作为公共政策的风景名胜区规划

孙 平

伍贤慧

1 现有风景名胜区规划体系和特色

中国自1982年开始建立风景名胜区体系，自建立之初，就对风景名胜区的规划极为重视。1981年，国家城市建设总局会同国务院环境保护领导小组、国家文物局和旅游总局4个部门发布《关于加强风景名胜保护管理工作的报告》，提出建立风景名胜区要实行统一管理并做好保护与规划。

1985年国务院发布《风景名胜区管理暂行条例》，较为系统地提出了风景名胜区管理、规划、保护和利用的基本规定。提出规划应包括8个方面的内容：确定风景名胜区性质，划定风景名胜区范围及其外围保护地带，划分景区和其他功能区，确定保护和开发利用风景名胜资源的措施，确定游览接待容量和游览活动的组织管理措施，统筹安排公用、服务及其他设施，估算投资和效益，以及其他需要规划的事项。提出的强制性负面清单不多，主要是：任何单位和个人都不得侵占风景名胜区的土地，不得建设破坏景观、污染环境、妨碍游览的设施，在游人集中的游览区内，不得建设宾馆、招待所以及休养、疗养机构等，但是未对“游人集中的游览区”做出明确定义。

1999年出台的《风景名胜区规划规范》是第一个全面的技术标准，虽然仅针对总体规划而言。《风景名胜区规划规范》包括资源调查与评价、性质与发展目标、结构布局，以及各项具体规划等内容，较为系统地构建了风景名胜区(以下简称为“风景区”)规划的基础框架。虽然之后《风景名胜区条例》颁布，住房和城乡建设部也出台了一些具体的规划管理规定，2018年又出台了新版的国标《风景名胜区总体规划规范》，对风景名胜区规划规范的指导作用有所影响，但基本是对该体系的局部修订，总体规划的内容并未发生大的变化。

由于管理机构设在住房和城乡建设部，因此我国的风景区规划源于城市规划体系，具有按计划进行布局规划的特点。其逻辑关系是计算环境容量、预测游客和人口规模，并以此为基础对今后的建设项目进行预期研究，确定这些项目的性质、规模和选址布局等，作为今后管理实施的依据。换句话说，现有的规划体制着重于项目的选择与布局，是对未来发展预测的“建设规划”，是多种功能和具体建设项目的“统筹部署和具体安排”。

英国国家公园管理局没有“规划部”之类的机构，规划管理职能被放在政策部(Policy Group)，突出了规划的政策性职能。其国家公园规划分为结构规划和管理规划，结构规划主要是研究资源状况，并进行合理的功能分区；管理规划则着重针对保护、旅游、建设与开发等方面，制定国家公园的管理对策，但并不研究具体的建设内容。笔者曾与IUCN的专家交流风景名胜区规划，IUCN专家对我国在规划中确定具体建设项目的做法感到疑惑，认为：任何人都不能准确预见未来的需求，规划应制定好管理规则，然后对今后出现的项目进行有效管理。我国在规划管理实施过程中，确实经常遇到由于社会经济发展产生新的需求，而原有规划项目的内容、规模不能适应，导致对规划不断提出调整、修编等诉求，致使规划“永远在路上”。规划在某种程度上成为制约风景区发展的因素，“规划滞后”成为政府、企业和公众对规划的经常性评价。

那么，是规划师或规划审批者的过错吗？其实不然，笔者认为要从规划体系的角度进行研究探讨。

图1 武当山风景名胜区八仙观-水磨河片区详细规划设施规划图[2]

2 何为公共政策

公共政策源于国外的政策学科，产生于20世纪50年代提出的政治管理学概念，认为公共政策是政府管理者为实现某个既定的目标、达到既定的目的，协调政府与社会、企业、团体或个人的管理过程的依据。詹姆斯·安德森(James E.Anderson)认为，公共政策是政府的一个有目的的活动过程，并且建立在法律的基础之上，具有相当的权威性。

公共政策的基本原则是合法性、公平性、稳定性和强制性。合法性与规划的基本原则相符；公平性是为实现社会公正与公平，风景区作为社会公共资源，要与政府的服务目标一致；稳定性是政治系统的基本目标，而公共政策稳定性的前提是所制定政策的正确性，风景区规划在这一方面存在较大问题；强制性则是公共政策实施的必要条件，没有强制性实施，公共管理就会失控。

公共政策是一个动态的过程，公共政策的过程模型也称为生命周期理论，实际上是把政策过程视为一种政治行为的生命过程，即公共政策都要经历制定、执行、评估、调整和终结这一过程[1]。这一过程与规划的全流程完全对应，可见公共政策的特征也是规划的特征，都是应社会需求而产生，同时应社会要求而走向终结或重新制定。笔者认为，公共政策应表现为一系列的法律、法规和规章等，是政府为实现社会治理、经济建设、文化发展等管理目标所依据的行为准则。

