东莞模式的生成逻辑与转型发展*——改革开放40年中国城市发展典型案例分析

孙霄汉

（中共东莞市委党校，广东 东莞，523083）

在中国40年波澜壮阔的改革发展历程中，一些地方尊重群众的首创精神，结合自身资源秉赋、地理环境、区位条件、人文特点等探索经济社会发展路径，形成了各具特色的发展模式，诸如“苏南模式”、“温州模式”、“诸城模式”、“东莞模式”等。这些模式作为中国特色社会主义道路探索的生动案例，具有一些共性特征，如以推进工业化为基本途径、以市场化为基本取向、以提高人民生活水平为目标等；又各有其不同的发展路径和方式，形成鲜明的特色。相对而言，东莞模式更具独特性、典型性。

改革开放前，东莞是隶属于广东省惠阳地区的一个普通农业县，一个自给自足的农业经济体。40年后的今天，东莞已发展成为一个工业大市和世界知名的制造业重镇，经济总量和城市竞争力跃居全国大中城市前列，曾先后获得全国最佳魅力城市、国家园林城市、国家卫生城市、中国优秀创新型城市、中国最具经济活力城市、全国社会治安综合治理优秀城市、国家公共文化服务体系示范城市等多项荣誉，并四次蝉联国家文明城市称号。东莞是中国改革开放发展最成功的城市之一，也是中国特色社会主义事业成功发展的一个典型案例。

一、东莞模式的生成环境与驱动力

东莞模式发展大体可分两个阶段。第一个阶段是1978 到2008年，在这30年里，东莞实现年均经济增长18.0%，经济总量跃居到全国城市第16 位，成就了这座改革开放的明星城市；第二阶段是2008年至今，是东莞模式的转型升级阶段，经济年均增长8.3%。经过近10年的转型探索，东莞经济企稳回升，2016年经济总量重回全国大中城市前20 位，东莞模式的转型升级已见成效。

东莞在没有国家大项目投入，也缺乏诸如资金、人才、商业文化传统以及国家特殊政策扶持的条件下，实现了长达30年的经济高速增长，东莞模式的内在驱动力值得深入分析。

中外经济学家们在分析经济增长动力方面形成了林林总总的增长和发展理论。钱纳里（H.B.Chenery，1975）认为，产业结构转变是经济增长的动力，经济发展就是经济结构的成功转变，其核心是传统农业经济结构转变为现代工业经济结构。卢卡斯（Lucas，1993）和沃斯帕根（Verspagen，1993）分别从供给和需求层面强调了工业发展模型中结构变化对生产率提高的重要影响。林毅夫（2012）认为一国政策特别是产业政策对经济发展有决定性影响。库兹涅兹（S.S.Kuznets，1979）把知识力量和生产要素与结构因素联系起来，强调结构因素对经济增长的影响，认为增长因素应归结于知识存量的增长、生产率的提高和结构的变化。这些理论观点和分析框，对解析东莞模式的内在机理有重要价值。

东莞模式的生成既离不开相应的外在环境条件，也有其内在驱动力量。从外部环境条件看，一方面是十一届三中全会后我国逐步对外开放，为东莞模式提供了政策环境；另一方面，上世纪60年代末至70年代，在跨国公司的推动下出现国际产业大转移，特别是日本、“亚洲四小龙”等地产业因成本上升，其劳动力密集型的生产加工贸易环节需要寻求新的生存空间，这为东莞进行产业承接、发展加工贸易提供了机会。

从东莞模式自身看，驱动其工业化快速推进的有四大作用力。

其一，利益驱动。我国计划经济时期“大锅饭”式的集体经济和平均主义分配方式严重遏制了群众创造财富的积极性，十一届三中全会后，传统农村体制开始松动，家庭联产承包责任制和“多劳多得”的分配环境逐步形成，东莞人开始将其原村组的旧会堂、饭堂、祠堂出租给香港商人办加工贸易厂，村集体和群众分享租金收益。以利益激励为导向也逐步成为东莞驱动工业化的普遍性方式。从大的格局看，东莞实行市、镇、村三级联动，地方税收按比例分成，各得其所，有效调动了各级发展主体的积极性；从微观制度上，东莞各村（社区）普遍实行股份合作制，让村民入股集体经济股份合作社，共享经济发展成果，激活了农村创富的动能。

