北京城市副中心（通州区）住房保障供应体系研究

■ 刘 锋

通州区位于北京市东南部、京杭大运河北端，西与北京市朝阳区、大兴区相邻，北与顺义区接壤，东与河北省三河市、大厂回族自治县、香河县隔潮白河相望，南与天津市武清区、河北省廊坊市交界。2015年7月11日，中共北京市委全会通过《京津冀协同发展规划纲要》，通州区被定位为北京市行政副中心；2016年4月，通州区作为“北京城市副中心”的战略定位正式确立。作为北京市辖区，通州区现行住房保障供应及政策主要依据北京市住房保障的相关政策，近年来，住房保障制度不断完善，住房保障成效显著。

一、通州区住房保障供应体系构成

按照北京市“低端有保障，中端有支持，高端有市场”的住房供应思路，通州区正在大力发展公共租赁住房，推动住房保障方式向“租售并举，以租为主”转变，加快构建公共租赁住房、政策性商品住房、商品住房相结合的住房供应体系，住房保障初步形成以公共租赁住房、政策性商品住房为主的体系。主要由以下类别组成：

（一）公共租赁住房

公共租赁住房，指政府提供政策支持，限定户型面积、供应对象和租金水平，面向本市中低收入住房困难家庭等群体出租的住房。公租房的建设、分配和运营管理工作遵循政府支持、市场运作；多方建设、统一管理；公平公开、严格监管的原则。

通州区新建公租房以配建为主，同时也通过新建、改建、收购、在市场上长期租赁住房等方式多渠道筹集房源，或者采用市场化租金补贴的方式。对于不同的投资主体，可以采取多样化的房源筹集方式。

公租房建设实行“谁投资、谁所有”，投资者权益可以依法转让；融资方式上，按照公租房建设投资主体，分别由政府和企业解决项目资金。

（二）共有产权住房（原自住型商品住房）

自住型商品住房，是指在土地出让之前的限制条件中，就约定了入市的价格，由房地产开发企业公开竞得并建设的政策性住房。2013年10月23日，北京市住房和城乡建设委员会、北京市发改委、北京市财政局、北京市国土局、原北京市规划委联合发布《关于加快中低价位自住型改善性商品住房建设意见》。根据该意见，自住房由房地产开发企业通过“限房价、竞地价”等出让方式公开竞得并建设，户型以90平方米以下为主，最大套型建筑面积不得超过140平方米；此外，销售均价原则上按照比同地段、同品质的商品住房价格低30%左右的水平确定。

共有产权住房，是指政府提供政策支持，由建设单位开发建设，销售价格低于同地段、同品质商品住房价格水平，并限定使用和处分权利，实行政府与购房人按份共有产权的政策性商品住房。2017年9月30日，《北京市共有产权住房管理暂行办法》正式实施，自住型商品住房政策调整为共有产权住房政策。其内容主要包括以下几点：各区人民政府根据共有产权住房需求等情况合理安排共有产权住房用地，用于满足本区符合条件的居民家庭及重点人才居住需求。其中，满足在本区工作的非本市户籍家庭住房需求的房源应不少于30%。共有产权住房建设用地可采取“限房价、竞地价”“综合招标”等多种出让方式，遵循竞争、择优、公平的原则优选建设单位，并实行建设标准和工程质量承诺制。开发建设单位依据销售均价，结合房屋楼层、朝向、位置等因素，确定每套房屋的销售价格，价格浮动范围为±5%。共有产权住房户型以中小套型为主，套型设计功能布局合理，有效满足居住需求。回购价格按购买价格并考虑折旧和物价水平等因素确定。回购的房屋继续作为共有产权住房使用。

（三）棚户区改造

棚户区改造安置房实行原地和异地建设相结合，规划条件允许的地区，尽可能实现就地安置。对中心城区因文物保护、规划条件限制等无法就地安置的，可进行异地安置，异地安置要充分考虑居民就业、就医、就学、出行等需要，合理规划选址，尽可能安排在交通便利、配套设施齐全地段。核心城区安置房源不足的，由市级统筹建设。由不同主体实施的项目可进行安置房源的统筹联动，实现安置房源的合理使用。

棚户区改造安置补偿包括货币补偿和房屋产权调换，由棚户区内的居民自愿选择，各区县要按照国家和本市有关规定，结合实际制定安置补偿办法。积极鼓励和支持市、区属国有企业利用自有用地建设定向安置房。

