改革开放40年来我国农村基层协商民主与选举民主的协同演进及其创新发展

李百超 谢秋山

摘 要：依据“实践发展-法律与政策指向-理论回应”的三维分析框架，改革开放40年来我国农村基层民主政治建设进程大体上经历了“选举民主主导”“协商民主后来居上”“协商民主与选举民主协同发展”三个发展阶段。未来农村基层民主政治建设需要在选举民主与协商民主协同发展的框架下做好两方面的工作：一方面是通过强化制度设计，在坚持协商无果必经投票表决、投票表决前充分协商沟通和重要决策投票表决与一般抉择诉诸协商相结合等原则下建立和完善协商与投票表决衔接机制，致力于促进协商与投票表决机制的有序衔接转换;另一方面是立足于基层民主自治，通过法治、问责、便利化民主参与平台建设和公民教育等途径，致力于提高农村基层民主质量。

关键词：改革开放;农村基层民主政治建设;选举民主;协商民主;衔接机制

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2019）03-0045-07

引言

作为扩大人民有序政治参与和落实人民当家作主权利的重要场域，在农村基层加强与完善民主政治建设事关农村的持续改革、发展与稳定，是“新时代”贯彻乡村振兴战略与解决“三农”问题的重要保障。经过改革开放40年的探索，我国农村基层民主政治建设已经取得了巨大进展，相关制度建设也逐步走向成熟，梳理与审视改革开放40年来我国农村基层民主政治建设的历史演进过程，有助于我们更清晰地辨识改革开放以来农村基层民主政治发展路径，并为其在新时代的进一步发展创新提供思路借鉴。

就已有文獻研究来看，王乐夫（2002）[1]、唐明勇（2003）[2]、徐勇和刘义强（2006）[3]、杨原和刘玉侠（2009）[4]、董江爱（2011）[5]、张鲲鹏和吴敏先（2012）[6]等分别从党的领导、制度演进、实践发展和法律与政策回应等角度分析了新中国成立以来前60年以村民自治为代表的农村基层民主发展历程。高健生（1998）[7]、励东升和李桦（2011）[8]、谢炜（2012）[9]等则分别探讨了改革开放以后国家围绕以村委会选举为核心的村民自治的制度建设历程。总体来看，这些既有研究较为全面地分析了改革开放乃至新中国成立以后，以村委会选举为代表的村民自治演化历程，增强了我们对农村基层选举民主发展历程的认识。但既有研究文献也存在值得进一步深入探讨之处。其中，最为重要的就是，既有研究文献回顾的都是以村委会选举为核心的村民自治发展历程，却相对忽略了协商民主在农村基层持续存在发展的历程。同时，既有研究文献往往单独聚焦于基层民主实践层面或制度建设层面，未能从实践—理论—法律与政策互动层面全面审视与回顾农村基层民主建设进程，进而在一定程度上忽略了社会不同领域互动效应对农村基层民主政治建设的影响。

有鉴于此，本文将依据“实践发展—法律与政策指向—理论回应”的三维分析框架，在三者互动视阈下回顾与反思改革开放40年来我国农村基层协商民主与选举民主协同演进的历史进程，并就未来发展路径进行探讨，以期能够为更好地促进农村基层民主政治建设提供些许有益的启示。

一、农村基层协商民主与选举民主协同演进的历史进程

关于改革开放以来我国农村基层民主政治实践领域的一个基本事实就是，协商民主与选举民主一直共存于农村基层民主政治建设实践之中。而这一基本事实在进入新世纪以前却经常被忽略。当然，这40年间的历史变迁是不容置疑的，40年间农村基层民主政治建设取得了长足的发展。总体来看，其主要变化在于，在农村基层民主政治发展的不同阶段，协商民主与选举民主的实践地位不同、法律与政策地位不同、理论界与舆论界的关注度也不同。依据“实践发展—法律与政策指向—理论回应”的三维分析框架，我们可以粗略地把改革开放40年来我国农村基层民主政治建设发展划分为三个阶段，即选举民主主导阶段、协商民主后来居上阶段和协商民主与选举民主并重阶段。