其二，要素支撑。按照钱纳里的产业结构转变论，一个农业经济体要实现经济快速增长首先是要推进工业化，而东莞凭借土地、资本、劳动力三大传统要素支撑形成了工业化的强大推力。一是土地。作为一个农业县，东莞土地资源相对富余，彼时国家对农用地发展工业政策还较宽松，东莞人抓住时机，形成了“村村点火、户户冒烟”的农村工业化态势。二是资本。东莞与香港地缘相近，人文相亲，随着政策放开，一些香港人纷纷来东莞开厂，形成第一波港资入莞潮。全国第一家“三来一补”企业太平手袋厂就诞生于东莞虎门镇。进入20 世纪90年代，在邓小平南方谈话及中国扩大开放的政策环境下，以电子产业为主的台资企业开始涌入东莞，形成东莞第二波资本流入潮。到90年代后期，东莞台资企业达到6000 多家，成为全国台资企业最集中的城市。三是劳动力。东莞是全国吸纳农民工最多的城市，流动人口最多时超过1000 万，也形成了巨大人口红利。

其三，市场拉动。20 世纪70年代后期至80年代，全球经济和贸易进入一个黄金增长周期，在国际市场的巨大拉力下，东莞加工贸易出口呈现爆发式增长，到1997年金融危机前，东莞进出口额飚升至全国第三，成就了东莞外贸大市的地位。没有与国际市场有效对接形成的强大市场拉力，就不可能有东莞模式。

其四，制度张力。制度经济学家道格拉斯·塞西尔·诺斯（Douglass Cecil North，1920）认为，技术进步、投资增加、专业化和分工的发展等，并不是经济增长的决定性因素，决定经济增长的因素是制度。东莞模式生成也与其制度安排密切相关。东莞模式的制度驱动力有两大方面，一是“统分结合、双层经营”的经济体制，二是“市直管镇”的行政体制。

我国在实行以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革一开始就强调其“统分结合”双层经营的属性，但在相当长一段时间里人们似乎更关注“分”而忽略了“统”。分析东莞发展的经营方式不难发现，“统分结合”是东莞模式成功的重要特点。早在农村经济改革初，东莞就对集体资产进行分类处置，将适宜分户使用的耕牛、农具等分给农户，将会堂、仓库等适合统一经营的资产保留在集体。对外开放后，东莞各镇及村组利用这些保留下来的集体资产，以土地开发、建厂出租和门面（商铺）出租等方式，获得集体收益，形成“统”的成分。东莞农村经济中“统”的具体形式有三个层面。一是镇一级。东莞各镇（街）都设在镇级投资公司，其收益主要用于镇一级城市建设发展和公共事业。二是村（社区）一级，“统”的主要形式是“村（社区）经济股份合作社”，村民以股东身份保持着集体经济成员和受益人身份，入股的基础是村集体资产和土地。三是村民小组一级的股份合作社，全体村小组村民也都是股东。

“分”的成分也呈现多种形式，包括通过制度安排实现经济发展后的“红利”分享，村民利用其承包地自建厂房、出租屋等，或出租，或搞加工、养殖业，或从事餐饮等服务业，各显神通。

“统分结合、双层经营”的方式，使东莞农村集体经济和集体资产持续快速增长，形成了强大的集体经济实力。2017年，东莞农村集体资规模达1604 亿元，占广东省同级资产的31%。东莞原农村户籍居民中，几乎人人都占有集体经济股份，集体经济分红是他们收益的重要来源。

驱动东莞模式的另一重要制度因素是其特殊的行政管理体制。东莞成立地级市后一直实行“市直管镇”体制，不设县级行政区，比一般的地级市少了县（区）一级架构。这种扁平化的行政架构政令传递快捷，政务成本低，大大地提高了行政效率。

