欠发达地区新型城镇化资金需求预测——以甘肃省为例

刘淑红

一、引 言

新型城镇化作为推动中国经济发展的重要引擎，其核心是“人的城镇化”，政府在城镇化进程中要遵守“以人为本、公平共享”的基本原则，就必须要准确预测城镇化资金需求—即“人的城镇化”的成本，以便制定科学合理的城市化发展战略，实现新型城镇化核心理念。

二、文献综述

关于城市化成本研究，我国学者虽起步较晚，但研究成果颇丰，本文仅从城市化成本内涵、构成、预测结果方面进行归纳说明。

（一）城市化成本内涵和构成

对于市民化成本内涵、构成，国内学者主要有三种观点（见表1）。

表1 城市化成本内涵和构成

数据来源： 作者根据知网相关文献整理。

（二）市民化成本测算结果

对于市民化成本研究的核心-预测结果，由于各学者在预测过程中对于市民化成本构成理解不同，测算区域的选择不同，代表性学者预测结果相差较大（见表2）。

表2 我国市民化成本主要测算结论

数据来源： 作者根据知网相关文献整理。

纵观上述研究成果，由于没有形成公认度和系统性较强的成本测算体系，形成的城市化成本预测结果差异较大，对于不同地域城市制定城市化发展战略参考价值较低。同时，由于不同规模的城市其基本公共服务水平存在差异性，导致不同规模的城市转移相同数量的农业人口，资金需求存在差异性。因此，本文拟以甘肃省域不同地区为研究对象，测算不同地区、不同规模城镇化资金需求，为甘肃制定城市化发展战略提供依据。

三、甘肃省新型城镇化资金需求预测

前已述及，由于测量角度的不同，对于城市化成本构成各学者持有不同观点。鉴于城镇化进程中，市民化问题的实质是政府如何在城市居民和农村转移人口之间提供均等的基本公共服务，从政府的角度来测算城市化的成本支出，更能够为政府制定城市化发展战略提供参考。因此，本文主要从政府角度测算城市化成本。

（一）测算指标

根据《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》关于推进农业转移人口享有城镇基本公共服务的内容，及其上述已有的研究成果，城市化进程中政府成本主要包括：城市基础设施建设成本、社会保障支出、随迁子女的义务教育支出、保障性住房支出和就业服务支出、城市管理成本等。其中：就业服务支出和城市管理成本，人均边际成本低于平均水平，成本测算值涉及复杂的数据处理，不能简单算术平均得到。因此，本文城市化成本测算指标中不包括就业服务支出和城市管理成本。具体指标如表3 所示。

表3 城市化成本测算指标构成

（二）测算模型

1、模型设计依据

（1）假设模型中所有数据选取2012 至2016 年5 年数据的平均值，能保证测算结果的准确性和时效性。

（2）假设甘肃省各地未来人均寿命将达到《甘肃省人口发展规划（2016-2030 年）》的预测76 岁。

（3）假设未来甘肃各地新增农民工年龄保持现有水平39 岁不变。

（3）假设甘肃各地农业转移人口退休年龄均为60 岁。

（4）假设甘肃各地现有廉租房建筑面积人均15 平米，保障房覆盖率25.5%在未来保持不变。

（5）假设甘肃各地农民工养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险参保率达到全国2014 年平均水平，并在未来保持不变。（自2015 年起，《农民工监测调查报告》因统计口径的变化，不再列示农民工“五险一金”参保比例）。

（6）假设未来城市规模等级不变，将2012-20 16 年不同规模城市的平均新增城镇人口权重，设定为未来新增城镇人口权重。

2、甘肃省城镇化资金需求测算模型

本文采用分类汇总法，分别估算不同规模城市农业转移人口市民化成本。即先求出各个项目的单项成本，加总得到人均市民化成本。用将来相对应新增农业转移人口数乘以人均市民化成本加总得到总资金需求量。城市化资金需求主要是指农业转移人口进入城镇之后政府需要增加的各项财政支出，而其未转移前就已享受到一定的政府财政补贴。因此，本文对城市化农业转移人口人均成本以农业转移人口的城乡财政补贴差额核算。具体如模型（1）所示：

