中国风景名胜区制度起源研究

赵智聪

杨 锐*

1 研究背景

中国风景名胜区是在自然和文化的共同作用下，经过千年传承发展形成的，深受中华文明理论体系的影响。中国风景名胜区制度自改革开放初期形成，已经发展成为具有自身特点的风景名胜区系统、技术支撑体系和属地管理方式[1]。

“建立国家公园体制”是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，党的十九大进一步提出了“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”的具体要求。针对这一要求，《建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》已由中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过，这将全面指导我国自然保护地体系的改革。

在这一背景下，风景名胜区制度何去何从，在新的自然保护地体系中占有怎样的地位，如何传承和发展已经形成的优秀保护传统，如何借自然保护地体系改革之机解决现状问题并规避潜在风险，是当前急需考虑的问题。

本文旨在梳理我国风景名胜区制度的起源，主要考察改革开放初期至《风景名胜区暂行管理条例》①(以下简称《暂行条例》)颁布的制度形成过程，以期澄清历史，承前启后。

2 风景名胜区制度问题的提出

2.1 新中国成立之初特殊历史时期对风景资源的影响

对我国风景名胜区制度建立过程的讨论离不开其时代背景，新中国成立初期的百废待兴，“三线建设”“文革”等特殊历史时期的困境，改革开放后经济的迅猛发展，构成了当时的宏观历史背景。与风景资源保护管理直接相关的以下几个方面值得关注。

新中国成立初期，在国家整体财政困难的情况下，政府仍然有部分资金投入到一些著名游览胜地的保护与维修之中，如杭州西湖[2]、泰山[3]、黄山[4]等地都开展了封山育林、古迹修复、道路修整和基础设施建设等工作。在“大跃进”高潮时期的“大地园林化”概念下，也有园林学者提出了结合山川名胜增辟水景，修筑假山、亭、榭等建议[5]。

在一些风景优美的地区，由当时的卫生部、工会系统、部队及产业部门兴建了一些休疗养区②，其建设带动了道路交通、公共服务设施等方面的建设，在一定程度上促进了当地发展。

“三线建设”指的是自1964年起，在中西部地区的13个省、自治区进行的一场以战备为指导思想的大规模国防、科技、工业和交通基本设施建设。这一时期建设的工厂，实施“靠山、分散、隐蔽、进洞”等选址原则，新厂建设要求消除工厂的特征，实行厂社结合。要求城市向农村看齐，消灭城乡差别[6]。大量重工业建设和人口不断云集，导致自然环境污染加重，也严重破坏了一些风景资源。

“文化大革命”期间，“园林绿化”行业受到了严厉批判。许多城市的园林和文物古迹被划入“四旧”，遭受了空前浩劫，许多名山大川中的文物古迹也难逃厄运。然而另一方面，在危难之时，国家建设部门受命于党中央、国务院，组织抢救了一些风景名胜[7]。

我国旅游业也在此期间受到了强烈冲击。1978年党的十一届三中全会上提出要发展旅游业，为“四化”累计资金。1978年10月—1979年7月，邓小平5次专门讲话，要求尽快发展旅游业[8]。国务院成立了旅游工作领导小组。次年召开的“全国旅游工作会议”要求旅游工作要从“政治接待型”转变为“经济经营型”。改革开放之后，经济建设迅猛发展，从而带动了旅游业的空前兴旺。与此同时，也带来了旅游服务、接待和交通等与旅游发展相关设施方面的发展需求。

2.2 风景资源遭到破坏和管理上的空白开始引起重视

早在1963年3月26日，当时的国家建工部就发布了《关于城市园林绿化工作的若干规定(草案)》，其中明确提出：“凡具有天然优美的景色，面积较大，可供人们游览活动或休养、疗养的地区以及具有名胜古迹的地方等，均应定为风景区。”同时提出“风景区的地形、地貌、树木花草、益鸟、益兽、风景建筑，都必须认真保护。风景区内不准任意砍伐树木，不准放牧，不准开山凿石，不准建设妨碍风景区的厂矿企业。[3]”在该文件中还明确了风景区绿地属于城市园林绿地，“由城市园林部门统一管理，不能多头领导，其他单位如果改变这些绿地的性质或在其中开展业务活动，都必须经过园林主管部门的同意”。这是最早提出在全国设立风景区的正式文件[9]。该文件所提出的这些规定及措施，对于风景区的建设具有很重要的指导意义。但是，限于当时的经济情况，以及随后发生的“文化大革命”，这条规定及措施没有付诸实施。