（四）廉租住房（已并入公共租赁住房）

符合廉租住房条件的低收入家庭，政府采取租金补贴、租金减免及实物配租等形式解决住房困难，逐步扩大廉租覆盖面与经济适用住房保障对象衔接。

《北京市通州区住房保障工作实施方案（试行）》《北京市通州区城市廉租住房管理办法》中规定廉租实物住房采取新建和收购方式筹集，来源包括：政府出资建设的廉租住房（新建廉租住房主要在普通商品住房、限价商品住房、经济适用住房项目中按照一定比例配建，由政府回购，不足部分可采取集中建设方式）；政府出资收购的住房；社会捐赠的住房；其他渠道筹集的住房。

（五）经济适用住房

经济适用住房是由政府提供优惠政策，限定建设标准、供应对象和销售价格，向低收入住房困难家庭出售，具有保障性质的政策性住房。对有一定支付能力的低收入家庭，可按规定价格购买由政府提供的经济适用住房。

经济适用住房由区住房保障部门组织轮候摇号配售。重点优先配售划拨建设经济适用住房用地涉及的被拆迁家庭，重点工程建设涉及的被拆迁家庭，旧城改造和风貌保护涉及的外迁家庭以及老人、严重残疾人员、患有大病人员、优抚对象和复员军人等住房困难家庭。

（六）限价商品房

限价商品住房由政府采取招标、拍卖、挂牌方式出让商品住房用地时，提出限制销售价格、住房套型面积和销售对象等要求，由建设单位通过公开竞争方式取得土地，进行开发建设和定向销售。其建设和销售管理工作坚持政府主导，并遵循以下原则：自愿申请、逐级审核；公开透明、公平公正；限制交易、动态监管。其供应对象为本区中等收入住房困难的城镇居民家庭、征地拆迁过程中涉及的农民家庭以及市、区政府规定的其他家庭。

二、通州区住房保障供应体系及成效分析

（一）通州区住房保障供应体系构成

从保障性住房的类别看，目前通州区保障性住房总体上主要有两种类型：可售型和配租型。

可售型保障房是指保障家庭按照政府确定的销售价格购买的住房，主要有经济适用房、限价房、定向安置房、自住型商品房等类型。从发展趋势看，未来将主要以定向安置房和共有产权住房为主。

配租型保障房是指由政府组织建设或者通过其他方式建设筹集，面向符合条件的城镇住房困难家庭或者个人出租的住房，主要是公共租赁住房，其中又包括面向个人的公共租赁住房和面向社会单位集体租赁的公共住房。根据2016年出台的《通州区社会单位集体租赁公共住房实施办法》要求，面向社会单位集体租赁的公共住房在公租房中占比不低于20%，准入标准与北京市市级规定标准一致，按照公共租赁住房租金标准，无补贴，其保障对象为与单位签订合同的无房职工，主要面向四类集体：党政机关、事业单位、人民团体、社会企业等。

（二）通州区住房保障供应体系成效分析

1.从规模上看。据通州区统计局网信息显示：从2008年到2013年底，通州区共有保障性住房35处，6年间累计完成投资203.8亿元，占全区房地产投资的14.1%，在提供保障性住房的同时，有效拉动了经济增长。

目前通州区住房保障中心持有管理9个公共租赁住房项目，总共约7000套，总面积约30万平方米；自住型商品房项目4～5个，总共约5000套左右；经适房、限价房从2008年至今，分别约有4000套、8000套。

2.从效果上看。保障房供应在解决了低收入群体的住房需求的同时，对抑制商品房价格的快速上涨、平抑市场价格起到了重要作用。

保障性住房供应为通州区无能力购买商品房的人提供了可配型房屋，不断改善了城乡居民居住条件。据统计，通州区五年共完成约13.1万套市、区保障房建设，解决了群众住房问题。同时，鉴于商品房市场上房价上涨过快，具有价格优势的保障房供应增加了市场供应，一定程度上平抑了商品房市场价格过快上涨，对抑制商品房房价起到了一定作用。

三、通州区住房保障面临的新情况

随着城市副中心建设的推进，通州住房保障将面临新的挑战，外来人口增加，保障房需求规模加大，同时保障房需求结构、保障方式也将发生变化，这些都将对保障房建设发展提出新的要求。

（一）需要保障的人群规模增加

伴随着城市副中心建设的推进，人口流入效应逐步显现，需要保障的人群规模增加明显，而现有公租房供给与需求间存在较大差距。据通州区住保办负责人介绍，通州区公租房申请量2016年以前每月大约为100户左右，而2016年以来每月申请量达到400户左右，并有继续增长的趋势，公租房需求量加大，现有供应已无法满足市场需求，面临供不应求的局面，甚至面临无房可分的困局，加大公租房供应迫在眉睫。

