土地征收补偿制度的“碎片化”及其整合：整体性治理的视角

乔华

摘 要：党的十九大召开以后，我国的城市化进程将会进入更加迅猛发展的阶段，同时也会加快土地征收的进程，政府与失地农民之间的矛盾也会不断发生，追究征地补偿中矛盾产生的主要原因发现，最主要的原因是对失地农民的补偿碎片化，我国的土地征收补偿制度存在着公共利益界定不明确、土地征收补偿标准过低、补偿程序不规范，缺乏法律监督等问题。因此。避免土地征收中的矛盾冲突首先要寻求对失地农民合理的补偿办法。

关键词：土地征收;碎片化;整体性治理

中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）02 — 0077 — 03

一、问题缘起

土地是一种稀缺资源，对于我国这样一个13亿人口的大国来说，土地尤为珍贵。当前中国的土地制度改革是一个被大家所关注的重要问题，“全面二胎”政策放开以后，土地问题就变成了头等重要问题，由于土地征收拆迁所带来的冲突也引发了大规模的群体事件，追溯其根源还是征地以后补偿不到位才会引起群众的不满，因此土地征收补偿制度的改革是一个无法回避的问题。〔1〕随着城镇化的不断加快，对土地的需求更是日益增加，矛盾也愈演愈烈，虽然出台了一系列行之有效的土地征收补偿制度，但是在实际操作中该制度在补偿范围和补偿程序等方面出现了界限不明，补偿不合理等问题。而补偿在一定程度上是问题产生的根源，也是目前我们遇到的最棘手的问题，正是因为补偿达不到农民满意才会引发各种问题的产生。党的十九大报告提出：“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”农民财产权益始终是党带领人民发展过程中置于首要位置的问题，随着城镇化进程，我国土地征收补偿制度虽然为了加快城市化的进程，加快我国经济建设和发展做出了很大的贡献，但土地征收补偿制度本身也存在着一定的缺陷，导致出现了一系列的土地问题。

根据十九大报告，城镇化已经是一种不可阻挡的发展趋势，改革开放的过程中始终伴随着城镇化过程，城镇化需要征收农民的土地实现土地国有化，但是这一办法长期以来没有很好地保证农民的合法权益，从而与农民个人的土地权益就形成不可避免的矛盾冲突导致严重的社会问题，包括大量的上访和群体性事件。中国的征地补偿制度不仅包含法律上所有权的变动，也包括整体利益、补偿公平等公共政策的意义，理论上，要求征地拆迁要基于“公共利益”的需求，但是在实践过程中，“公共利益”是一个模糊的界定，各个地区都有自己不同的标准，在实施过程中不可能同一尺度。因此，改革的方向必须回归“公共利益”的出发点，通过正当的程序，采取公平的补偿，规范土地征收补偿制度。

二、土地征收补偿的“碎片化”

（一）补偿范围碎片化

目前我国的征地补偿范围包括了征地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费以及青苗费等。这些补偿是对农民在可预见的未来可能获得的收入进行的补偿，但是在土地征收的过程中势必会对被征收地相邻的土地造成一定的影响，因为农村土地征收必然会使原本为整体的土地被分割，破坏了原有的经济规模，降低了土地的利用效率，破坏了土地的原有产值，对这种残余地的所有权人给予正当的补偿，实属应当。〔2〕在中国，土地没有交易的价格，但并不意味着土地价格不确定，按照马克思地租和地价理论，地价等于地租与利率之比，地租可以近似于农民一年的土地年收益，利率为一年期的银行存款利率，显然，目前的补偿标准远远低于土地价格。此外，被征收土地在被用作新的建设用地时可能会造成废水、废渣等土地污染，这些土地污染会严重影响土地的新用途，降低农作物的产量。〔3〕相邻土地由于被征收用地破坏使用造成的外部负效应也会受到很大的影响，这些不利影响的产生理应由土地需用人结合土地的破坏程度给予土地权利人一定的补偿。同时也应当考虑被征地的未来利益。这样才能更好地实现土地征收过程中的公平原则，维护农民的合法利益。

（一）公共利益界定程序碎片化

我国的公共利益在认定程序上存在着一些难以逾越的窘境，曾经有一些学者提出若任由“公共利益”的概念无限制被泛化，中国土地征收必然面临着政府主体自行解释“公共利益”的概念，自行认定某一事项是否为“公共利益”的需要，这种情况下就剥夺了失地农民的知情权，缺乏了对政府工作部门在一定程度上的监督与监管。根据当前的现状，除了部分旧城改造项目，其他有关于公共利益的土地征收问题，都是由政府自行判断该项目的实施是否是出于对公共利益的需要，这样一来政府在进行土地征收时就缺乏监督机构的监管，在政府发布征收公告之前被征收人无从知晓土地被征收的情况，政府只需要在一定的时间内进行土地征收，这问题的发生仅靠完善“公共利益”定义并不能很好的解决，而是需要使公共利益的界定程序合理化，使整个程序合法化，才能从根本上改善土地征收是否确实处于“公共利益”的目的。

