食用农产品合格证管理的制度创新与法制保障

文/孙娟娟 陈松

2006年，我国出台了《农产品质量安全法》，为我国保障食品安全的源头监管奠定了法律基础。据此，农业部门通过规模主体责任、农业投入品管理、农业环境保护、农产品标识等制度开展了食用农产品安全与质量监管工作[1]。时至今日，一方面，结合行业发展、技术进步，农业部门不断创新食用农产品的监管方式，如追溯管理、信用管理、合格证管理等。另一方面，2009年制定的《食品安全法》以及2015年对于该法律的修订先后强化了食用农产品的源头监管，尤其是食用农产品产地准出和市场准入的衔接管理。有鉴于此，原农业部于2015年推动了《农产品质量安全法》的修订工作[2]，且目前该法律的修订也被列入了十三届全国人大常委会立法规划的一类立法项目。相应地，《农产品质量安全法》的与时俱进，既要为当下相关制度的推陈出新提供顶层支持，也要衔接《食品安全法》的相关要求，包括进一步夯实食用农产品的产地准出管理。正是在这样的背景下，食用农产品合格证管理的制度创新与完善将为确保从农场到餐桌的全程食品安全提供制度保障。鉴于此，本文结合对食用农产品合格证管理的介绍和分析，论述该制度创新对于完善农产品质量安全监管及相关法律修订的意义。

一、食用农产品合格证管理制度的兴起与发展

合格证制度早已适用于工业产品的管理，但将其应用到农产品管理上，一个实践挑战是合格证明强调检测合格，但以“检测”为手段来提供合格证明的成本高昂，而我国食用农产品的生产特点是量大、面广且分散，即只有组织化程度较高的部分企业或农民专业合作社能够做到自检或送检，将快速自检报告或送检产品检测报告用于入市凭证。以至于，食用农产品的入市一直是“默认合格”基础上的放任入市，但依旧会借助风险监测和监督抽查来进行合格验证。随着食用农产品的大流通发展，农业部门也开始探索食用农产品的合格上市制度，尤其是在部门分段监管的基础上强化食用农产品产地准出和市场准入的衔接。

实践中，农业部门早于2012年已经着手上述研究，预备起草《农产品质量安全合格证明管理办法》；2014年原农业部、原食品药品监管总局签署了《加强食用农产品质量安全全程监管合作协议》，明确产地准出和市场准入管理是一项重要的制度建设。在此背景下，2016年，原农业部发布《关于开展食用农产品合格证管理试点工作的通知》[3]，决定在部分省份先行开展主要食用农产品合格证管理的试点工作，探索以食用农产品质量合格为核心内容的产地准出管理与市场准入管理。根据农业部门发布的《食用农产品合格证管理办法（试行）》，食用农产品合格证是指食用农产品生产经营者对所生产经营食用农产品自行开具的质量安全合格标识。从主体、内容、形式等方面，可对合格证管理制度做如下总结，见表1。

表1 合格证管理制度总结

续表

作为试点省份，浙江省第一个全面启动食用农产品合格证。对于推进该项工作，浙江省在2016年12月发布的《浙江省农产品质量安全规定》中明确：规模农产品生产者实行农产品合格证管理，其他农产品生产者实行农产品生产者信息卡管理。在地方立法的基础上，地方农业主管部门进一步出台了《浙江省食用农产品合格证管理办法（试行）》，细化了食用农产品合格证的内容和形式要求以及基于行政监管的奖励和惩戒措施。根据实践调研[4]结果显示：迄今，47.2%的主体使用食用农产品合格证，27.7%的主体使用“一证（合格证）一码（追溯码）”，10.6%的主体使用农产品生产者信息卡。在食用农产品合格证保障方面，采用委托检测的方式最为普遍，占比为34%；其次为按标生产和承诺合格，占比分别为27.9%和23.4%；而自行检测占比最低，仅为14.7%。在食用农产品生产者的上述参与基础上，政府可以结合扶持项目、品牌认定、信用评定、市场准入以及消费者的响应等因素，进一步提高农产品生产者对于使用合格证的认知和积极性，进而实现合格证作为产地准出管理的制度价值。