1978年为筹备“全国城市工作会议”，国家建委研究室组织部分人员到全国各地进行调研，调研的目的是发现全国城市建设存在的问题，以便在会议上进行讨论并予以解决。在调研的过程中，部分省市提出了有关风景区存在管理上的空白的问题。如四川省提出峨眉山无人管理；云南省提出丽江出现了污染但无人治理等；部分省市提出长江三峡沿岸遍布石灰厂、采石场，以及森林被砍伐等③。

在地方反映出相关问题的同时，国家建委负责调研的人员也开始察觉到问题的严重性，认为不应该只关注城市问题，关于风景区的问题也应该及时反映到中央。

此后，又有部分省市领导相继向国家文物局、国家林业局、国家旅游局、环保局等反映了该问题，但各部门由于当时的职能所限，都未予以关注和解决。当时有个别风景区由中央办公厅管理，如庐山、北戴河等，但是实际管理并没有针对风景资源进行，而是只关注与其职能相关的别墅和会议中心等设施的建设。

风景区管理上的空白反映出在我国当时的政府职能中，尚未将风景资源纳入管辖范围。仅有的对相关内容的管理只针对如文物、野生动物等类别，尚未形成整体保护的概念。管理上的空白导致后来风景区问题的日益突出。

3 风景名胜区制度的建立过程

3.1 风景资源问题逐渐从城市园林绿地中分化出来

1978年3月6—8日，“第三次全国城市建设工作会议”在北京召开，会议制定了《关于加强城市建设工作的意见》(以下简称《意见》)，于同年4月4日以中发[1978]13号文件转发全国。《意见》针对“文化大革命”期间风景园林遭受的严重破坏，在第十一条中指出“对现有的园林、绿地、名胜、古迹和风景区，要加强管理。被非法侵占的，要一律限期退出。破坏文物、古迹的，要追究责任，严肃处理”。中央的文件精神使园林和风景名胜区工作得到大力支持，一些明显破坏风景、名胜、古迹，严重侵占风景区的现象开始受到舆论的谴责[10]。

这是中央首次正式提出风景区的管理问题，也表明了国家对风景区工作的重视。但无论是该会议还是上述《意见》，都主要针对城市建设问题，风景区的管理问题作为城市绿地工作的一个很有限的部分出现在国务院的文件中。这说明，对于风景区的管理意识已经萌发但尚不明确。

1978年10月，国家建委城建局在广东肇庆召开了“风景旅游城市座谈会”，研究了城市风景区的管理工作。会后至1979年，有苏州、无锡、扬州、杭州、厦门、泉州、济南、承德、骊山、桂林等一批风景城市的风景区和北京、四川、辽宁、山东、安徽、江西、湖南、广东、广西、河北、浙江等省建委纷纷展开风景区调查工作，并陆续报送调查报告。这些内容为筹备“风景区座谈会”提供了基本资料[9]。

1978年12月4—10日，国家建委在山东济南召开“全国城市园林绿化工作会议”，这是新中国成立以来，国家行政主管部门召开的第三次全国城市园林绿化工作会议。会议形成《关于加强城市园林绿化工作的意见》后，以国家城市建设总局[1979]39号文件发布实施(城发园字[79]39号)。该意见在以下几个方面提出了具有创造性的制度设计内容，形成了风景区保护管理的基本思想和框架，成为我国风景名胜区事业发展的关键节点。

1)明确提出了风景区的管理问题。该意见在“城市园林绿化工作的职责和范围”中，规定了城市园林绿地包括：(1)公共绿地；(2)专用绿地；(3)园林绿化生产用地；(4)风景区、森林公园。该文件在后文中多用“自然风景区”这一名称。该意见中的第八条提出了“认真把自然风景区保护好”。

