深入推进产教融合之职业教育行政管理体制改革探讨

陈昌平 陈干甲

摘要：职业教育是一种跨界教育。现行的职业教育行政管理体制不利于深入推进产教融合，加快发展现代职业教育，亟待改革职业教育行政管理体制。

关键词：跨界教育;产教融合;多头管理

中图分类号：G712     文献标志码：A     文章编号：1674-9324（2019）11-0014-02

一、教育行政管理体制的概念

教育行政管理体制是指，教育行政管理系统上下左右之间的权力划分以及实施教育行政管理职能的组织形式和组织制度。综观各国教育行政管理体制，主要有以下三种形式：中央集权制，由国家对教育进行直接干预和监督指导，地方办学须遵守中央政府制定的方针政策，如法国、20世纪90年代以前的中国;地方分权制，教育主要由各地自行办理，中央政府仅处于指导和资助的地位，如美国、加拿大;中央和地方合作的混合制，这是一种介于上述两者之间的制度，如英国、日本、20世纪90年代以后的中国。目前，实行中央集权制的国家，逐步向分权制、均权制演变。

职业教育行政管理体制经历了由“谁主办、谁主管”逐渐演变成为由人力资源和社会保障部门主管技工院校、职业培训机构以及行业、企业办学，教育部门主管中高职公办职业院校和在教育部门登记注册的民办职业院校。

二、现行职业教育管理体制存在的弊端

职业教育是一種跨界教育，是一种与学历教育平行的教育门类，主要包括三层含义：在办学制度层面，职业教育跨越企业与学校;在人才培养层面，职业教育跨越工作与学习;在社会功能层面，职业教育跨越职业与教育、经济界（产业界）和教育界的疆域。深化产教融合、校企合作，是加快发展现代职业教育的必然要求和必然途径。但现行的职业教育行政管理体制机制，无法满足具有跨界功能的职业教育的发展需求。

（一）条块分割，导致人为的教育不公平

现行的职业教育分属教育部、人力资源和社会保障部主管，存在机构重叠、职能交叉且各唱各调的现象，导致职业院校招生、生均办学经费投入、文凭发放、毕业生待遇等方面长期存在不公平，不利于职业教育的发展。衡阳市目前有高职院校和中等职业学校40余所，归属于衡阳市教育局主管;有技工院校10余所，归属于衡阳市人力资源和社会保障局主管。

1.技工院校毕业学生不能发放文凭。技工院校毕业的学生与同等职业院校毕业的学生一样，在校完成了三年、四年甚至五年、六年的学习之后，却不能发放相应学历的文凭。虽然人力资源和社会保障部门说中技等同于中专，高技等同于大专，预备技师或技师等同于本科，但这在社会上却基本不予认可。

2.技工院校不能实行网上统一招生。对于技工院校来说，招生长期以来作为学院办学的头等大事，需要花费巨大的人力、物力和财力，主要原因就是技工院校不能和教育部门所主管的职业院校一样，享受同等的计划招生和网上统一招生的招生政策。

3.技工院校毕业生不能享受同等待遇。一是技工院校毕业生在公务员招聘、干部选拔、教师招聘甚至企业管理人员招聘条件中，往往要求报考人员的学历（学位）为本科以上学历或者必须为国家承认的学历（学位），这对技工院校的毕业生来说产生极大不公平。二是技工院校毕业生在财政生均经费拨款方面长期偏低。仅以湖南省为例，技工院校生均经费财政拨款长期在4000元左右，而同期高等职业教育生均经费为12000元。三是技工院校不能同等地享受教育费附加等教育专项资金，也不能同等申报由教育部门主管的各种有财政专项资金支持的职业教育重点建设项目。

4.行业、企业办学不能享受与公办学校同等待遇。近年来，由于经济体制改革、产业结构调整等，一部分行业、企业在转制改革中要求学校资源剥离，学校面临自主办学和自筹资金发展困难的局面。这是导致近年来技工学校总体办学规模逐年下降的主要原因之一。衡阳市技工院校发展也经历了由原来最多时15所到现在仅剩下5所学校正常招生、在夹缝中求生存的发展过程。

（二）一校多牌，管理混乱

职业院校为了争取更多的资源和更大的政府支持力度，不得不采取一校几牌的做法，同时在人社部门、教育部门申请注册，使得管理更混乱，成本更高。例如，衡阳技师学院目前是一校三牌，在教育部门注册为衡阳农工贸职业学校，同时还保留了衡阳市第一高级技工学校的牌子。云南交通技师学院加挂云南交通运输职业学院的牌子，山东劳动技师学院同时挂山东劳动职业技术学院的牌子，这种现象在全国各地都存在。