10年前，我国规划界兴起了“城市规划是公共政策”的讨论，部分学者认为城市规划应该是一种公共政策，是政府在城市发展、建设和管理等领域的管理行为准则。城市规划为城市的发展提供目标，为实现这一目标需要协调城市发展过程中的各种矛盾，如不同部门之间、地区之间的矛盾，长远发展和眼前利益的矛盾，社会经济发展与环境、资源保护之间的矛盾等，需要政策化的规定对具体的建设行为进行管理和规范，以达到社会和谐、城市可持续发展和公共利益最大化的目标。

但有关“城市规划是公共政策”的讨论并未得出什么结论，如果按照编制公共政策的目标来编制城市规划，那么对现有城市规划的编制技术、内容和框架等，都将产生颠覆性影响。但是随着现代管理体制的发展，“城市规划就是公共政策”将会受到更广泛的认可，并必然改变我们沿用多年的规划体制。

风景名胜区作为资源集中、边界明确、功能明确的管理区域，其管理任务比城乡规划要更重要，也更单一。可以将风景名胜区规划理解为是政府在风景区保护、发展和管理领域的公共政策，它为风景区的发展提供目标，也为实现这一目标提供不同的途径和管理方法，协调保护与发展过程中的各种矛盾，维护风景区的完整和可持续发展。

目前的风景区规划源于我国的城市规划体制，带有较为浓郁的计划经济色彩，重点是对未来空间及物质建设进行预估，笔者称之为“建设规划”，规划师的研究重点是在规划期限内要做什么事、要做什么样的项目和建设(图1)。

3 国外保护地管理规划的启示

3.1 注重资源研究

规划的重点之一是对资源进行深入研究，明确保护地内的资源价值与分布。我国的规划在这一方面相对薄弱，保护地的资源研究对于以城乡规划为背景的规划编制单位来说是个弱项。

3.2 加强功能区划管理

规划的重点之二是进行功能区划，在国外的国家公园规划管理中，功能分区制是进行规划、建设和管理的重要手段之一。根据不同的功能分区采取不同的管理措施，可以做什么、不可以做什么、采用什么程序来做等，在相关法规中都有较为明确的规定。

如新西兰国家公园各功能区内的建设项目在国家公园法中已有明确的规定，在其管理规划完成功能区划后，不需要再进行具体的项目规划。建设项目的审批就是一个司法程序，以确保公园利益和相关者利益为目标。美国国家公园的功能区划较为简单，分为生态保护区、特殊景观区、历史文化区、游憩区和一般控制区5个区域。泰国国家公园则分为严格保护区(核心区)、原始区、缓冲区、生态恢复区、科研区、一般利用区、集中利用区、休闲区和特别管理区9个区域。

云南省地方标准《国家公园总体规划技术规程(DB53/T 300—2009)》提出国家公园的功能区划分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区4个区域[3]。在丽江老君山规划实践中，采用了特别保护区、一般控制区、传统利用区和保护利用区4个功能分区，并对各功能区的管理建设职能进行了规定[4](图2)。但由于相关管理法规和政策的缺失，功能区划实际上并未起到应有的作用。

在梅里雪山景区规划中，较早采用了功能分区方法，划分为资源严格保护区、资源有限利用区和资源利用区3个分区，但由于分区的依据是资源分布，较为零碎，因此不利于定位管理。梅里雪山景区和黄山风景区总体规划虽然均提出了管理分区规划，但由于与实际管理机构不对应，缺乏具体的管理措施和规定，因此并没有显示出其作用[5](图3)。

3.3 协调各方利益

规划的重点之三是协调各利益者的关系，主要是国家、集团或企业、社区居民以及游客等之间的利益关系，使保护地能够稳定、全面发展。国外的保护地管理规划以资源研究为基础，确定各功能分区，在国家公园法的指导下，确定项目建设，平衡相关利益者的关系。其管理规划不涉及具体建设项目的规划，而整个管理的发展进程都按照制定的管理政策和程序进行。

在IUCN2008年发布的《世界自然遗产资源管理规划手册》(Management Planning for Natural World Heritage Properties)[6]中，完全看不到项目规划和建设管理的内容，其重点是关注如何保护遗产的突出普遍价值，协调保护地政策与国际、国家、区域和地方政策的关系，协调所有主要利益攸关方的关系，争取社会广泛积极参与，从而使遗产地的完整性得到保障。

《世界自然遗产资源管理规划手册》将规划过程划分为7个阶段：开始准备、了解核心资源的特性及其自然价值、决定谁应该参与以及何时参与、就有价值的资源和设置管理达成一致意见、提出管理选项、商定管理政策与管理行动，以及咨询和批准计划。之后还有规划后管理的规划监测和规划审查2个阶段，以便进一步完善已有的管理计划。

图2 丽江老君山景区功能分区规划示意[4]

图3 梅里雪山景区功能分区规划示意[5]