2)首次提出了设立专门管理机构的设想。该文件提出了“自然风景区应设立专门管理机构，负责景区的保护管理和规划建设工作”。这是统一管理思想的雏形，也积极促进了风景名胜区主管部门的确立。

3)提出“要分级确定自然风景区”。分级保护是一种富有创造性的制度设计，适应我国幅员辽阔、风景资源丰富的特点，同时鼓励地方积极性，在当时国家尚不富裕的情况下，这种分级保护制度具有积极意义。

4)针对风景区的保护、规划、旅游和资金等问题，《意见》都给出了一定的规定，为风景区工作的展开提供了基本框架和方案。

会后，一些风景区如杭州西湖、峨眉山、庐山、泰山、黄山、千山等开始了资源调查和总体规划编制的工作。在这个阶段，风景区仍旧被认为是城市园林的组成部分，但是考察上述相关文件，无论是从篇幅还是所讨论和建议的事项内容上，都能够看出风景区问题所占的比重和所关注内容的具体程度都大幅增加。

1979年4月1日，国家建委城建局在杭州召开了“自然风景区工作座谈会”。这是我国政府职能部门首次召开以“风景区”为单独讨论对象的工作会议。出席会议的有18个省市(区)的城建园林部门，21个风景区管理单位的代表及有关部门人员和院校的专家约70人，会议交流了自然风景区保护建设管理的工作经验，研究了存在的问题，提出了建议和意见，会议进一步修改了《关于加强自然风景区保护管理工作的意见》，将全国22个重点自然风景区拟报请国务院批准为国家级自然风景区[9]。

会议还就风景区的名称问题进行了讨论，主要观点及理由有3种：1)“自然风景区”，突出其自然特征，强调其不同于主要由人工建造的园林；2)“国家公园”，旨在与国际惯例相统一；3)“风景名胜区”，重在强调中国风景区有着自己的特色，不但有优美的自然景观，而且保存着众多名胜古迹。多数人同意“风景名胜区”这一观点，该名称从此被确定下来。从对名称的讨论和决定可以看出，当时的研究者和决策者一方面对我国风景名胜区这类资源特点的认识已经十分清晰；另一方面，对于我国风景名胜区和国外国家公园关系的理解也已经形成，即我国风景名胜区总体上相当于国外的国家公园，但因为有中国特色，因此没有采用国家公园这一名称。

3.2 主管部门确立

1979年3月12日，国务院国发[1979]70号文件明确了风景名胜区的维护与建设由城市建设部门归口管理，从此风景名胜区的工作纳入了国家的管理体系，结束了长期缺乏组织领导的状态。该文件规定：“成立国家建筑工程总局、国家城市建设总局，直属国务院，由国家建委代为管理”。其中，国家城市建设总局的业务范围包括了“城市园林绿化和自然风景区的建设与维护”。1979年5月，原国家建委进行机构调整，分设为4个总局：建工总局、环保总局、测绘总局和城建总局。城建总局下正式设立园林局，园林局主要负责城市公园和风景区的管理工作。至此，国务院正式将自然风景区的建设与维护职责赋予国家城市建设总局。

各地的城市建设部门十分重视风景名胜区的保护、建设和管理工作，在知识、经验不足，人力、资金都困难的情况下，仍然通过努力为风景区事业贡献了力量[10]。

把风景区工作的职责赋予城市建设部门，究其原因，一是我国的风景区与园林有着天然的密切联系，而园林行业历来是由城市建设部门主管；二是建立风景区的提议最早由建设部门提出(1963年就已正式提出关于自然风景区的设立、保护、建设和管理等方面的意见并开展了相关工作)；三是建设部门拥有较为雄厚的规划设计队伍，可以很好地适应风景区建设的需要。

