“太平官”何以存在

文_蓝志勇、秦强、薛金刚（北京海淀）

公务员“行政动力”是党和国家行政体制改革过程中需要高度重视的问题,与近期中纪委文件“集中整治形式主义官僚主义”的工作意见密切相关。行政动力是指公共机构和国家组织中，行政人员在行政运作和执行公务过程中的一种行动倾向，是由多元力量有机结合而形成的提高行政管理能动性的价值动力，在政府运行、行政执法、提供公共服务和公共产品、推动社会经济发展方面有举足轻重的作用。在社会迅速变化、行政体制改革和转型的重要时期，如何有效行政，以提升国家治理能力，一直是党中央、国务院和各级政府高度重视的问题。

但是，在深化改革的过程中，由于种种原因，公务员群体中出现了干部队伍的精神面貌与新时代担当的要求不相符合的现象，具体表现为：公务员职业吸引力下降，不作为、少作为、懒作为，等、看、拖、不担当现象普遍。存在不会为、不敢为，安于现状、得过且过，不思进取、廉而不勤，消极懈怠、职业倦怠等现象。外界也把这类群体称为“太平官”。

这一现象得到了党中央、国务院的高度重视。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就指出：“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。”

不作为现象，有制度环境问题、个人价值导向和内生动力问题，有组织文化和管理方式问题，也有运行设计的工作流程问题。

制度环境问题

制度环境的问题有不同的表现形式。一种是“运动式治理”过程中出现的偏差。十八大以来，反腐倡廉和从严治党深入开展。在开展反腐工作过程中，出现了法规条例不足，方法不规范，基层调查人员素质欠缺、岗位培训不足，轰轰烈烈运动式处理问题，部分矫枉过正的现象。中央到地方的很多官员产生了惶恐和抵触心理，认为在高度约束下的作为是有风险的，怕吃力不讨好，多一事不如少一事。保平安造成恐政和怠政。

另一种是单位协调关系的问题。我国传统行政机构设置形成于20 世纪50 年代，体系比较老化、僵化，不能适应现代管理的需要。改革开放以来在没有动原有制度的基础上做增量，造成出现复杂的机构矩阵。机构重叠、职责交叉、界限模糊、政出多门，是所谓九龙治水。虽然屡经改革，但牵涉的部门利益过多，顽疾难去。这些部门关系的复杂带来“好事一起上，坏事都推诿”的现象，打击了公务员敢于担当、负责和有所作为的积极性。

问题比较多的是牵涉到公务员个人福利的薪酬福利制度不健全问题。激励制度对公务员的行政动力有着重要的影响。整体的激励制度不健全会导致公务员的“不想为”。公务员工资和能力之间的剪刀差现象已经有了相当长的时间。我国目前的公务员大都是具有较高的学历、通过严格的考试进入到公务员队伍中的，并且担负着国家政策的制定或执行的任务，工作能力强。但他们的薪酬与在企业工作的员工比较起来相对较低，能力与回报不成正比。有计算认为公务员的整体和长期的收入和福利的总和并不低，但问题在于整体福利的不透明、不确切，预期不稳定、不均衡，使得薪酬福利的激励甚至保障的功能受到压抑。

这其中，基本工资占总工资的比重不合理是一个重要的问题。2014 年全国人大常委会对《公务员法》实施情况的专题讨论中得出我国公务员基本工资占总工资的比重在30%左右的结论，而更大部分的收入不透明和不稳定，这一问题依然没有得到改善。公务员总体工资偏低是另外一个问题。公务员的平均工资与其他行业比较，处于中等偏下水平，低于电力、交通运输、信息与计算机、金融、租赁、科研等行业的平均工资。

公务员福利津贴不规范。由于基本工资占比过低，每次工资改革后，以各种名义建立起来的“补贴”就出现了。由于不同地区和不同单位之间实行不同的补贴制度，地区和单位间的差异较大，人才向发达地区流动，不利于地区和部门之间有效协作。2017 年中央和国务院下达了相关文件对津贴补贴制度进行规范，但仅仅是方向性的纲要，具体执行措施尚未出台，目前津贴福利方面仍处于混乱状态。