（二）土地征收补偿程序碎片化

在土地征收过程中，对被征地主体的补偿程序缺失，补偿办法过于草率简单，土地征收补偿程序的不规范是一种普遍现象，也是土地纠纷发生的主要起因，依照法律的有关规定，土地征收前应进行公示，在与被征地人员协商好征收标准后，再进行“先安置，后拆迁”等步骤。单位或个人需要建设用地，只能向政府提出申请，由政府征收之后，通過招拍挂的方式转让给用地单位或个人，政府对于土地的供给方和需求方都是垄断者，土地的征收、补偿决定都是通过政府。但是在实际操作中，往往是在政府没有达成一致意见后就先进行拆迁，导致土地都被拆迁完了，被征收对象的赔偿款和安置地还没有落实好，引起被征收者的极大不满。

（三）争议协调裁决制度碎片化

在我国的征地补偿过程中虽然明确规定在征收过程中需要进行土地公告和征收听证会，但是在实际征收过程中缺乏了农民参与听证的渠道。政府部门制定出台了补偿方案以后并不会及时的通知失地农民参与意见，而是在补偿方案确定以后通过公告告知的方式来通知失地农民，农民提出的补偿建议基本不会采纳，只有在确需修改的情况下才会做出改动，这样就极大限制了农民的参与权和征地补偿过程的透明度。

在整个土地征收的程序中，由于征地程序的不规范，有失公开透明，失地农民始终无法真正的参与到征地方案中去，没有真正的发言权和表达权，是征地过程中的弱势群体。在我国大多數征地拆迁地区，农民的文化水平都是相对较低的，他们不懂如何维护自己的合法权益，他们的弱者地位让他们也无法维护自己的合法权益。

三、土地征收补偿制度“碎片化”原因

（一）理论方面的原因

按照我国几千年以来的相关法律法规，当集体利益与个人利益发生冲突时，在通常情况下需要牺牲个人利益来实现集体利益。公共利益的界定具有主观性、抽象性，公共利益的内容不确定，对公共利益做出让步的“受损对象”不确定，导致政府在进行土地征收时无法具体细分是否是为公共利益而进行的征收，一律采用强制征收

（二）立法方面的原因

土地征收在每年的年底都会出现“任务重、时间紧”现象，属于攻坚冲刺阶段，把握好土地征收政策出台的时机至关重要，年底出台土地征收方面的政策则导致基层工作人员手忙脚乱，无法认真学习政府出台的政策;按照惯例，政府出台新计划政策，一线基层人员需要进行为期1-2个月的时间学习。而立法时机选择不当，基层人员对立法内容不熟悉则会导致在工作的过程中出现纰漏，土地征收的程序出现差错，引起民众在土地征收过程中不配合、不理解。

（三）运行方面的原因

1.安置不及时

“先安置，后拆迁”在实际拆迁工作中落实不到位。征地规划与安置规划脱节，安置规划滞后（有些一年多才拿到安置规划等手续）;乡镇土地资源规划没有考虑安置土地预留;城区政府经费不足，签约成功后才能获得项目经费，项目进展难度大导致政府倒贴经费;政府主导下的安置小区往往因为地理位置或房屋本身问题，导致拆迁居民接受意愿不强。

2.安置人员资格认定困难

政府职能“放管服”在实际操作过程中的“脱嵌”困境。公安部（2012年）实行人口的居住，人口自由流动，只体现居民户不体现农业非农业，征地拆迁办工作人员去派出所调档，但这涉及一个个人隐私问题，派出所也不怎么配合，有些很难协调，这是普遍现象，因为按道理以前他是农业的人口的话，拆迁办就该给他补助，但是现在统称为居民，不分农和非农，从而导致人员资格认定比较困难。

四、“逆碎片化”——重塑整体性的土地征收补偿制度

（一）土地征收补偿范围：协调与整合

1.联合性运作缩小征地范围

在补偿公平合理的情况下，扩大我国的征地补偿范围，增加对邻接地、残存地、通损地的补偿，充分考虑土地对农民的经济利益和非经济利益，征用补偿金应包括两部分：土地的市场价格和相关补助金。对于在城市近郊的土地，由于城市发展比较快，土地市场比较发达，对这部分土地的补偿标准相对要以较高的市场价格来进行补偿。对于远离城区的土地，因为土地交易市场欠发达，交易价格就会偏低，但是这部分地区的土地是农民赖以生存的工具，是农民生活的主要来源，因此，这部分土地的补偿也要考虑到农民未来的生活需求，考虑到土地对于农民来讲特殊的意义，农民如果失去赖以生存的土地以后的生活将如何得以保障。〔4〕