3.3 主管部门与相关部门的协调

由于在风景区中本就存在有森林、湖泊、水库、文物、寺庙和当地居民等诸多复杂因素，加之既有体制下形成的条块分割的资源管理模式，即风景区中的各项事务已经存在着业务上的管理机构。因此，园林局首先进行的工作就是协调国务院各个相关部门，协调的目的一是统一思想，明确风景区的管理权限等问题；二是征求意见，对风景区范围内出现的涉及各业务主管部门的明确应如何管理；三是研究制定相关的方针政策，以利于风景名胜区事业的发展。

1980年国务院有关部门如计委、建委、城建总局、国务院环保领导小组、文物局、旅游局、宗教局、林业部、农业部和商业部等多次讨论风景名胜区工作[10]。

在此过程中，各部门之间由于涉及职权范围内的行政事务，同时涉及风景区的管理权和部门利益的问题，因此出现了一些矛盾。各部门站在各自行政管理职权的角度考虑风景区的问题，主要包括以下4种观点③。

1)“与己无关”，即其职权规定的业务范围虽在风景名胜区所处地域范围内有所体现，但并不是其主要职责，或者说风景区内出现的其业务范围内的问题无论对风景区的发展还是对其部门业务管理来说都不是重要问题，且风景名胜区建立什么样的制度、制定什么样的政策以及如何管理等，对其部门业务管理并不产生矛盾冲突。因此，这些部门基本与建设部门的态度保持一致，但并不直接参与政策制定。这些部门如农业部、商业部等。

2)表示支持风景名胜区事业，却“帮不上忙”。最突出的就是国家计委。由于国家正处于改革开放初期，经济上还比较困难，国家计委比较明确地提出了国家没有足够的资金来承担风景名胜区事业发展的基本观点。这是符合我国当时国情的，也是我国风景名胜区事业长期面临的一个重要问题。

3)基本持否定态度，因为触及了部门利益，基本不同意建设部门提出的风景名胜区的管理办法。持这种观点的一个是林业部门，一个是宗教部门。在最初的讨论中，大家对于风景名胜区制度建立的积极意义是予以肯定的，但涉及风景名胜区要划定范围、成立统一的管理部门、统一规划并统一管理时，林业部门认为这就涉及了其部门职能，提出了反对意见。宗教部门的观点与林业部门大抵相同，认为宗教活动场所自新中国成立起就明确归由其部门管理，在“文化大革命”期间不正常的行政管理过程中，剥夺了宗教部门对宗教活动场所的管理权，“文革”后应恢复其部门职能，因此不同意风景名胜区中的宗教活动场所由风景名胜区管理机构统一管理。

当时，风景名胜区统一管理的问题与宗教部门的矛盾比较突出，宗教部门作为国家统战工作的一个重要组成部分，具有重要意义，他们代表了僧侣阶层的利益。对于宗教活动场所的管理权问题，国务院后来颁布了[60]号文件，明确了对于宗教活动场所的开放和管理等问题，划定了部分宗教活动场所，并规定了今后开放宗教活动场所的管理办法。这一文件的颁布实施，是双方及其他部门相互协调与妥协的结果，同时也使风景名胜区与宗教事业的关系在一定程度上划清了界限。

4)基本同意建设部门提出的关于风景名胜区的管理办法。持这一观点的主要有旅游、文物和环保等部门。一方面，风景名胜区事业与这3个部门的业务职权直接相关，另一方面，风景名胜区事业的发展对这4个部门的业务管理有利。

1981年2月10日，国家城市建设总局联合国务院环境保护领导小组、国家文物事业管理局、中国旅行游览事业管理总局，向国务院递交了《关于加强风景名胜保护管理工作的报告》(以下简称《报告》)。《报告》提出如下意见：1)对全国风景资源进行调查，确定风景名胜区的等级和范围；2)建立健全风景名胜区的管理体制和管理机构，实行统一管理；3)加强风景名胜区的保护工作；4)有计划地进行风景名胜区的开发和建设。也就是在该《报告》中，正式确定了“风景名胜区”这一名称。

1981年3月17日，国务院同意《报告》并转批各地，要求各地做好风景名胜区的保护管理工作。《报告》对风景名胜资源的调查、规划、建设、管理机构设置、保护管理原则和基本政策等都做了明确规定，是我国风景名胜区制度发展史中的重要文件。