除上述两大方面外，东莞还进行了诸多制度创新，如在全国第一个组建政府加工贸易办公室，实现“一条龙”服务，成为当时广受推崇的高效管理经验；第一个以向社会募集资金建桥、通过收过桥费偿还投资的方式，建起了著名的“高埗大桥”，这一方式后来被全国各地广泛复制，使“集资修桥（路）、收费还贷”成为当时盛行的建设方式等。

依据上述分析，可以绘出东莞模式的动力模型：

三、东莞模式的转型探索

（一）东莞模式的调整与转型的必然性

任何一种发展模式都不会是固化的要素组合结构和静态不变的样式。事实上，东莞从走上工业化道路以来，其发展理念、产业选择、政策重点等就一直在调整。20 世纪80年代初期，在工业化起步后不久即提出“向农村工业化进军”（1984年）；此后又提出过“大搞基础设施建设”（1988）、“按现代化城市格局建设东莞”（1992）、“推进第二次工业革命”（1994）、“一网两区三张牌”（2001）、“一城三创五争先”（2004）等战略和目标。总体看，东莞这历次发展思路变化、产业更新及政策调整都较好地吻合了国内外产业转移的节奏、国家改革开放和经济发展的政策大势，使得其经济发展不断跃上新的台阶。

任何一种发展模式也都不可能长盛不衰。传统东莞模式在经历30年的高歌猛进后，受内外诸多因素影响，开始出现机制退化、动力弱化。首先，从外部看，国际经济和市场环境发生重大变化，特别是由美国次贷危机引发的全球性金融危机，使以外向性经济为主导、以出口贸易为主要支撑的东莞经济遭遇了前所未有的冲击，依靠“大进大出”的对外贸易已风光不再。其次，从国内政策看，进入新世纪以后，科学发展观成为各级党委政府的重要执政理念和政策取向，“以人为本，全面协调可持续发展”的思想逐步深入人心，高投入、高消耗、高污染、低产出的粗放式发展方式也渐次失去了政策空间和社会环境。其三，从东莞模式自身看，随着城市化水平不断提高，城市空间日益压缩，东莞土地成本快速上升；随着国内农业剩余劳动力转移格局变化，劳动力供给从过剩转向紧张甚至一度出现“用工荒”，劳动力成本也迅速攀升。在这种情况下，传统东莞模式的出路就只有两条，要么就此终结，要么在转型中重生。

（二）东莞推进转型的基本思路与主要措施

作为一种发展模式，东莞的转型总体上是从2008年开始的，但提出转型的理念和政策要更早一些。在危机来临前的2007年，东莞市第十二次党代会就提出了“推进经济社会双转型”战略（即推进资源主导型经济向创新主导型经济，初级城市化社会向高级城市化社会转型）。此后，东莞相继出台一系列转型措施，推进产业升级、加工贸易转型、企业科技创新等。2016年12月，东莞第十四次党代会总结近十年转型的成效，认为东莞已“站到了更高进点上”，并提出了“率先迈上基本实现社会主义现代化新征程”的新目标。结合东莞近年来的政策文件，将其转型思路与措施梳理如下：

1.调整产业结构提升产业竞争力。进入新世纪，为应对传统支柱性产业市场出现饱和趋势问题，东莞提出了“腾笼换鸟”思路，开始有计划地淘汰部分落后产业，发展战略性新兴产业，重点是高端新型电子信息、电动汽车、半导体照明（LED）、信息家电、电子商务、新一代通讯及新能源、新材料等产业；近年来又提出“打造智能制造新高地”的目标，把新一代通讯制造、无人机、机器人等产业作为重点。

2.推进企业转型提升市场竞争力，一是促进传统加工贸易企业向“三资企业”转变。2008年，东莞抓住被确立为广东省“加工贸易转型升级试点城市”的机会，出台了《东莞市“来料加工”企业就地不停产转“三资”企业操作流程及指引》，并设立了10 亿元的“加工贸易转型升级专项资金”等支持企业转型。到2010年底累计有2065 家企业成功转型。①王思煜.东莞转型升级研究[M].广州：广东人民出版社，2011.06：33。二是扶持民营企业发展，较好地承接了深圳、广州等地国内产业的转移。三是推进企业由贴牌生产向创建自主品牌转型。如对新获得中国名牌产品和中国驰名商标的企业给予100 万奖励，并对获奖企业在税收、土地、融资、技术改造、政府采购等方面给予支持。

