加快经济发达镇行政管理体制改革的实践与思考

成竹

摘 要：江津区白沙镇作为重庆唯一的全国经济发达镇行政管理体制改革试点镇，坚持将“放管服”改革与全国经济发达镇行政管理体制改革相结合，实现行政体制改革有创新、组织架构充活力、政府职能大转变。本文从总结白沙行政管理体制改革主要做法与成效入手，分析指出了改革中存在權限下放不够、综合执法整合够、前后台关系不畅等问题，提出了进一步加大权力下放力度、加强服务平台建设、推进综合行政执法、强化有效监管等解决路径。

关键词：行政组织;行政体制改革;放管服;政府转型

行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。重庆市江津区白沙镇幅员面积237平方公里，辖14个村10个社区，户籍人口14万人，城镇建成区面积达8平方公里，城镇人口达8万人，常住人口城镇化率达55.54 %。拥有白沙工业园、现代农业园和文旅创意产业园三大发展平台。2012年12月，中编办将白沙镇作为重庆唯一的全国经济发达镇行政管理体制改革试点镇。

一、白沙镇行政管理体制改革主要做法与成效

（一）针对权责不相匹配、用权不够规范的问题，大力推动简政放权

一是下放经济社会管理权限。区政府相关部门采取授权、委托、派驻办理等方式，分两个批次向白沙镇下放了项目审批、畜牧防疫等124项行政管理、行政审批、行政执法管理权限。二是规范权力运行。通过规范下放权限运行管理和厘清白沙镇权责边界，建立健全了白沙镇“三单”动态管理制度（权力清单、责任清单、公共服务清单）。三年多来，累计下放权限办件数量达6.9万件次，工业园区1614件次，城乡建设管理11809件次，三农服务5882件次，社会民生26092件次。三是注重放管结合。区级部门建立健全了协调指导、评估督查等工作机制，白沙镇负责落实好承接机构和经办人员，接受区级部门培训和指导，区级部门和白沙镇先后联合开展业务跟踪培训20余次。

（二）针对机构设置臃肿、管理模式僵化的问题，推行大部门制改革

一是构建简约精干的组织架构。根据白沙镇功能定位，将原有的7个党政综合办事机构、4个镇属事业单位及4个区级部门派驻机构，综合设置“三办七局”：党政办公室、党建办公室、政法和社会管理办公室、财政局、经济发展局、规划建设环保局、民政社保局、社会事业局、农业发展局、综合执法局。二是探索管理运行新机制。突出“条块结合”和“统分结合”，最大限度地避免职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。

（三）针对群众办事困难、服务效率不高的问题，构建便民服务体系

一是推进集中审批服务。在镇政府设置行政服务大厅，按照“集中进驻、便民高效”原则，把区级放权事项、镇级行政审批事项、公共服务事项集中到大厅办理，实行“一站式”办公。二是推行互联网+政务服务。运用“互联网+政务服务”理念，积极构建网上办事平台，逐步将办理事项纳入全市网上审批系统办理，进一步提高办事效率。三是创新“前台+后台”机制。将白沙镇行政服务中心作为政府“前台”，集中所有惠民政策、行政审批事项、公共服务事项的咨询办理，主要承担业务指导、规划、监督等职能，积极优化“后台”管理，助推“前台”服务质量提升，极大地方便群众办事。

（四）针对执法分散薄弱、相互推诿的问题，推行综合行政执法

一是设置综合执法机构。设立综合执法局，综合行使区级部门授权、委托的行政处罚权和镇级依法独立行使的行政处罚权，将规划建设、市政园林、环境保护、国土房管、安全生产、文化旅游、农业生产等方面行政执法纳入综合行政执法，综合执法局承担了17个区级部门下放的31项（249小项）行政执法事项，累计实施综合执法案件4000多件，基本实现了“综合执法事项全覆盖”的目标。二是规范运行机制。通过制定综合执法规程、健全协调制度、构建三级监管体系（即：“局管面、队管线、员管片”监管格局），不断完善扁平化行政执法管理运行机制，实现综合执法规范化、精细化和常态化。通过推进综合行政执法，实现了执法方式从“力量薄弱、分散执法”向“力量整合、综合执法”转变，提升了执法水平。

（五）针对机构设置、人员管理上实行“双轨制”的问题，建立务实高效的用编用人制度

一是统筹白沙镇行政事业编制，对行政事业人员实行分类管理，统筹使用，统一考核。二是建立岗位聘任制，对中层干部、工作人员岗位实行双向选择、竞争上岗，事业人员聘任到行政岗位任负责人的，同时任命为保留建制事业单位的负责人，确保享受同职务相应的待遇。三是创新分级考核方式，党委、政府重点对“三办七局”进行考核，考核结果作为职工评优选先、提拔重用的重要依据。四是完善部门派驻机构管理体制，将司法、畜牧兽医、市政监察由“条块结合，以条为主”调整为“条块结合，以块为主”的管理体制，加强白沙镇党委对区级派驻机构的人事管理权，完善派驻机构服务白沙经济社会发展的工作机制。