由于《报告》最终由国务院转批各部门和各级政府，因此具有了更高的行政效力，使之成为高于部门规章制度的文件，确立了风景名胜区管理工作为中央政府行为的行政地位。

3.4 调研与借鉴美国国家公园体系

20世纪70年代末，国内已经有部分专家了解到了美国国家公园体系的一些情况，促进了当时刚刚萌发的建立专门部门进行风景资源保护的想法。这是上述“自然风景区座谈会”能够召开的原因之一，也是后来我国学者和决策者开展对美国国家公园体系考察的初衷。

1979年1月31日，时任副总理的邓小平和当时的美国总统吉米·卡特共同签署《中华人民共和国和美利坚合众国政府文化协定》④。该协定确立了两国官方和民间文化往来的框架，对两国的文化交流具有重要意义。正是这一《协定》让后来中美两国关于国家公园的交流成为可能。

1981年9月2—25日，我国组成了风景园林专家代表团，赴美考察美国的国家公园(National Parks)体系。孙筱祥先生的《美国国家公园考察报告》(发表于《北京林学院学报》1982年第2期)对美国的国家天然公园、国家公园系统、国家公园系统管理体制，以及国家森林等方面的考察进行了总结[11]。从报告中可以看出，中国代表团对美国国家公园的资源保护措施、旅游开发措施，以及国家公园系统的管理体制都有了较为全面的认识。

1982年，美国国家公园派代表团访华并进行了交流；1983年，甘伟林等2位专家受邀访问美国国家公园。

对美国国家公园的认识和了解，有力地推动了我国风景名胜区制度的形成。但是，基于对我国国情的了解，当时的决策者并没有照搬美国的国家公园体制。

3.5 全国范围的风景名胜资源调查和第一批国家重点风景名胜区设立

1981年6月11日，国家城市建设总局发布《风景名胜资源调查提纲》和《申请列为国家重点风景名胜区的有关事项》2份文件。

1982年初，共有22个省、市、自治区提出55处风景名胜区要求列入“国家重点风景名胜区”⑤。1982年3—4月，城建总局会同全国政协城建组和文化组分别邀请了部分在京政协委员和园林、建筑、城市规划、地理、美术、文物、旅游、环保等方面的专家学者，讨论如何加强保护我国风景名胜资源，并评议国家重点风景名胜区名单。

1982年10月28日，城乡建设环境保护部联合文化部、国家旅游局向国务院提交《关于审定第一批国家重点风景名胜区的请示》(不含中国台湾地区)(以下简称《请示》)，根据专家的讨论和评议意见，提出了44处风景名胜区作为第一批国家重点风景名胜区，报请国务院予以审定。同时，《请示》就各地如何继续按照国务院转发的《报告》要求做好风景名胜区的保护和管理工作提出了意见：1)抓紧编制国家重点风景名胜区规划，划定范围；2)加强领导，实行统一管理；3)严格保护景区植被和地形地貌，维护自然生态；4)积极稳妥地做好风景名胜区的开发建设工作；5)继续做好风景名胜区资源的调查、评价和鉴定工作。

1982年11月8日，国务院正式批准《请示》，以国发[1982]136号文件批转了《报告》，并要求各地区、各部门切实做好风景名胜的保护和管理工作。至此，我国第一批经国务院批准设立的“国家重点风景名胜区”诞生，共计44处。

这批风景名胜区分布于22个省、市、自治区，包括闻名中外的各类旅游胜地。这44处国家风景名胜区中，到1988年已有40处建立了管理机构，有39处正在编制规划，其中11处的规划已提交至所在省人民政府审阅，7处已审阅完成。其总面积共约6 000km2，约占我国国土面积的0.6‰，每年接待约6 000万旅游人次[10]。