3.创新人口政策提升城市人力资本。规模庞大的外来流动人口形成的巨大人口红利是东莞模式的重要支撑，同时也因为其对公共产品和公共资源的需求形成与户籍人口利益、文化观念等方面的冲突。为协调人口流入与经济社会发展的关系，东莞进行了多项流动人口政策创新。包括把外来务工人员统一改称为“新莞人”以消除称谓上的歧视性（2007年4月，东莞市委市政府在广泛征求社会意见的基础上确定把外来务工人员统一称为“新莞人”），成立专门服务异地务工人员的政府部门“新莞人服务管理局”，扩大对“新莞人”公共服务的覆盖面，为新莞人提供参政议政的渠道和机会等。这些政策创新使得东莞保持了较强的对流动人口的吸引力。近年来，东莞的人口规模稳中有升，人口素质也得到提高。

4.加大科技和研发投入积聚创新驱动力。作为一个以加工贸易起家的城市，东莞在企业研发投入和创新力等方面存在着先天不足。为解决这一问题，东莞提出“科技东莞”战略，每年出资10 亿元，引导企业把研发机构放在东莞，促进产、学、研的结合，对科技人员、科技团队的重要成果给予奖励，取得了较好效果。到2017年，东莞高新技术企业达4058 家，数量居广东省第一位；专利申请量和授权量居广东省第二位；R&D 占GDP 的比重达到2.48%，相比2007年的0.48%高出了约4.2 倍。

5．加强文化建设提升城市软实力。为弥补城市文化建设短板，东莞一方面加强公共文化设施建设，丰富城市文化。2001年提出打造“三城一都”（图书馆之城、博物馆之城、文化广场之城、音乐剧之都），2010年提出用10 时间打造“四个文化名城”（全国公共文化服务名城、国家历史文化名城、全国现代文化产业名城和岭南文化精品名城），兴建了一批高水平的城市公共文化场馆，初步构筑起城市文化设施和文化服务体系。依托这些设施场馆，东莞各级政府、社会组织及民间团体组织开展各类文体活动，充盈了城市文化，丰富了群众精神生活。另一方面是加强观念形态的文化建设。传统东莞文化呈现出务实、包容、厚道、敬规等鲜明特征。快速推进的工业化和城市化，改变着城市的文化观念和文化生态。如何在传承、弘扬东莞传统文化的同时，又吸纳开放带来的优秀外来文化，实现文化的融合、整合与升级，是东莞文化建设的重要课题。为此，东莞组织社会各界广泛讨论，提炼形成“海纳百川、厚德务实”的城市精神，并把“每天绽放新精彩”确定为东莞对外宣传语。

四、东莞模式面临的挑战与转型路径

东莞模式转型已卓有成效，但要说转型完成却为时尚早。目前东莞处在一个矛盾交错的阵痛期：一方面是传统模式的后遗症尚未消除，特别是由于制度惯性形成的对传统发展路径依赖；另一方面，经济社会各领域呈现一些显著的短板。

（一）城市转型发展新要求与传统模式的深层矛盾

从发展主体看，传统东莞模式是以村集体为开发单位、以乡镇为基本统筹单位的相对分散化的开发格局，“股份合作制”、“市直管镇”等恰恰是与这种分散化的开发格局相适应的制度形式。在早期，正是这种分散的发展格局，为东莞吸纳资本、要素与市场机会提供了巨大的社会动力与灵活性。同时，传统东莞模式本质上是一种要素驱动型的工业化类型，其发展关键是要能够实现土地、基础性公共物品的低价供给，而当时分散化的利益分配模式与经济开发模式、行政管理体制，与要素驱动型的工业化模式是相匹配的。而转型到目前，东莞已日益脱离简单的要素驱动这一粗放型工业发展模式，渐次从粗放型、外延型向集约型、内涵型转型，后一类型的发展方式日益需要以城市整体作为经济发展的依托，以供给大规模的、复杂的公共物品，为经济发展提供配套性的且高效的、高水平的、专业化的政务、决策、技术、智力等服务体系。经济发展进入集约性阶段，需要更为集约的经济开发单元、经济统筹单元。在这一新的经济发展格局下，原有的分散化的土地开发模式、行政体系、零散化的公共服务供给变得不再适用，甚至严重制约了城市经济的发展。