（六）针对综治工作难度大、综治队伍力量薄弱的问题，创新基层政府治理模式

一是整合垂管部门、社会组织、人民调解和司法调解资源，设置政法和社会管理办公室，形成“一办、一局、一室、一庭、一所、三队”融合互动的社会治理管理专门机构（政法和社会管理办，公安分局，法庭，司法所，交巡警大队、治安巡逻队、专职消防队）。二是探索建立“三化”治理模式，通过社会管理网格化（村社划分网格，设网格长和信息员）、社会服务平台化（镇、村建立社会管理平台，一站式办公）、信访秩序法治化（开展信访法制化白沙，引导群众依法反映诉求），有效化解社会矛盾纠纷。

二、白沙镇行政管理体制改革中存在的问题

（一）权限下放不够

第一批下放白沙镇的行政审批项目中仍有16个部委系统与市网审平台同时运行。市网审平台正与部委系统进行对接整合，但各种网络资源仍然存在条块交错、共享互通不够的问题，办理各类证照不能实现共享互认，网上办理事项还需纸质件流转;有的事项不能在窗口完成审批。249项权限中，行政处罚权就有184项，占到了下放权限的73.9%，而急需的行政审批、行政许可、行政确认等权限加起来只有35项，占下放权限的14%，比例不均等。

（二）综合执法整合不够

白沙镇综合执法局像是“城管队的升级版”，更多的只能是对城镇管理范围内的事项进行执法;而对于目前已经下放的城镇日常工作中涉及较多、更容易在城镇出现问题的一些职能，如安全生产、农业农村、种子化肥等方面的行政执法职能没有得到有效的整合。

（三）前后台关系不畅

白沙镇便民服务中心的行政审批、行政许可还存在着前后台双轨运行现象。由于窗口人员的素质参差不齐或授权不充分等原因，便民服务中心窗口的一些行政审批、行政许可事项仍然存在着前台接单、后台审批的现象，前台的审批服务工作受到后台掣肘现象还不同程度地存在。

三、建议与思考

（一）進一步加大权力下放力度

继续推进县级经济社会管理权限向中心镇下放工作，做到有“量”有“质”。结合行政审批制度改革，下放一批中心镇急需、有能力承接、“含金量高”的行政权力。涉及权力下放的县级职能部门要进一步加大对镇便民服务中心和综合执法局的指导和培训力度，加强日常业务交流与沟通，确保下放的权力有效运行，避免出现管理真空、造成工作混乱。同时，对所有下放的权限随时进行过滤，凡是实际运行与经济发展不适应、长时间没有业务失去下放意义及对试点镇经济社会发展意义不大的，要坚决予以取消，实现对下放权限的动态管理。

（二）进一步加强服务平台建设

要进一步加强便民服务中心建设，改进服务和管理，切实推行“一站式服务”、“全程代理”，公开办事程序和办结时限。要理顺前台和后台的关系，能整建制划到前台的就不再设置后台，比如社保的工作，主要就是要在便民服务中心办理各项社会保障工作，可以全部放在便民服务中心，不再设置后台;条管驻镇单位的审批、服务事项都要进驻便民服务中心，其工作人员，要接受进驻镇的统一管理和考核。

（三）进一步推进综合行政执法

要进一步将乡镇现有的执法职能与县级部门下放的行政执法职能进行归并整合，综合利用现有的执法资源，规范执法行为、优化运行机制，充分行使好各项行政执法权力;进一步探索将县直各职能部门、派驻机构和乡镇的执法力量进行整合，将县派驻机构执法优势和乡镇日常监管优势进行有机结合，在乡镇党委、政府的统一领导下，对镇域范围内实行联合执法，做到综合执法。

（四）进一步强化有效监管

在赋予中心镇部分县级管理权限的同时，必须建立与事权改革相适应的监管制度。在权力的运行上，要推行责任追究制度，规范和监督乡镇的行政执法、行政审批等行为，乡镇在承接权限后要承担相应的行政和法律责任。要建立行政问责制度和党政领导干部监督制度，构建行政监管和外部监管相结合的长效机制，加强执法监管、廉政监管和政府效能监管，最大限度杜绝权力扩张后的衍生问题，确保权力在阳光下运行。

参考文献：

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