4 风景名胜区制度的初期发展

4.1 对外交流与对内培训

1984年，在美国科罗拉多州的麦萨维德召开了第一届世界文化公园会议，我国派王秉洛先生参加会议并提交和宣读会议论文《中国风景名胜区中的历史文化资源》⑥。这是中国第一批国家重点风景名胜区设立之后的第一次对外交流。在当时世界上很少有中国声音的情况下，王秉洛先生的发言及其所介绍的中国风景名胜区得到了大会的强烈关注并引起了与会国家代表的广泛兴趣。此后，王秉洛先生受邀在美国国会大厦再次宣读了这篇论文⑦。

当时我国建设部门已经与美国国家公园管理局建立了联系，并开展了交流活动，风景名胜区制度建立后，对外交流也更加频繁起来。

1984和1986年，城乡建设环境保护部委托同济大学举办了2期“全国风景名胜区领导干部研究班”。来自全国十几所高校、科研单位与业务主管部门的二三十位专家、学者为学员讲课，并编写了讲义，有近百位干部参加了集中培训。

第一期“研究班”于1984年11月1日—12月16日举办，来自国家重点风景名胜区和部分省、市有关部门的领导同志共计64人参加了培训，先后考察了黄山、普陀山、武夷山、杭州西湖、新安江-富春江等不同类型的风景名胜区，邀请了冯纪忠、朱畅中、罗哲文、谢凝高、甘伟林和王秉洛等著名专家和有关领导授课。

研究班的课程内容基本涵盖了风景名胜区事业的基本理论和实践要求。授课内容包括我国风景名胜区的性质、任务，我国的风景名胜资源，风景名胜区的保护、规划与设计，风景区的建设、开发，以及国外国家公园发展的介绍等。研究班不仅传授了知识，也凝聚了一批为开创中国风景名胜区事业而奋斗的有志之士，成为风景名胜区建设管理的骨干。

这2期研究班的部分讲义被收录进《风景名胜研究》一书，由同济大学出版社于1988年3月出版发行。

4.2 理论及实践研究

1982—1985年，各地纷纷开展风景资源调查、风景名胜区规划、风景名胜区管理实践及相关研究。在中国期刊网上可以检索到在此期间发表的有关风景名胜区的论文多达70余篇，这些研究一方面集中在风景名胜区规划的个案上，如对武夷山风景名胜区规划的探讨[12-13]、对天池风景区资源的研究[14]，以及对恒山风景名胜区的规划研究[15]等；另一方面集中在对我国风景资源的保护、风景名胜区事业的发展，以及我国风景名胜区的性质、分类、历史和资源等宏观角度，如孙筱祥先生的《风景名胜区的保护与规划》[16]、汪之力的《风景名胜区规划与建设纲要》[17]，以及渠箴亮的《议风景区的开发利用与保护》[18]等。

最具代表性的理论及实践研究应该是在1984—1987年间，由北京大学风景研究室谢凝高先生主持的课题《泰山风景名胜资源综合考察评价及其保护利用研究》。该研究为建设部重点课题，由北京大学16个相关学科共同参与，科研成果获建设部1988年“科技进步一等奖”。该课题的主要成果包括：《泰山风景资源综合评价及其保护利用》，以及关于泰山的地质地貌研究、水文研究、气候研究、植被研究、历史研究、古建筑研究、摩崖石刻研究、管理体制研究和航空遥感试验等方面。该课题的研究还派生出2个成果，一是《泰山风景名胜区总体规划》，另一个是泰山申报世界自然文化双遗产的《申报文本》。

图1 “条例”形成过程简图(作者绘)

4.3 法制化进程的开端

《风景名胜区管理暂行条例》(以下简称《暂行条例》)于1985年6月7日由国务院正式批准并行文发布，是风景名胜区事业法制化进程的重要开端。

1982年，随着第一批国家重点风景名胜区的审定和公布，进一步加强风景名胜区的保护、规划、建设和管理工作成为十分迫切的需求，当时相关工作的开展主要以国务院和主管部门的行政文件为依据。1982年第一批国家重点风景名胜区审批公布之后，相关部门开始为寻求风景名胜区制度的法律依据而努力，筹划“条例”的编制工作。图1为“条例”形成的简要过程。

