民办非企业单位举办者权益相关问题研究

[摘 要]民办非企业单位制度设立之初即为弥补我国公共资源的不足，鼓励民间资本进入公共服务领域为社会提供更多有益的公共服务产品。由于民办非企业单位与举办者之间的法律关系不明晰，举办者的法律地位不明确，导致举办者权益的模糊性，进而导致民间资本对进入民办非企业单位的审慎性。厘清民办非企业单位举办者的法律地位有助于民办非企业单位稳定持续发展。

[关键词]民办非企业单位;举办者;举办者權益

[中图分类号]F279.23

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2019）10-0120-03

Research on the Rights and Interests of Private Non-Enterprise Organizers

Wei Xiaoli

（Tianjin College of Commerce，Tianjin 300000）

Abstract： At the beginning of the establishment of the private non-enterprise unit system， it was to make up for the shortage of public resources in China，Encouraging private capital to enter the public service sector to provide more useful public service products for society. Due to the unclear legal relationship between the private non-enterprise units and the organizers， the legal status of the organizers is not clear， leading to the ambiguity of the rights and interests of the organizers， which in turn leads to the prudence of private capital in entering the private non-enterprise units. Clarifying the legal status of the non-enterprise organizers of private enterprises is conducive to the stable and continuous development of private enterprises.

Keywords： the private non-enterprise unit system;the organizer;interests of the organizers

[作者简介]魏晓莉（1977-），女，河北人，文秘法律教研室副主任，讲师，研究方向：公司法、合同法等。

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”民办非企业单位制度设立之初即是为弥补我国公共资源的不足，鼓励民间资本进入公共服务领域为社会和老百姓提供更多有益的共同服务产品，提高整个社会公共产品供给的数量和质量。随着我国公共服务行业的不断发展，民办非企业单位也得到了迅猛的发展。截至2017年年底，全国共有民办非企业单位40多万家，且上升趋势明显，民办非企业单位数量同比增长11%，形成了巨大的行业规模，民办非企业单位主要集中在教育、卫生、养老服务等领域。

一、民办非企业单位的法律属性分析

民办非企业单位依照1998年实施的《民办非企业单位登记管理条例》第2条规定，其定义为企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。

民办非企业单位的法律属性主要有：

1.非营利性。该定义中将非营利性定义为从事非营利性社会服务活动，但显然民办非企业单位作为市场主体，如果完全不进行营利性活动则难以生存。因此，在经过长时间对非营利性问题的探讨后，逐渐统一认识将非营利性定义为对组织的定性，而不是对活动的定性。2017年10月1日实施的《民法总则》对我国法人进行了更为精细的划分，其中第八十七条明确定义了非营利法人，规定了为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。该定义中明确非营利法人的非营利性体现在法人设立的目的是为公益目的或者其他非营利目的（比如会员利益）而不是为了逐利。同时，从实质角度判断，非营利性体现在不得向出资人、设立人或者会员分配取得的利润，第九十二条对非营利法人终止时剩余财产不得向出资人、设立人或者会员进行分配，剩余财产应当按照法人章程的规定或者权力机构的决议用于公益目的作了进一步规定，以明确非营利性的内涵。由上述制度规定可以看出判断民办非企业单位的实质条件即为是否为设立人、出资人分配利润，是否将剩余财产分配给民办非企业单位，上述制度上的非营利性特征构成了民办非企业单位的制度设计、资产特性、举办者权益等一系列问题的源泉和根基。

2.法人性。《民办非企业单位登记管理条例》中将民办非企业单位的组织形式规定为法人制、合伙制和个人独资制三种形式。三种形式的并存为民办非企业单位形成独立的财产以及科学的内部管理机构以及外部监管造成了很大的困扰。《民法总则》将非营利性组织定义为法人组织，新修订的《民办教育促进法》也将民办学校的组织形式定义为法人。由此可以看出，法人制将是民办非企业单位的唯一允许的组织形式，这也为解决上述问题提供条件，为实现民办非企业单位可持续发展和规模化发展奠定基础。

3.民办性。民办非企业单位在制度设立之初即为由民间资本出资设立社会服务组织，因此，其资本来源中应当是由非国有资产出资的社会资本，而非国有资产。民间资本进入到民办非营利单位中在现有的民法总则中定义为对社会的捐赠，但是不是完全不存在趋利性，显然不能忽视。在新修订的《民办教育促进法》中将开设民办教育选择营利性还是非营利性的权利让渡给了举办者，允许民办教育以营利性为目的进行，那么选择非营利性的民办教育机构的民间资本就不存在趋利性了吗？如果制度设计不跟进，依然是掩耳盗铃。

二、民办非企业单位举办者的权益分析

（一）民办非企业单位的舉办者

民办非企业单位的举办者到底是谁？举办者与出资人、捐资人是什么关系？这是解决民办非企业单位举办者权益问题首先需要厘清的关系。《民办非企业单位登记管理条例》第九条中规定，申请民办非企业单位登记，举办者应当向登记管理机关提交下列文件。由此可知，举办者首先应是负有设立民办非企业单位职责的单位或个人。《民办教育促进法》第十条规定举办民办学校的社会组织，应当具有法人资格。举办民办学校的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力。该规定中界定了成为举办者的必备条件。

举办者与出资人、捐资人之间的关系几何？《民办非企业单位登记管理条例》第二条规定企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。该规定中虽没有明确说明举办者就是出资人，但举办者需要利用非国有资产举办，可以推断出举办者需要出资方能成为举办者。上海社会服务组织平台在关于这一问题的咨询回答中也给出了肯定的答复，举办者即为出资者，也就是说只有出资人才能担任举办者。但出资人、捐资人是否一定是举办者？从现实角度出发，捐资人和出资人并不一定是举办者，比如非法人组织依然可以成为捐资人，但不能是举办者。

