予运营商更多自主权；等等。第三，改革中兼顾农村客运的公平与效率，充分发挥政府和市场主体在其中的优势发挥。一方面，政府的直接介入，拯救濒临破产的农村客运服务项目，保障了当地群众的客运服务享用权；另一方面，通过规范农村客运市场、完善客运管理、健全与新的运营商的合作协议等措施，营造健康有序的农村客运市场氛围，保障农村客运服务的高效运作。第四，改革中政府与运营商努力构建“互利互惠”的合作共赢关系。逆民营化中，政府加强对农村客运项目的控制和管理的同时，鼓励有实力的市场主体参与合作，该县政府努力寻求专业化的B、C 运输公司作为合作运营商，以缓解其运营资金短缺、客运服务专业性弱、服务水平不高等问题。为此，政府与运营商签订平等互利的合作协议，并切实履行合约，以建立良性长效的合作关系。

纵观四种逆民营化改革模式，可见以下规律：

一是公共垄断模式、政府直接投资模式、政府回购模式、政府控制模式，四种模式对政府的依赖程度依次降低，对市场的排斥程度也依次降低。如果说公共垄断模式是对政府的全方位依赖和对市场主体、市场机制的全面排斥。那么，政府直接投资模式更多是强调政府对公共项目绝对支配地位和对民营化的极端形式——“私有化”的失败的纠正，但它并不排斥市场，甚至在许多服务供给、设施建设与维护等过程中引入市场机制。政府回购模式对市场的接纳程度则更高，因为它主张公共服务以国有企业方式运作，即所有权和重大决策权归政府，其他方面遵循市场化、商业化方式运作。而政府控制模式则在强调政府在公共服务中的主导地位的同时，也非常鼓励市场力量的参与，以此缓解政府资金压力和提升服务质量。

二是四种模式适用的条件有所不同，对民营化失败的回应立足点不同。首先，公共垄断模式利用政府的全面回归代替市场，适用于公众对公共服务市场化完全失去信心，市场主体与公众之间矛盾尖锐等情况。该模式主要对民营化中公众信任度降低、公共利益严重受损等问题作出回应。其次，政府直接投资模式是政府利用财政投入夺回对公共服务项目的所有权和绝对支配地位，适用于私有化下公共服务监管不力以及由此导致的效率低下、质量下降、公众不满的情况。因此，该模式主要对私有化下政府缺位、服务低效等问题作出回应。再次，政府回归模式是在国有化前提下，对公共服务项目进行企业化运作，适用于公共服务民营化运作后各方利益矛盾凸显、公共服务公益性与企业逐利性难兼顾的情况。该模式主要对民营化中牺牲公益性追逐盈利性或企业无利可图问题作出回应。最后，政府控制模式是要求政府主导监控下供给公共服务，适用于公私合作中政府甩手不管或丧失主动权，进而导致公共服务效率低下、公众满意度低的情况。该模式主要对外包、特许经营或BOT/BOO 等形式的民营化下政府缺位问题作出的回应。

三、我国公共服务逆民营化改革的共性与展望

综上所述，逆民营化是由理论变革、超越民营化弱点、公众需求等多元诉求而引发的新型制度安排。逆民营化在公共服务改革实践中有不同模式，虽然不同模式下，政府权限、适用条件、回应的社会问题、对政府和市场的态度等方面特色各异，但它们却有一些共同的特性：

1.改革主要针对一些各方利益冲突明显、公共责任大、监管缺位的民营化公共服务项目。例如，案例中的自来水供应、城市公交、农村客运、教育设施建设等都是影响面大、涉及公众切身利益的基本公共服务领域。也正因这些服务项目的公共责任大，所以出现利益冲突时，私营部门难以协调，不得不转交给政府。

2.改革后政府职能普遍得到强化。逆民营化往往意味着政府从民营化的“一卖了之”的状态转变为加大财政投入，强化政府规制、监管等职能。上述案例中，民营化状态下，政府都或是逃避了出资责任，或是摆脱了管制责任，导致公共服务的公益性和企业盈利性双双流失；逆民营化状态下，政府变为公共服务项目的主要出资人、责任人和所有者，是公共利益的维护者，因此，政府都加强公共服务的规制与监管，既保障公共利益，又保障合作企业的合法盈利性。

3.改革过程注重统筹协调、整合利益。上述逆民营化改革都是政府为回应多元的利益诉求而做出的行为选择。在改革过程中，政府普遍注重收集民意、回应诉求，努力兼顾公众、市场主体等多方利益。为此，政府相关部门往往通过深入调查、提供平台对话、加强沟通等方式，制定民主科学的、公众满意的公共服务改革方案。

纵观各种逆民营化实践模式，为保证改革的持久良性运作，政府既应客观评价市场的优缺点，也应客观看待政府的优势、劣势，防止逆民营化重走“单一政府主体”、“全能型政府”的公共服务供给老路。为此，逆民营化改革中应重点采取以下措施：

一是正确界定公共服务中政府与市场的作用边界。一方面，政府应正确划分公益性的公共服务和竞争性的公共服务，另一方面，政府应理清在不同类型服务中的角色：对于公益性服务，政府应该从设计、投资到建设、管理都发挥核心作用；对于竞争性服务，因强调个性化、差异化，应由市场主导，鼓励市场化运作，而政府需提供必要制度、标准及监管。

二是培育有实力的市场主体参与公共服务供给。无论除了完全公营和完全私营之外，其他形式的民营化或逆民营化类型，都需要政府与市场主体合作，才能更高效地提供公共服务。培育专业化水平高、实力雄厚的市场主体，是促进有效的公私合作、提高公共服务质量与水平的重要途径。因此，各地政府可以通过引进外资、鼓励私营企业发展、兴办乡镇企业等方式，扶持新兴的市场主体；还可以通过简化手续，优先审批程序等方式，完善市场环境；等等。

三是明确各个层级政府的公共服务责任。逆民营化的一个主要特色就是政府加大对公共服务的资金投入。那么，出资责任在各层级政府中应该如何分配？为合理分摊出资责任，针对当前我国省域内公共服务发展极不平衡的事实。笔者建议建立“省级统筹”的公共服务出资体制和“以县为主”的公共服务管理体制。即一方面，各省级政府应成立由分管副省长任组长，相关部门领导为成员的领导小组，统筹协调全省主要公共服务的工作，加大省级政府对省域内公共服务的统筹领导责任。另一方面，完善县级政府对县域公共服务的管理指导责任。

四是努力平衡和兼顾公共利益和企业盈利性。逆民营化改革，是公平、责任、公共利益等价值的回归。为此，改革中要努力构建实现上述价值的平台与渠道，即通过健全信息公开制度、民意收集制度、沟通协调制度等，为社会公众表达利益诉求提供制度化渠道。另一方面，政府与市场主体在合作中应体现平等互利关系，双方应切实履行合约中相关条款，保障合作企业的基本权益，努力构建互利共赢的公私合作关系。