“条例”草案原为50余条，最终精练为17条。这17条内容高度概括了风景名胜区管理的各个方面，既有原则又有内容，清晰明了。

在国务院常务会议上，时任副总理赵紫阳提出应当建立地方政府来专门负责风景名胜区的管理，他在会议上力排众议，在“条例”草案中加入了此条。后考虑到国务院条例的法律权限，经法制部门的协调，将该“条例”定名为“暂行条例”。

《暂行条例》的颁布实施在当时建设部门主管的12个行业中，是最早由国务院颁布的行政法规，在当时的历史条件下是一个重要的突破。在立法过程中，由于1982—1985年间频繁的对外交流，充分借鉴了美国等其他国家公园管理的法律制度，并在“条例”草案形成后与相关部门和人员进行了充分的沟通与协调。《暂行条例》颁布实施后，对风景名胜区的保护、规划、建设和管理都带来了新的面貌，各地纷纷制定地方性法律法规，风景名胜区的管理开始了“有法可依”“依法行政”的工作局面。

5 结论与讨论

梳理风景名胜区制度建立的过程，可以得到以下结论。

1)认识层面，风景资源的相关问题逐渐从城市绿地中分化出来成为相对独立的研究和管理对象，对风景名胜区名称的讨论和确定、初期开展的各项调查和多学科研究、《暂行条例》的讨论过程和核心内容的确定等历史过程，都反映出当时的决策者和研究者对我国风景资源本质特征的认识，尤其是对风景名胜区的珍贵价值、对中华民族传统文化的独特传承作用，以及风景资源的复杂性和整体性等特征，都已经有了比较清晰的理解，也反映出当时决策者和研究者开放而积极的心态。

2)制度建立方面，风景区管理议题最早由建设部门提出，初现于1963年的部门文件，国务院于1979年正式提出风景区由建设部门归口管理。风景名胜区制度的建立基于当时我国著名的、为数众多的名山大川面临威胁却并无管理的现象，该问题是在城市建设的相关调研与讨论中被提出的，这也是为什么风景名胜区归口管理部门为建设部门的主要原因。

3)制度设计层面，在风景名胜区制度设计的过程中，进行了较为充分的、多学科参与的讨论甚至争论，也不乏对美国国家公园体系及其管理制度的直接了解和借鉴。制度建立初期对于相关部门利益的协调做出了很大努力并取得了成效，但我国自然保护地管理部门的利益纷争已初现端倪，建设部门的协调力度有限。

4)法制建设层面，风景名胜区制度建立之初就开始了法制化进程，这在当时的历史条件下既是难得之举，也颇具成效。

纵观风景名胜区制度建立初期的发展历程，不难看出当时研究者与决策者的担当与胸怀。尽管制度无法尽善，之后的发展也不乏问题，但我国风景名胜区制度的创立还是走出了一条符合国情、实事求是、冰解的破、集思广益、有法可依的创新之路，风景名胜区成为一类荟萃自然之美与人文之胜的具有中国特色的重要自然保护地。值此自然保护地改革之计，回顾历史，鉴往知来，权当引玉之砖。

致谢：本文基于作者硕士论文整理而成，感谢甘伟林、王秉洛、孙筱翔、王绍增等老一辈风景名胜区学者、管理人员接受访谈并提供资料。

注释：

① 《风景名胜区暂行管理条例》由国务院于1985年6月颁布，已于2006年12月1日《风景名胜区条例》颁布之日起废止。

② 如杭州环西湖和九溪区、太湖无锡周边地区、青岛海滨地区、广东从化温泉区、临潼华清池温泉区、黑龙江五大连池等，以及秦皇岛北戴河、江西庐山、河南鸡公山、浙江莫干山等原有避暑地。

③ 根据2006年对甘伟林先生的访谈整理。

④ 参见中国文化网，交流档案http://www.chinaculture.org。

⑤ “国家重点风景名胜区”后更名为“国家级风景名胜区”。

⑥ 该文后发表于《中国园林》1985年第2期，发表时有删减。

⑦ 根据2006年对王秉洛先生的访谈整理。