（二）民办非企业单位举办者与民办非企业单位之间的法律关系

由以上分析可知，民办非企业单位举办者首先因其对民办非企业单位的投资而成为该单位的举办者。因此，在财产关系上举办者是民办非企业单位的出资人（捐资人）。民办非企业单位一经设立，举办者的出资就成为了民办非企业单位的法人资产，举办者失去了对其出资财产的所有者权利，民办非企业单位取得该财产的独立法人财产权，且投入的财产终极归属于社会。当然，举办者也没有相应的分取利润的权利和剩余财产分配的权利。那么举办者在民办非企业单位中是否享有以出资为基础的出资份额的权利，答案依然是否定的。民办非企业单位一经设立，举办者投入的财产定性为捐赠，因此，举办者将其财产投入到民办非企业单位之后也没有取得类似公司中股东股权的地位。

从举办者权利义务层面进一步分析举办者与民办非企业单位之间的法律关系。举办者在民办非企业单位设立时负有筹办申请设立、出资筹资的职责和义务，制定民办非企业单位章程，选举首届理事会或董事会成员的权利，该阶段中举办者显然和公司中的发起人的角色相似、权利义务内容也基本相同。在民办非企业单位成立后，《民办教育促进法》第二十条规定，民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理。第二十一条规定，学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。举办者主要有根据章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理;被推选为理事或董事的权利，对学校的重大事项、财务状况享有知情权。其主要义务包括保障学校的法人财产权不受侵害，不抽逃资金以及监督学校权益不受损害的权利。在上述权利义务关系中可以看出，举办者与民办非企业单位之间失去财产关系的基础后，更多的类似于管理者、监督者的法律地位，而这种角色权能的大小在法律框架内的实现依据则是章程的规定。

（三）民办非企业单位举办者权益相关问题分析

民办非企业单位举办者权益是依据法律赋予其不同的法律地位而产生的。如前所述，民办非企业单位举办者在完成出资后其权益还包括哪些？

1. 民办非企业单位举办者的治理权

所谓治理权就是参与治理企业并对重大事项拥有决策的权利。在以营利为目的的公司制企业中，股东通过投资到公司制企业，将其拥有的投资财产的权利转换为对公司的股权。股权的首要权利即为参加公司的权力机构股东会的权利并拥有以表决权为核心的参与公司重大事项决策以及选举自己的代理人董事的权利。如前所述，目前在民办非企业单位中，决策机构是理事会或者董事会，并没有类似于股东会的机构。举办者虽进行了出资，但并未获得类似股权的权利。举办者对民办非企业单位的治权完全来自于通过自身或自己的代表被推选为公司的理事或董事行使治权。那么如果没有被推选为理事或董事的举办者，要行使对单位的治权几乎是不可能的。且由于后续理事的选任均是由理事会进行选举产生，所以在此层面上如果章程不做特殊约定的情况下，部分举办人从法律地位上直接变成了捐资人，其在民办非企业单位中拥有的最大权利即为《民法总则》中规定的知情权。该知情权同样也是有限的，如民办非企业单位的决策机构不配合支持举办者的知情权，现有制度中也没有给出补救的措施，举办者依然只能通过诉讼途径来行使该权利，成本很高。由此可见，民办非企业单位中举办者的治权是非常有限的。金锦萍教授认为：所有民办非企业单位的利益相关者，均应通过特定路径和机制，进入民办非企业单位的内部治理结构范畴，以提高民办非企业单位自身的诚信与自律。

2.民办非企业单位举办者进出机制

民办非企业单位的举办者首先是出资者，其在民办非企业单位成立后在现行体制中如前所述的法律地位是管理者、监督者，甚至仅仅是个旁观者，其在民办非企业单位中是不享有出资份额的。那么举办者退出时是否可以转让其份额，最高法的判决中以举办者没有出资份额的权利依据不支持举办者转让其出资份额。因此，民办非企业单位中通过协议转让的方式退出该民办非企业单位有现实的障碍。新修订的《民办教育促进法》中对于举办者的退出作出了这样的程序性规定，民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。因此，即便签署了协议，能否获得审批机关的核准也是个问题。实践中会出现签订了转让协议但无法获得举办者的地位的情况。因此，当举办者无法退出时，也意味着新的举办者如何进入的问题。

三、民办非企业单位举办者权益相关问题的思考和建议

首先，笔者认为厘清举办者的法律地位以及其和与民办非企业单位之间的法律关系、设定举办者的资格限制是解决举办者法律地位问题的根本，为举办者进出民办非企业单位奠定基础，也为举办者能转让其出资份额提供理论和制度基础。

其次，建立多层次、多元化的内部组织管理机制是解决举办者治权至关重要的举措。民办非企业单位举办者如仅仅处于不可确定的外部监督的地位时，很难发挥其对民办非企业单位资产管理和经营的职责，或者其成为不受监督的管理者时也容易出现违背忠诚、勤勉义务的情况。建立法定的内部组织管理机制使相关利益人均有机会参与民办非企业单位治理是促进民办非企业单位规范化发展的重要保障。

第三，从制度上承认民办非企业单位的混合价值观，不规避举办者在管理经营民办非企业单位过程中具有一定的趋利性，才能贴合实际，发挥民办非企业单位的社会服务功能。

综上所述，由于民办非企业单位的非营利性、法人性、民办性特征导致民办非企业单位举办者的法律地位界限不清，权利行使有较大限制。解决好民办非企业单位举办者的法律地位和权益问题是保证民办非企业单位可持续发展的重要保障。

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（责任编辑：顾晓滨 董博雯）