2.征地补偿标准纳入考量

土地征收补偿问题产生的根本原因在于“补偿”，土地征收过程中的矛盾大多也是由于补偿不合理、不公平，通过查阅资料发现大多数国家在土地补偿方面主要按照土地的市场价格来进行的，根据我国土地征收的实际情况，保障失地农民合法权利，国家根据市场价格和未来的预期收益给予失地农民补偿。提高征地补偿标准，以市场作为基础，提高土地补偿费、青苗费及建筑物、构筑物补偿费等，实行公平补偿。

（二）土地征收补偿程序：简化与规范

1.规范公共利益的界定程序

明确公共利益的界定程序需要我国引入听证机制。由于我国法院是没有权力对是否属于"公共利益"进行审查，当失地群体面临“公共利益”模糊不清，认为政府没有在发布征收决定之前组织听证会而提起诉讼时，只要政府所进行的项目是旧城区改造的项目，就无需进行听证程序，失地农民的知情权依然没有保障，失地群众依然会采取暴力反抗的方式表达自己的不满。因此在进行土地征收的过程中，应当明确公告所征收的土地适用于何种公共项目的建设，是否确实出于公共利益的目的，政府及时组织被征收人进行听证会，听取被征收人合理的建议，接受群众的监督，防止政府滥用公共利益之名，判断在征地过程中可能出现的困难以及征地的可行性，最大程度的保证被征收人的权益，降低被征收人与政府机关的对抗性矛盾，从而使征地过程顺利进行。

2.协调失地农民参与征收补偿规程

征用土地之前，组织被征收人参与土地征收的程序。土地征收过程中除政府主管部门参与外，还应该有农民代表和监管部门参加，履行阳光政府的义务，信息公开透明化，接受群众的监督。土地征收是农民和政府双方的事情，必须通过双方共同参与，各抒己见才能充分表达双方的意愿，反对政府自行决定征地过程中的各项事宜，保障人民群众的知情权，征集群众意见，听取他们的合理需求，在后期土地征收的过程中就会引发大规模的暴力事件，引起民众的不满，拒绝土地被征收，从而引发征收过程中不必要的事端。

3.土地征收补偿过程系统化推进

建立土地征收过程中的监督机制，在土地征收过程中，从听证会到公布征地公告，再到进行征地都需要合理合法，有相应的监督部门进行监督，有相应的法律进行约束，征地所得的补偿款也应当进行合理分配，分发给失地农民。在土地征收过程中常常存在拆迁补偿费用分配不合理的现象，正对这种现象的发生应当建立合理分配补偿费用的方案，并相对应有配套的监督措施，政府的征地行为只能处于公共利益的目的进行，明确征地用途，征地的补偿款应合理合法的分配给失地农民，给予他们一定的生活保障，最大程度保障补偿的公平合理，尽量避免土地征收过程中各种贪污腐败现象的发生，使土地补偿款能够专款专用。〔5〕

五、结语

土地是一种不可再生的稀缺资源，在中国城市化进程中，土地问题将会一直存在，并且将会愈演愈烈，如何合理的处理好在土地征收过程中的补偿问题变得至关重要。在土地改革中实行最严格的耕地保护制度和集约节约用地制度，按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，创新土地管理制度，优化土地利用结构，提高土地利用效率，合理满足城镇化用地需求，更好的解决土地征收补偿问题。土地征收补偿问题不只是摆在表面上的公益界定不明确、补偿标准低、法律不健全等问题，征地补偿的程序问题也是贯穿在始终的重要问题，征地过程中被征收者不了解征地内容，不认同补偿标准就会存在可能的争议。对于中国土地征收制度的改革都是希望能够更好的维护农民的利益，解决群众大规模的暴动，使农民的生活能够更好的得到保障，但是保护失地农民的权益并不是说制度改革仅仅在于保护私人权益，目前的中国，农村人口占据了中国人口的70%，解决土地问题必然是政府处理好农村农民工作的重中之重，也是目前最迫切最困难的。

〔参 考 文 献〕

〔1〕李增刚.土地征收补偿制度完善：标准问题还是程序问题〔J〕.理论学刊，2013.

〔2〕张丽丽，文峰.我国土地征收补偿范围与标准之探析——兼谈土地行政征收中的权利保障〔J〕.生态经济，2011.

〔3〕司伟歌.土地征收补偿标准研究〔D〕.郑州大学，2007.

〔4〕郝秀凤.论我国土地征用补偿法律制度〔D〕.苏州大学，2006.

〔5〕陈中泽，黄艳.我国土地征用补偿制度的缺失与完善〔J〕.武汉理工大学学报：社会科学版，2005.

〔责任编辑：张 港〕