（一）选举民主占主导阶段（改革开放至20世纪末）

在这一阶段，不仅选举民主方式在农村基层民主实践领域地位逐步上升，理论界和国家法律与政策层面也积极回应相关实践，通过理论研讨、政策倡议和政策制定等方式共同推动农村基层选举民主的发展。一方面，国家通过法律与政策制定方式确认选举民主的合法性地位，规范农村基层选举民主体系;另一方面，无论是学术界，还是新闻舆论都对之做出积极的、建设性的宣传与讨论，为农村基层选举民主制度的建设与完善建言献策。但也要看到，选举民主主导阶段也是协商民主被忽视的阶段，即社会各界大都忽视了协商民主作为一种民主形式在农村基层民主实践中的广泛存在。

就选举民主主导本身而言，是有其客观必然性的一面。上个世纪70年代末期，随着人民公社的解体，农村基层社会处于一种无组织的准失序状态，严重影响了农村社会稳定，甚至影响到了农业生产发展和农民日常生活。而在国家层面，出于对改革开放以前全能主义政治形态诸多弊端的疑虑，迟迟未能对农村基层社会管理做出新的制度安排与组织设置，进而给农村基层社会自治留出了足够的生长空间。也正是在此种政治背景下，1980年广西壮族自治区宜州市合寨村的85位村民发扬自主探索精神和民主精神自发组织选举村干部，成立了中国第一个村民委员会，并通过起草《村规民约》和《封山公约》推进基层民主自治。随后，村民委员会作为一种基层创新逐渐在全国范围内扩散，党中央也注意到了这一基层创新的发展动态，两年后，也就是1982年宪法随即明确了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位，并规定村委会成员由居民选举产生。到1987年，全国人民代表大会常务委员会则正式颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，进一步明确了村委会主任、副主任和委员必须由村民直接选举产生，并就村委会选举程序、参选人资格、选民资格等做了详细而全面的规定。1998年则正式颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》，2010年根据形势变化重新对《中华人民共和国村民委员会组织法》进行了修订。这一系列法律法规文件的出台，明确了选举民主在我国农村基层民主政治建设过程中的重要地位，也是农村基层选举民主未来发展的依据。

（二）协商民主后来居上阶段（20世纪90年代至十八大）

但正如前文中所强调的那样，协商民主始终存在于改革开放之后的中国农村社会。改革开放40年来，以村民小组会议为代表的基层协商民主一直就与以村委会选举为代表的基层选举民主共同存在。比如，在改革开放初期的村民委员会初创时期，各地农村就广泛存在着就村级道路维修、梯田灌溉、土地承包等事宜进行全村协商的事实，不过这种协商更多的是在自然村的层面，而非行政村。但总体来看，当时基层民主协商内容的范围较为狭窄，主要是围绕自然村范围内公共资源使用问题进行协商。而上个世纪90年代以后出现的基层民主实践，尤其是村民议事会、村民代表会议、“民主恳谈”等农村基层民主实践则进一步扩大了民主协商的范围，农村环境整治、中小学教育、宅基地使用、土地综合治理、财政预算、社会治安等农村经济社会发展的方方面面都逐步成为了农村基层民主协商的重要内容;民主协商涉及的公共事务范畴也超越了自然村，更多的扩展到行政村，乃至整个乡镇范畴。而在理论上，政界、学界和舆论界却都未能及时跟进，以至于早期出现把农村基层民主简单地理解为农村基层选举的理论倾向与舆论风气。

当然，作为一种客观存在，农村基层协商民主实践并非始终处于平稳发展状态。事实上，改革开放以来的国家宏观经济社会发展变化都曾对农村基层协商民主的发展产生了严重的影响。尤其是上个世纪90年代以后，随着社会主义市场经济体制的确立和城镇化的迅速推进，以土地资源为核心的农村各类资源的隐含价值逐渐显性化，围绕资源占有与利益分配，相关社会纠纷呈现井喷式增长状态。这些纠纷牵涉到具体的经济利益，原有的村民自主协商往往无法解决矛盾，而绝大部分基层政府由于意识不到位、权威不足或能力有限等原因也未能及时介入农村基层协商治理过程，致使农村基层自主协商效果大打折扣，农村基层协商民主逐渐衰落。当然，在此种协商民主发展困境之下，也有少数地方政府发扬自主探索精神，让协商民主在农村基层社会得以重生。比如，以浙江温岭的“民主恳谈”为代表的很多地方基层党组织或基层政府主动出击，引领以基层党委与政府积极主动介入协调为突出特征的新一轮农村基层协商民主创新进程。再生后的农村基层协商民主，不再局限于农村居民内部的自主协商，还有基层党委和政府积极发挥协调功能下的多元主体共同参与，它是治理主体走向多元化的多元协商民主，体现了更高的协商水平。