（二）保障人群的人员结构发生变化

城市副中心逐步发展带来的人员结构的变化也将导致需求层次的改变。伴随着北京市行政机关、事业单位等的迁入，学校、医院等的落成以及产业结构调整导致的人员流入，行政事业单位人员及更多高层次人才将进入通州，保障人群的结构和层次也将发生变化。除一般意义上的城镇低收入住房困难家庭外，疏解人口、引进人才、城镇新市民等从广义上看也将纳入住房保障范围内。如引进人才，由硕士、博士向国家千人计划、院士等高级别人才迈进。

（三）保障房需求趋于多样化

住房保障人员规模和人员结构的变化必将要求与之相适应的住房保障方式。主要是保障人群的结构层次变化，对保障房的标准和要求也会发生变化。总体看，保障房需求将趋于多样化，部分特殊人群对高品质住房的需求将更强烈。因此，通州区保障性住房建设应适应这一趋势，多渠道筹集房源，如建设标准相对较高的人才公寓、收购标准较高的商品住房等，为不同层次人群提供差异化的住房供应。

四、通州区住房保障政策调整走向

（一）保障对象与城市副中心定位相适应

完善住房保障首先要明确住房保障的对象，即保障谁的问题。住房保障对象应与新的城市发展定位相适应。通州区住房保障的目标人群定为：以通州区本地中低收入者为重点提供住房保障；近期首先为符合城市副中心发展定位的急需人才，北京行政事业单位转移人员、医院学校等新迁入人员提供基本住房供给；以实现职住平衡为目标，为符合共有产权房购买资格的人群提供共有产权住房。

（二）坚持以租为主的住房保障方式

构建租购并举的住房制度，解决通州区职住平衡问题，既要发展商品房市场，也要发展租赁市场，尤其是补齐租赁市场发展的短板。住房保障应坚持以租为主，积极发展公共租赁住房，并以货币补贴的形式支持市场化租赁的发展，在发展市场化租赁的同时鼓励支持机构化租赁。还要积极发展共有产权，加大共有产权住房建设。

目前解决党政机关等迁入人员的住房是关键问题之一。对转移至通州的行政办公人员的住房保障，主要是提供宿舍、公寓和共有产权房。未来可探索建立“以租为主，租购并举”的模式。即由机构统一运营管理，统一申请、轮候、退出标准，打造政府持有、企业运营、租期和租金稳定的租赁住房供应体系。

（三）拓宽渠道增加保障性住房供应

北京市政府应充分考虑通州区人口流入对保障房需求增加这一现实需求，适度增加对通州区的保障性住房建设任务。通过进一步加大政策扶持力度，增加土地供应，优化保障房供应布局，来满足不断增加的保障性住房的实际需求。

同时，不断拓宽保障性住房供应渠道。通过单独建设或配建等方式新建住房、改造旧住房、征用城中村改造拆迁户富余的安置住房等方式拓宽经济租赁住房的房源。落实相关政策文件，试点并推进在集体建设用地建设租赁住房。在完善政府支持提供保障性住房的同时，积极探索政府通过市场手段筹集保障性住房的方式，如与企业合建、购买商品房作为保障性住房等方式，不断实现保障性住房供应方式的多元化。

（四）优化布局提升住房保障品质

以实现职住平衡为目的，不断优化保障房布局。鉴于保障人群结构的变化，对保障房品质和标准的要求也不断提升。适应需求多样化，社会空间布局应区分有限需求层次，引导整体社会融合，实现职住合理规划，提高城市吸引力。同时，空间规划要多元化，倡导多元素融合的理念，避免出现区域性同质化人群聚集区和社区，如外来人口大规模聚集区、贫困人口聚集区、老年人口聚集区等，实现住房保障布局层次的多样化。

注重棚户区房地一体化开发。当前，棚户区改造工作在确定实施主体招标过程中，需要投标人提供棚改区改造后未来的发展规划方向，包括产业发展规划、人口规模、基础设施建设等，实施国有土地使用权一次性招标，不再仅限于通过房地产开发项目平衡资金。

（五）促进住房保障方式多元化

在努力完善以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系的基础上，采用政府支持、市场化运作的原则，逐步构建符合城市副中心和城市发展定位的可持续发展的职住平衡的住房保障体系。在继续完善实物保障的同时，不断优化货币补贴政策，逐步提高货币化保障的比例，实现住房保障方式逐步向货币化保障方式转变。发展市场化租赁，鼓励通过市场化方式解决住房问题，积极培育机构租赁，为市场提供优质服务，促进租赁市场持续健康发展。