Tc—城市化资金总需求 Pi—规模等级为i 的城市新增农业转移人口

Ci—规模等级为i 的城市新增农业转移人口人均成本

模型具体说明：

规模等级为i 的城市新增农业转移人口人均成本（Ci），由农业转移人口随迁子女义务教育成本（Ci1）、社会保障成本（Ci2）、住房保障成本（Ci3）、公共基础设施成本（Ci4）构成,具体如模型（2）所示：

（1）Ci1（ 随迁子女义务教育成本）:随迁子女义务教育成本，包括城乡义务教育经费差异成本和新增中小学固定资产成本两部分，因新增中小学固定资产成本包括在城市基础设施建设成本中，因此，本文仅考虑城乡义务教育经费差异成本。具体如模型（3）所示：

f—随迁子女义务教育人口数占农业转移人口数比例

p—随迁子女小学义务教育比例 m—随迁子女初中义务教育比例

epc—城市小学生均费 epr—农村小学生均费

emc—城市初中生均费 emr—农村初中生均费

（2）Ci2（社会保障成本）：社会保障成本包括养老保险城乡补助差额（Ci21）、医疗保险城乡补助差额Ci22、低保城乡补助差额（Ci23）、失业保险补助（Ci24）、工伤保险补助（Ci25）、生育保险补助（Ci26）。具体如模型（4）所示：

①Ci21（养老保险成本）：市民化后，农业转移人口主要参加城镇职工基本养老保险，因此养老保险成本主要是城镇职工与农村居民基本养老保险补助差额，具体如模型（5）所示：

r1—农业转移人口参加城镇职工基本养老保险比例

eic—城镇职工基本养老保险年财政补助，ejpc—城镇职工基本养老保险年参保人数

eir—农村居民养老保险年财政补助，ejpr—农村居民基本养老保险年参保人数

②Ci22（医疗保险成本）：城市职工医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险构成我国居民医疗保障体系，农业转移人口市民化的医疗保险财政支出主要是城镇居民基本养老保险与新农合的补助差额，具体如模型（6）所示：

r2—农业转移人口参加城镇职工基本养老保险比例

mic—城镇居民基本医疗保险年财政补助，mjpc—城镇居民基本医疗保险年参保人数

mir—新农合年财政补助，mjpr—新农合年参保人数

③Ci23（最低生活保障成本）：低保财政支出主要是城镇居民低保支出与农村居民低保支出的差额，具体如模型（7）所示：

r3—农业转移人口低保发放比例，lic—城镇居民低保年财政支出

ljpc—城镇居民低保人数，lir—农村居民低保年财政支出

ljpr—农村居民低保人数

④Ci24（失业保险补助），失业保险补助主要指政府财政对农业转移人口市民化后的失业保险补助。具体如模型（8）所示：

r4—农业转移人口失业保险参保比例，uic—城镇居民失业保险年财政支出

ujpc—城镇居民失业保险参保人数

⑤Ci25（工伤保险补助），工伤保险补助主要指政府财政对农业转移人口市民化后的工伤保险补助。具体如模型（9）所示：

r4—农业转移人口工伤保险参保比例，iic—城镇居民工伤保险年财政支出

ijpc—城镇居民工伤保险参保人数

⑥Ci24（生育保险补助），生育保险补助主要指政府财政对农业转移人口市民化后的生育保险补助。具体如模型（10）所示：

r6—农业转移人口生育保险参保比例，bic—城镇居民生育保险年财政支出

bjpc—城镇居民生育保险参保人数

（3）Ci3（住房保障成本）。农业转移人口获得和城镇居民相等的住房保障是新型城镇化进程中政府的主要的任务之一。政府财政需要增加的支出主要包括：保障性住房的建设投入和廉租房的租房补贴。考虑到政府廉租房租房补贴占住房保障成本比例较低和农业转移人口享受比例数据可获得性，本文住房保障成本仅指保障性住房的政府建设投入。具体如模型（11）所示:

gi3r—保障房覆盖率，ai3p—保障房人均住房面积bi3p—保障房单位建造成本

（4）Ci4（公共基础设施建设成本）。公共基础设施承载力是有限的，为保障全体市民（转移人口与城镇居民）拥有同等物质文化生活，政府必须对医疗机构、教育机构、桥梁、港口码头、机场、铁路、公路、城市公共交通、电力、水利等基础设施追加投入，考虑数据可得性，公共基础设施建设成本的测算模型如下（12）所示：