而以温岭“民主恳谈”为代表的协商民主创新也逐渐引起了社会各界的广泛关注，学界、舆论界和党中央国务院都关注了新一轮基层协商民主创新实践。温岭市联合浙江大学等科研院所在2002年到2010年间多次召开了民主恳谈学术研讨会，还专门成立了“温岭市民主恳谈研究中心”;2004年温岭民主恳谈制度获得第2届中国地方政府创新奖;2012年中央电视台“焦点访谈”栏目对温岭“民主恳谈”进行了专题访谈报道。与此同时，农村基层协商民主也正式成为学术界探讨的重要主题。比如，朱勤军（2004）就曾直接探讨过协商民主在农村基层得以发展的原因，他指出“发展社会生活中的基层民主和群众自治，扩大公民有序的政治参与，是协商民主得以发展的社会基础”[10]。随后，包括农村基层协商民主在内的社会各领域协商民主建设逐渐成为国内学术界探讨的焦点问题，相关研究文献呈现出快速增长趋势，与此同时，对选举民主相关主题文献的探讨却未出现明显增长情况，甚至在2014年以后还出现明显的减少的趋势，而明确探讨基层选举民主主题的文献更是少之又少，仅有几篇。

（三）选举民主与协商民主并重阶段（十八大至今）

“名非天造，必从其实”——民主理论的构建也必须立足于理解和认识本国民主政治实践的需要，没有绝对统一的标准。正如知名政治学家罗伯特·A.达尔（Robert Alan Dahl，1998：2-3）所言，人类断断续续的就民主的主题讨论了2500年，但构建一种让每个人或几乎所有人都能赞同的民主理论一直就没有实现过[11]。我国社会主义民主政治实践自然也需要在动态的、发展的社会历史过程中不断加以丰富、充实，并予以理论上的总结 [12]。在中国共产党的领导下，中国人民超越了以选票为核心的西方选举民主制度神话，把协商民主作为中国民主政治建设的另外一个重要方向，把协商民主与选举民主协调起来，追求实实在在的、人民群众体会得到的真民主。2012年党的十八大报告指出，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，积极开展基层民主协商。这也就正式确立了协商民主作为一种民主形式在农村基层民主政治建设中的正式地位，标志着协商民主与選举民主一起成为了农村基层民主政治建设的重要内容。2013年12月，党的十八届三中全会则进一步明确了协商民主与选举民主并行的农村基层民主政治建设思路，指出，要畅通民主渠道，健全基层选举机制和开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化。2015年2月，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》针对在农村基层发展协商民主做了详细规定，指出，要同时推进乡镇和行政村层面的民主协商，不断探索创新基层协商民主，尽可能吸纳更多利益相关方或群体参与协商。当然，与国家政策层面关注相适应，理论界对此也进行了回应。通过我们也可以看出，2012年以后，协商民主相关主题研究文献呈现出井喷式增长趋势。与此同时，根据中国知网检索，2012年以来，探讨协商民主与选举民主关系主题的文献也出现明显增长趋势。

二、农村基层协商民主与选举民主协同演进的内在逻辑

如前文所述，协商民主与选举民主一直共存于我国农村基层民主实践领域，尤其是协商民主，从未在基层民主政治实践中缺位，缺少的是理论界的及时回应和国家法律与政策的及时跟进。而由于客观存在的理论逻辑与现实逻辑，改革开放40年来我国农村基层协商民主与选举民主协同演进的大趋势是不可逆转的。

（一）理论逻辑

改革开放40年，在农村基层社会，协商民主与选举民主之间或协同共进，或此消彼长。究其缘由，可能还在于协商民主与选举民主实践结果相互反馈带来的学习效应影响。根据社会学习理论，人类的行为取决于后天的直接或间接经验学习;这些以往行为结果的反馈或社会学习会直接影响到人类个体对后续相关行为持有的观点和态度，并最终作用于后续行为选择。基于同样的逻辑，基层村委会选举实践或协商民主实践也会通过影响农村居民的政治参与权利认知和政治效能感知，进而影响到其后续的民主政治参与行为;甚至类似行为都会发生相互影响。