（三）产教融合，一个巴掌拍不响

产教融合、校企合作就像青年男女谈恋爱，男女单方说了都不算，必须由产业界和教育界、学校和企业共同说了才算，不论是人社部还是教育部，都只有单方面的发言权。

产教融合、校企合作喊了多年，都是由教育部门和人力资源与社会保障部门发起，相应的政策、措施基本上只在教育界引起反响和共鸣，属于教育部门和技工院校、职业院校内部的自说自话。

现阶段分别由人社部门、教育部门力推的各种改革，包括现代（新型）学徒制、订单式人才培养模式、一体化教学模式、校中厂、厂中校等改革试点，都不能从根本上解决职业教育目前所面临的困境。而由国务院发布的《关于深化产教融合的若干意见》和教育部、发改委、工信部、财政部、人社部、国税总局联合印发的《职业学校校企合作促进办法》也无从落地，教育部门和人社部门都不具有这样的职能。校热企冷、产教融合“两张皮”的现象，始终无法破解。

三、对职业教育行政管理体制的改进建议

深入推进产教融合，加快发展现代职业教育，呼唤一场从上而下的职业教育跨界融合与跨界革命，呼唤从机构设置等体制机制的改革再到具体的实施层面的改革，呼唤出台和完善职业教育改革与发展的一揽子法律制度，呼唤尽早建立国家职业资格框架，建立国家层面的职业资格体系、职业标准、职业教育标准、职业资格认证体系和认证标准。

1.借鉴欧美等职业教育发达国家经验，建立一个具有跨界职能的职业教育产教融合部。将原属于教育部、人力资源与社会保障部等相关部门关于职业教育的主管职能、人力资源管理职能以及国家发改委、全国工商联、全国总工会、工业和信息化部、科技部、民政部等部门和社科联等社会团体关于产业、行业协会、企业、大小工商业主的关于人力资源和技术技能等方面的资源调配与管理职能进行剥离，统一划归该部门管理。

2.下设国家技能标准委员会、行业技能委员会、职业教育立法委员会、产教融合委员会或类似机构。国家技能标准委员会负责研发和统一制定国家职业资格框架、国家职业标准、国家职业资格标准、国家职业教育标准和修订国家职业资格认证体系;行业技能委员会负责对本行业的职业技能、能力和职业资格进行研发;职业教育立法委员会负责建立和完善职业教育法律体系;产教融合委员会专门负责研究产教融合的路径和措施，搭建产教融合平台，解决产教深度融合过程中出现的新问题。

3.赋予職业教育产教融合部与现行的教育部平行的机构设置功能，现教育部应更名为学历教育部、人文教育部或基础教育部。

4.同等层次职业教育统一招生与就业政策，统一文凭发放，统一技能等级鉴定，统一生均办学经费标准，享受同等的教育费附加使用等待遇，应明确技工院校的办学层次究竟是属于中等职业教育序列还是高等职业教育序列，并给予技工院校学制教育学生颁发相应学历的文凭。

5.如果既不能统一主管部门，也不能统一政策和待遇，就应分别明确技工院校和职业院校的办学定位。建议将所有的技工院校全部定位为职业培训机构，只为企业、事业单位以及行政机构、社会团体等所有社会组织的在岗人员、下岗人员、待岗人员进行岗前培训、转岗培训、技能提升培训和继续教育、终身教育服务，且不再开展招收“两后生”（初中毕业生、高中毕业生）的学制教育，避免技工院校学制教育学生有学历无文凭的尴尬。同样，所有职业院校则应专职于学制教育，不再开展各类职业培训、公共实训、技师研修、竞赛集训、技能评价等服务。

参考文献：

[1]姜大源.职业教育必须有跨界思考[J].中国职业教育与成人教育网，2011，（03）.

[2]李创业.我国教育行政管理体制[J].百度文库，2008，（02）.

[3]论中外教育行政管理体制及对我国的启示[EB/OL].百度文库.

Probe into the Reform of the Administrative Management System of Vocational Education Based on the Integration of Industry and Education

CHEN Chang-ping，CHEN Gan-jia

（Hengyang Technicians College，Hengyang，Hunan 421101，China）

Abstract：Vocational education is a kind of cross-border education.The current administrative management system of vocational education is not conducive to promoting the integration of industry and education，and speeding up the development of modern vocational education is urgent to reform the administrative management system of vocational education.

Key words：cross-border education;integration of industry and education;multi-management