公务员薪酬的增资机制也不合理。2006 年《公务员法》中规定“国家要建立公务员工资的正常增长机制”“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查分析”，但实际落实不足。2006 年至2016 年，我国公务员工资的增长速度远远低于GDP、人均GDP、居民消费水平。

公务员，尤其是基层公务员，晋升制度不完善。《公务员职务任免与职务升降规定》中对公务员的晋升也进行了配套性的规定：公务员的职务任免与职务升降，必须贯彻党的干部路线和方针，坚持下列原则：党管干部原则；任人唯贤、德才兼备、注重实绩原则；民主、公开、竞争、择优原则。但不少地方在具体的内容中仅仅是对学历和工作经验实践进行了规定，由于思想政治素质和工作能力难以量化，认定困难，也没有相应的考核体系和工具，因此不易实现“择优选拔”的目标。文化程度如无特殊情况，一般都能符合相应要求，因此，公务员职务晋升的条件实质上转化为“任职经历”，这样，公务员职务晋升便与“资历选拔”画等号。

另外，公务员绩效考核与监督制度不完善。公务员队伍人员复杂、工作目标多元，但考核机制形式往往显得单一，方法简单，常设的监督机制不完善，是公务员行为动力不足的另一大原因。

公务员价值观偏差问题

十八大以来，富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善等社会主义核心价值观得到了推崇。党中央也提出了创新、协调、绿色、开放、包容的新型发展理念。但这些新观点与社会上盛行的一些价值观有冲突。比如，社会上流行的观点认为，朝里有人好办事、有位子有权势才能得到尊重；职级是官员的生命线，政策多变，有空子赶快钻，否则过期作废；各人自扫门前雪，多一事不如少一事；有钱能使鬼推磨；多干事多出错，哪有那么多公平公正等等。

官员里面本来就分有政策狂热型、升官迷、保守维护现状型、机会功利型、哲理型的人员。升官型、机会功利型大行其道，而保守型有了铁饭碗，享受官僚生活，正好少干不干。有人认为当公务员不能做官，没有权没有势没有财时，就不干。

另外，几十年的以经济发展为导向的改革，使得很多人追求GDP，不少官员关注招商引资和经济回报，不拿不干，“没有利就不作为”竟成为一些人不干事的由头。这种价值冲突使得部分官员在新形势下不知所措，观念混乱，迷失了方向。

组织文化与结构问题

行政组织文化是指行政组织在长期的实践活动中逐步形成的并为组织成员普遍认可和接受的，对组织及其成员具有持久影响力的行政价值观、行政意识、行政规范和行政思维模式的总和。行政组织文化对公务员行政动力有渗透性影响。不同的行政机关由于工作性质、人员构成、组织目标和服务对象的差异产生了不同的组织文化。积极作为的组织文化能够对组织中的人员产生正向性影响，消极懒散的组织文化会对组织人员产生负向性影响。有的部门由于工作内容分散烦琐、领导懒散，由此形成了松散的行政价值观、消极的行政意识、混乱的行政规范以及不愿作为的行政思维，组织内部的人员也会出现不想作为、不愿作为的不担当现象。

组织结构是长期执政过程中形成的一套汇报制度。汇报必须有烦琐的程序，众多的表格，相当的人脉手续，逐级报告，过程复杂，时间长，人事关系复杂，没有足够的行政助手和相当长时间的组织浸染，工作流程中间受阻基本是常态。而领导往往过于繁忙，与一线工作人员之间的沟通不顺畅，很多问题不能及时了解、解决，积重难返，严重挫伤了一线公务人员的工作积极性。

另外，科层结构的行政体系中领导与下属争功推责的现象时有出现，如果不能妥善处理，也是打击公务员工作积极性的一大原因。