作为我国农村基层民主的显性存在形式，以村委会选举为代表的农村基层民主选举实践受到严格的法律保护。根据2010年新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民选举委员会由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生;选举村民委员会，由登记参加选举的村民直接提名候选人，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员，即法律规定，村委会的产生方式应该是“居民主导”模式。但与法律应然不同，在农村基层民主政治实践中时有爆出上级组织通过指定或委派，乃至私下撤换村民委员会成员等方式干涉农村基层民主选举的违规行为，即践行的是村委会产生的“政府主导”模式。而这些违规行为对于农村居民而言，就是其基层民主政治参与行为的结果反馈，会直接影响到其对自身政治参与权利的认知。

如此，法律明确规定的显性民主形式——选举民主的实践反馈就会通过政治效能感知途径进一步影响到村民对协商民主的参与热情。相反，基层协商民主实践也会影响村民对选举民主的态度，如果民主协商渠道通畅有效，村民也会对选举民主抱有更高的期望;反之，则会对选举民主失望，乃至冷漠。当然，基层协商民主实践很难影响到选举民主的模式变化，因为后者主要受到政府的主导性权力影响。事实上，经验观察也验证了二者之间的相互影响与协同趋势，协商民主与选举民主具有高度的一致性。比如，浙江、四川等基层选举民主中主要遵循“居民主导”模式的地区往往也是协商民主实践创新的先发地区;相反，“政府主导”模式占优的很多中西部欠发达地区，其协商民主实践的发展也较为缓慢。

（二）现实逻辑

我国农村基层协商民主与选举民主协同演进不仅有其理论必然性，还有其现实逻辑和必然性。改革开放以后，随着社会结构的多元分化，竞争性选举民主或协商性民主的社会基础与体制资源不断增长，而中国特有的文化与制度框架决定了协商民主在中国民主政治建设中的优先地位 [13]。我国农村基层民主是在农村社会内部力量、国家外部推力和世界民主化进程的共同影响下逐步发展起来的。改革开放以后，随着西方选举民主实践与理论知识在国内的广泛传播，无论是普通民众，还是政治高層，经由对外交流渠道与新闻舆论宣传的影响，或多或少都受到了国外选举民主思维的影响，开始在包括农村基层在内的各个领域推动选举民主实践，国家法律与政策制定层面也顺应这一趋势，重点聚焦农村基层民主选举相关法律法规建设。相反，对农村基层民主政治实践中普遍存在的协商民主形式却较少给予关注，甚至在某些阶段或某种程度上完全忽略了这一日常民主形式的客观存在。而上个世纪八九十年代，随着西方协商民主概念的流行，国内开始从世界民主发展趋势角度来重新认识与阐述中国自己始终实践的协商民主的本质、价值与意义 [14]。与此同时，由于作为一种由中国共产党自我创造的、根植于中国历史文化传统和内生于中国人民日常生产生活实践的客观存在的民主形式，协商民主不会触及深层次政治制度问题，可以很好地契合中国现有政治体制。正是因为如此，党和国家顺势而为，明确把协商民主全面升华为可以补充，甚至在某种程度上可以替代选举民主的新的民主政治建设新途径，并赋予其中国情境下的特殊含义。更为重要的是，随着西方协商民主理论成果的引入，包括农村基层协商民主实践创新在内的本土协商民主实践受到了学术界和舆论界的广泛关注，并推动超越我国原有政治协商的扩大意义的协商民主逐渐走进国家政策制定者的视野，成为国家政策制定的重要领域。

三、我国农村基层民主政治建设的未来展望

毫无疑问，中国特色社会主义协商民主与选举民主协调发展是中国民主政治建设的必然选择，也是我国农村基层民主政治建设的必由之路。就未来我国农村基层民主政治建设而言，立足于基层民主自治，把选举民主机制的刚性与协商民主机制的柔性相结合，让二者之间相互补充、协同发展是进一步加强农村基层民主政治建设的“不二法门”，其创新发展的目标则是落实以人民为中心的发展思想，提升农村基层民主质量和促进协商与投票表决机制的有序衔接转换。