（二）制约东莞转型发展的主要短板

一是人力资本不足。东莞的居民构成有两大来源，即本地“洗脚上田”的农民和来自全国各地的“农民工”。与规模相当的城市比，东莞的高层次人才、创新型人才、人文社科人才等占比显著偏低，与其经济大市更是极不匹配。二是对非户籍常住人口公共服务供给的缺口。以义务教育为例，目前东莞仍有超过6 成的外来务工人员子女不能享受公立教育，只能在学费较为昂贵的民办学校就读。三是城市基础设施建设滞后。东莞城市建设和管理还没有完全摆脱“县域”型格局，城市建设及相关配套设施与其千万级的人口规模、近万亿级的经济体量很不相称，制约了城市发展。四是文化软实力不强。经济的开放性与传统农业文明遗存的封闭性、保守性交织，使东莞呈现出特有的文化二元性、矛盾性；前30年发展的巨大成功使这个城市产生强烈自豪感的同时也伴生出某种程度的自满感、自负感、偏执感，以至于满足现状，固守成见，不太容易正视问题，创新动力不足。五是关键性动力现疲态。党政干部是经济社会发展的决策者、组织者、引领者和关键性动力，无庸讳言，他们也是经济社会发展的受益者。在东莞发展的早期，干部有制度化的利益激励，有些收入具“灰色性”，这些获利方式和收益在当时具有合理性而且较普遍。近年来，国家公职人员收入逐步规范化、阳光化，由于失去了谋发展的利益驱动，部分干部对工作消极应付，呈现精神疲软之态。

（三）东莞模式转型跃升的基本路径

2018年东莞提出建设“创新型一线城市”，这一目标与其城市转型跃升方向是吻合的。实现这一目标，东莞需要遵循现代城市发展要求并对标世界一流城市，在补齐短板的基础上，构筑起现代化的城市基础设施体系、现代经济和产业体系、现代公共服务供给体系、现代城市社区治理体系、城市生态环境体系。

一是构筑能够容纳先进产业的经济设施和服务体系，持续推进产业转型升级。产业更新方面，应以先进制造、现代服务业、新能源新材料及新一代信息技术等战略新兴产业逐步替代传统产业；产业空间布局上，要从根本上打破镇街诸侯经济格局，在更高层面上规划经济发展，突破原有的区域界限和束缚，形成以优势产业、支柱性产业为主导的新经济地理格局。二是以千万级人口现代城市格局规划城市基础实施建设。重点是加快建设城市轨道交通、公共交通、城际轻轨、空港交通并交互接驳通畅的城市交通体系。三是以移民社会管理思维规划公共服务供给体系。这需要在加大市级财政投入的同时，争取中央有关对“吸纳流动人口较多城市”的财政转移支付政策，实现基本公共服务对常住人口的全覆盖。四是遵循现代城市管理要求，重构城市行政管理体制。可考虑设置6-8 个区，行使区一级政府经济社会管理权，把原镇（街）政府作为区政府的派出机构、执行机构。五是推进文化脱胎换骨式的更新发展，建设创新型、开放型、法治型、包容型城市文化。要着力提高市民的文化程度、城市意识、法治观念；实施企业家文化和创业文化建设工程，激励青年人传承和弘扬企业家精神、创业创新精神；优化人才政策，构建合理的现代城市人口结构，特别是要扩大东莞知识阶层和人文社科力量，支持社会智库发展。六是深化干部人事制度改革，真正形成贤者上、平者让、庸者下的机制和竞相干事创业的氛围环境。