4 规划内容作为公共政策的案例

目前在我国的城市规划中，已不乏通过制定法规和相关管理制度作为超越城市规划而用于城市管理的公共政策，并在很大程度上替代了城市规划的作用。

4.1 案例一：城市规划管理技术规定

我国几乎所有的大中城市和部分省份都制定有《城市规划管理技术规定》，这些管理规定不但对各种规划起到规范作用，而且已经作为公共政策，为政府实施城市管理工作提供重要的行政依据。

以《昆明市城乡管理技术规定(2016版)》为例，规定涉及城乡土地、建设控制指标、建筑退线、公建配套、基础设施建设，以及道路交通和停车设置等各个方面，并且各项指标的规定都很明确(表1)。

这样的控制指标，如果将用地性质适当增加或完善，基本可以达到控制性详细规划中建设控制性指标的深度。由于昆明市控制性详细规划并未对地块给定有关指标，因此在实际的项目管理审查中，审查项目的专家和管理机构基本以该技术管理规定为依据。

另外，为使城市景观空间层次更加丰富、建筑高低错落有致，《昆明市城乡管理技术规定(2016版)》还规定在主要的城市界面，“主体建筑3栋以上(含3栋)的地块，主体建筑应采用2种高度变化；主体建筑5栋以上(含5栋)的地块，主体建筑应采用3种以上(含3种)高度变化。主体建筑高度差应大于最高建筑高度的10%”。姑且不论这样的规定是否合理，但其比城市设计和控制性详细规划的相关规定都更为细致。规划已被明显弱化，规定超越了规划的存在，这已是一种具有普适意义的公共管理政策。

4.2 案例二：国家园林城市标准

作为国家园林城市的评定标准，因为各项指标都具有较高的目标指向，因此许多城市将其作为城市园林绿化规划的标准，各省市在此基础上又分别制定了本地区的类似标准，使该标准具有较为广泛的指导作用。

该标准对城市的主要绿地指标都有较为详细的规定，如绿地率、人均公园绿地面积、道路绿地、公园绿地覆盖半径、文化景观保护、古树名木和市政设施等，如果将这些标准按下限和上限加以调整，就会成为城市园林和基础设施管理的政策依据，大大降低园林绿化规划的技术作用。

4.3 案例三：风景区重大项目选址核准

《风景名胜区条例》列出了风景区内不得建设的项目负面清单，如禁止在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物，形成规划管理的“天花板”。

2003年住房和城乡建设部发布《关于做好国家重点风景名胜区核心景区划定与保护工作的通知》，要求将风景区总体规划中确定的生态保护区、自然景观保护区和史迹保护区划定为核心景区，认为其是最需要严格保护的区域并规定“在核心景区内严格禁止与资源保护无关的各种工程建设”，对规划编制和工程建设项目管理都具有较严格的约束作用。

关于重大项目选址核准，《风景名胜区条例》规定“在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案应当报国务院建设主管部门核准。”核准的过程是提交选址论证报告，组织专家进行专题论证，最后形成专题论证材料。

2014年住房和城乡建设部发布《关于做好国家级风景名胜区内重大建设工程项目选址方案核准工作的通知》，对具体的核准程序进行了规定，虽然核准权下放到各省、市、自治区，但对项目审查、备案等都有新的规定。这种核准方式，实际上就是将项目置于公共政策的高度，直接对项目进行管理审查，削弱了风景区规划的作用，也暴露了规划在实施过程中存在的问题。

以上这些行政法规、部门规章等都具有公共政策的特征，尽管部分规定有所争议，但其目标明确、责任与管理程序清晰，具有超越作为技术性规划的制约力，具有公共政策的属性。

5 结语和建议

1)风景名胜区作为封闭的小型地理单元，具有明确的管理目标，但由于保护与发展的矛盾、管理者与旅游从业者和社区居民的矛盾等较为复杂，而传统技术性较强的建设规划基础依据并不充分，对未来发展的预测也相对简单，已难以应对日益复杂的社会需求和日新月异的变化需要。规划就是公共政策，这一基础理论的建议，对风景名胜区的管理和规划都将带来新的挑战和机遇。

2)风景名胜区规划经过近30年的实践与发展，随着我国走向开放和国际化，以及管理体制的进化，有必要借鉴国外经验，使风景名胜区规划也随之更新，在法制化和公平正义方面起到积极作用。

3)在保护地规划中，功能区划是重要的规划内容，对规范管理手段、科学决策和平衡相关利益有重要作用，应该成为今后风景名胜区规划的核心内容。

4)作为公共政策的规划，要注重理清与各种行政法规、部门规章的关系，不一致的管理规定，会给管理工作造成困惑。

5)规划应加强对风景名胜区建设中负面清单的完整表述，并明晰限制项目的条件和管理程序，如同现在对重大项目的管理一样，弱化规划在项目选择和布局中的作用。

6)在现有规划框架之下，固化的、单一目标的规划成果已无法满足社会发展的需要，导致规划不断修编、不断被突破。目前，风景名胜区管理机构进行了调整，生态保护系统也面临整合，风景名胜区规划有必要在理论和技术层面予以研究并进一步完善，以便满足科学管理的需要。