（一）提升农村基层民主质量

就像人们对体验经济的需求不断增加一样，随着人们物质生活水平的提高，人们对体验民主也会有更高的需要，而基层民主政治建设则是满足民众这一需要的最佳场景。而这种体验民主的需要只有通过高质量的基层民主实践才能够得到满足。而提升民主质量就要立足于农村社会自治，并通过强化法治、强化问责、便利化民主参与平台建设和强化公民教育等途径兼顾政府与社会两个方面的改进。

1.提升农村基层民主质量的基础——村民自治。首先，社会自治与农村基层民主制度相辅相成。一方面，民主需要自治，如果基层民主不以社会自治为基础，而是立足于政治精英管理，人民不能自主决定涉及自身利益的公共事务，那就不是真实的民主;另一方面，社会自治也需要有效的基层民主政治体系作为保障，如果基层社会缺乏有效的民主的集体选择规则，人民个人的偏好得不到充分表达，公共事务决策过程中也就难以达成有效的共识，社会自治也就成为空谈。所以，提升农村基层民主质量必须立足于社会自治，而不是强化政治精英管控。

但就现实来看，精英主义民主思维在今天的农村社会依然流行。根据2013年中国社会综合调查数据的统计分析，高达83.9%的农村居民认为“民主就是政府要为民做主”，这一比例甚至远高于2003年的71.4%。十年间，认同“民主就是政府要为民做主”的比例不仅没有下降，反而上升了12.5个百分点。而“民主就是政府要为民做主”，本质上是一种精英主义民主思维，它强调的是政治与行政精英在国家治理结构中的主导性作用，强调政治与行政精英为民做主、替民做主，而非由人民自己做主。这种“为民做主”的精英主义民主思维与“政府主导”的村委会选举模式本质上是一脉相承的。不信任人民群众的自治能力，担心社会自治会损害国家利益或挤占政府权力空间的精英主义民主思维也是导致基层政府过多介入村委会选举的重要原因之一。这些都直接降低了村民自我感知的政治效能感，压抑了村民自我民主意识的生长，并最终影响农村居民对基层协商民主与选举民主实践的有效参与。有鉴于此，有必要采取针对性措施，进一步发挥和完善农村基层民主体系，提升农村基层民主质量。

2.提升农村基层民主质量的具体途径。承前所述，立足于村民自治，协商民主与选举民主相互促进的农村基层民主政治之路已经非常清晰，未来农村基层民主政治建设的关键是如何突破现有参与困境，落实居民的民主参与权利，提高其参与积极性和政治效能感知。根据社会学习理论，改变人们的行为需要先改变其态度，而态度的改变又取决于过往的实践与经验学习。鉴于此，落实农村居民政治参与权利就要从改变行为开始;而其中，又尤以农村基层党委与政府的行为选择为根本，因为他们的行为选择将直接影响，乃至决定着与其进行直接互动的农村居民的政治效能感知。当前，要改变农村基层治理主体的行为选择至少需要做好以下几点：

首先，也是最为重要的，要坚持法治原则，在强化基层协商民主立法的同时，加大执法力度，坚决打击民主选举过程中的违法违规行为，确保农村基层民主选举坚持“居民主导”原则。一方面，要在立法中明确协商民主在农村基层民主政治建设中的地位，通過农村协商民主的制度化构建逐步改变农村政治文化生态[15]，并确保协商民主与选举民主拥有同等的法律地位。《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》《中华人民共和国村民委员会组织法》等法规文件明确了以村委会选举为核心的农村基层民主选举制度的法律地位，但农村基层协商民主仅有党中央和国务院政策文本的原则性规定，尚未有专门的法律规范加以约束。未来必须加快推动农村基层协商民主法治化建设进程，并制定协商民主与选举民主协同发挥作用的整体性基层民主政治建设相关法律法规。另一方面，要严格法律执行，确保法律权威，通过村民自治的法治化与制度化，改变乃至杜绝当前农村基层民主选举实践中的“政府主导”模式，确保包括村委会选举在内的村民自治实践严格贯彻落实“自治”原则，让乡镇领导干部在村民自治实践中“不敢乱作为”。