faic—城市固定资产年投资额，hlic—房地产开发年投资额，pic—城市年人口数

（三）数据来源

本文参照2014 年国务院《关于调整城市规模划分标准的通知》，以城市人口数量为标准，将甘肃省14 个地州市划分为大城市、中等城市、小城市三类，在不同规模城市中按东、中、西部各选取一个具有代表性的城市（表4）。相关数据主要来源于2012-2016 年各代表性城市《一般公共财政预算支出表》、《甘肃省教育经费执行情况统计表》、2013-2017 年《甘肃省统计年鉴》、《2014 年全国农民工检测调查报告》、甘肃省住建厅网站公布的统计数据。

表4 甘肃省各类规模等级城市

（四）甘肃省2019-2030 年不同规模城市城镇化资金需求预测结果

1、随迁子女义务教育支出（Ci1）。

甘肃省政府2016 年印发《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的实施方案》中明确规定：从2016 年春季学期开始，甘肃省统一城乡义务教育学校生均公用经费基准定额。因此，甘肃不同规模的城市城乡义务教育经费差异成本为零。

2、社会保障成本（Ci2）

社会保障成本是农业转移人口市民化重要的成本组成，依据上述计算模型（4）—（10），甘肃2019-2030 年不同规模城市人均市民化社会保障成本测算如表5 所示：

甘肃省不同规模城市

表5 农业转移人口人均市民化社会保障成本（单位：元）

数据来源： 根据2012-2016 年各代表性城市《一般公共财政预算支出表》、2013-2017 年 《甘肃省统计年鉴》、《2014 年全国农民工检测调查报告》相关数据整理计算。

3、住房保障成本（Ci3）

“以人为核心”新型城镇化重要任务之一就是要保障农业转移人口获得和城镇居民相等的住房保障，以廉租房建筑面积人均15 平米，保障房覆盖率25.5%为标准，依据模型（11），测算甘肃省2019-2030 年不同规模城市人均市民化住房保障成本如表6 所示：

甘肃省不同规模城市

表6 农业转移人口市民化人均保障房住房成本

4、公共基础设施建设成本（Ci4）

随着市民化进程深入，为保障全体市民（转移人口与城镇居民）拥有同等物质文化生活，甘肃省2019-2030 年不同规模城市市民化人均公共基础设施建设成本依据模型（12）测算结果如表7 所示：

甘肃省不同规模城市

表7 农业转移人口市民化人均公共基础设施成本

5、城市化人均总成本（Ci）

依据模型（2）测算城市化人均总成本如表8 所示：

甘肃省不同规模城市

表8 农业转移人口市民化人均总成本

6、2019-2030 年甘肃新型城镇化常住人口预测（Pi）

位于中国中部偏西北，黄河上游的甘肃省，共有14 个地州市。以2012-2016 年甘肃各地区城乡人口及构成数据为依据，计算得到大、中、小城市2012-2016 年新增城镇人口权重（表9）：

表9 甘肃省按城市规模等级划分的城镇人口及权重

根据《甘肃省人口发展规划（2016—2030 年）》，2030 年甘肃常住人口将达到2780 万人，假设新增城镇人口全部为农村转移人口（不考虑城镇人口自然增长），得到不同规模城市2019-2030 年新增人口如表10 所示：

表10 甘肃省2019-2030 新增城镇人口预测

7、2019-2030 年甘肃新型城镇化资金需求

依据模型（1），测算结果如表11 所示：

表11 2019-2030 年甘肃新型城镇化资金需求预测

四、结 论

作为政府制定科学合理的城市化发展战略的重要支撑—准确预测城市化资金需求，对于欠发达地区尤为重要。本文以西部欠发达地区—甘肃省为例，从政府成本角度，考虑到不同规模的城市其基本公共服务水平的差异性，计算了大、中、小城市的城市化资金需求。结果如下:甘肃域内大、中、小城市人均城市化成本分别为10.321074 万元、9.068023 万元、7.394118 万元，产生差距主要原因在于住房保障成本和公共基础设施建设成本。未来16 年甘肃境内大、中、小城市城市化资金总需求分别为1551.272亿元、4834.306 亿元、6494.866 亿元，资金总需求为12880.44428 亿元。