其次，构建常态化问责机制，确保基层领导干部始终为其行为后果负责。具体来说，要结合基层监察体制改革，构建居民主导并广泛参与的基层问责体系，严惩农村基层乡镇领导干部干涉村民自治行为，确保农村基层选举坚持“居民主导”定位，确保基层协商民主平台切实成为平等对话协商的平台，避免民主协商流于形式。协商民主不同于选举民主的标准化程序，它有多种实现形式，各地协商民主实践中会根据自身发展环境做适应性的调整，进而出现多种多样的基层协商民主模式创新。而这些新模式在扩散过程中，尤其是高层推动的扩散过程中极容易出现“变样”“走形”，甚至“故意扭曲”，必须加大对农村基层民主协商的监察力度，强化基层问责机制建设，确保行政权力和准行政权力不能随意侵害其居民合法民主政治参与权利。

再次，搭建并积极利用新的便利化民主平台，提高居民参与率。提升基层民主质量，需要基层人民群众的积极主动有效参与为前提，要降低基层政治参与门槛，创新政治参与平台，以最大限度调动居民行使自身民主权利的积极性与主动性，提升居民参与率。当前，可以结合“十三五”时期国家在农村大力推进“互联网+政务服务”进程的契机，通过中央或省、市级政府主导建立专门的村民自治服务网站，或建立多层次的微信群、QQ群等互联网群组平台，引导农村居民网上投票、网上监督、网上议事协商，增强公共事务治理过程的透明性、便捷性。

最后，要加强公民教育，提升农村居民自身的政治参与意识与能力。社会学习理论提醒我们，间接经验学习也是影响人们政治权利认知，进而影响人们政治行为选择的重要因素。与之相适应，可以通过改变人们的间接经验学习来改变农村居民的政治参与权利认知。具体来说，在落实村民“自治”原则的同时，要进一步强化针对农村居民的教育，让其知晓自身政治权利、责任与义务，树立正确的民主观念，积极行使自身民主权利，避免陷入“精英主义民主”的怪圈，变等待“政府为民做主”为坚持“由民做主”。

（二）促进协商与投票表决机制的有序衔接转换

选举民主的投票机制和协商民主的协商机制虽分属两种不同的民主表现形式，但在功能上二者之间却是互补互促的。所以，未来农村基层民主政治建设需要明确协商适用和投票适用的具体情境，并明确协商转投票表决的具体程序和机制，让两者有序衔接。具体来说，建立和完善协商与投票有序衔接机制就要在《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确农村基层协商层次的基础上，以加强农村法治建设为目标，强化相关制度设计。其核心在于进一步明晰争议协商无果后转为投票表决机制的具体适用情境和转换程序，让协商与投票机制实现有序衔接，共同作用于基层民主实践。而构建协商与投票表决转换机制的核心在于坚持三大原则：协商无果必经投票表决原则、投票表决前充分协商原则和重要决策投票表决与一般抉择诉诸协商原则。

第一，协商无果必经投票表决原则，即协商无果则无法达成共识的情况下，必须转为投票表决程序。当然，这是以基层投票的具体程序透明公开、具体方式科学化为前提的;尤其是要确保投票表决程序和过程公开透明，进而确保投票表决的公信力，减少误解和冲突。短期内需通过加强相关立法和严格执法监督来限制相关程序和方式，而长久来看，当农村基层形成了“有争议就协商，协商无果诉诸于投票表决”的民主氛围以后，国家要适时放宽相关限制，赋予基层民主实践更多的自主权，以促进基层民主实践的创新。

第二，投票表决前充分协商沟通原则，即以协商为基础，以协商促共识，对于必经投票表决的事项也要充分利用协商民主的优势，通过平等的对话、沟通充分披露信息，最大限度增进共识、减少信息不对称下的误解与误判，最终增加投票表决结果的说服力。

第三，重要决策投票表决与一般抉择诉诸协商相结合原则，即根据协商事项的重要性程度选择民主决策形式。其关键在于尽快出台法规政策，进一步明确农村基层协商机制的具体适用范围和投票机制的具体适用范围，并制定精准的基层协商和投票事项清单，确保协商机制和投票表决机制得以及时启动，让公共事务治理更多诉诸于民主程序。

与此同时，还要立法明确农村基层协商和投票的参与人员结构，形成多元参与、多元治理格局，避免基层协商变成个别基层领导干部的“一言堂”，为构建协商与投票表决有序衔接机制奠定基础。尤其是在当前农村“空心化”背景下，要充分利用外出务工人员“身体不在场，心系家乡”进而少受权力干扰、适合远程监督的优势，借助农村“互联网+”工程进一步整合外出务工人员参与基层民主协商和投票，并发挥其特有的监督作用。

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