结合地方的试点经验，原农业部于2017年8月的成果汇报会上肯定了食用农产品合格证作为质量兴农的重要载体的意义，并指出通过顶层设计来实现合格证的全国统一管理[5]。在这个方面，即有的试点反馈表明：要进一步推行食用农产品合格证管理制度，应利用《农产品质量安全法》的修法契机，将其写入基本法律中，进而使得地方农业部门的制度落实有法可依，例如规定各种情形下出具合格证的法律义务和责任，以及合格证自我承诺和官方抽样检测结果不一致时的问题溯源和责任追究等。

二、食用农产品合格证管理制度的理论基础

作为一项制度建设，食用农产品合格证的法律定位可以是标识说。《农产品质量安全法》第二十八条规定：农产品生产企业、农民专业合作经济组织以及从事农产品收购的单位或者个人销售的农产品，按照规定应当包装或者附加标识的，须经包装或者附加标识后方可销售。包装物或者标识上应当按照规定标明产品的品名、产地、生产者、生产日期、保质期、产品质量等级等内容；使用添加剂的，还应当按照规定标明添加剂的名称。相应的，《农产品包装和标识管理办法》第十条规定：农产品生产企业、农民专业合作经济组织以及从事农产品收购的单位或者个人包装销售的农产品，应当在包装物上标注或者附加标识标明品名、产地、生产者或者销售者名称、生产日期。有分级标准或者使用添加剂的，还应当标明产品质量等级或者添加剂名称。未包装的农产品，应当采取附加标签、标识牌、标识带、说明书等形式标明农产品的品名、生产地、生产者或者销售者名称等内容。

据此，除了标签，合格证也可以视为标识的一种形式，用以说明食用农产品产地、生产者等信息。事实上，从国际共识来看，标识和标签是不同的概念。其中，标识是指食品标签、或附随文件以及为促销该食品时呈现的任何书面、印刷或图表的事项；标签则是指任何写在、印在、标记在食品容器上的品牌、图像或描述性事项[6]。然而，目前我国的立法中依旧存在标签和标识的混淆使用问题。例如，我国《食品安全标准 预包装食品标签通则》规定，《食品安全法》中的标签是指食品包装上的文字、图形、符号即一切说明物。对此，如果扩张解释“一切说明物”，此处的标签界定实质等同于上述的标识概念。当下，正是概念的不清晰和混用，以至于《食品安全法》和《农产品质量安全法》分别使用了标签和标识的概念。这也反映了理论研究对于立法规范的重要性。

从理论上来说，标识是信息披露的一种工具,合格证可以作为标识的一种形式。由于食品标识能够有效、快速传递食品信息，是食品经营者展示其产品的基本手段，也是消费者选择食品的重要依据[7]。诚然，食用农产品的生产经营者也会在利润驱动下自愿披露与食品及其生产过程相关的信息。但在利己主义之下，这些市场主体会隐瞒使自己处于竞争劣势的信息，或者夸大信息使自己处于竞争优势，乃至使相对方受骗而获得利润。对于这样的信息不对称，政府干预后强制推行的标识要求可以提高市场交易的透明性，并通过对违规标识行为的惩戒威慑以及消费者“用脚投票”形成的市场压力促使违规行为向合规行为转变，以保护相关利益者的利益，包括其他合规生产经营者的公平竞争和消费者的知情选择。就立法实践而言，标识应当披露的内容主要是为了保证消费者的知情选择，然而在披露食品过程信息方面比食品属性信息更具争议。长期以来，基于食品成分的身份识别信息或者“菜单立法”都是为了保证食品的纯净度和真实性。然而，随着食品生产工艺的现代化和复杂化，消费者更渴望了解与食品生产过程相关的信息，如食品添加剂的使用、安全管理体系的适用等情况。

正因如此，一方面，监管部门在是否强制披露食品生产过程信息方面出现了差异。对此，值得指出的是，美国始于1906年的食品标识制度主要是为了防止消费者被错误信息误导，但欧盟食品标识制度对于消费者知情的保护更侧重消费者有权知道他们认为对于食品选购而言重要的信息[8]。正因为如此，对于应当标识的内容，尽管监管者的决定是主要的，即基于消费者权利的保护确定标识强制披露的信息，但消费者自身也可以通过购买力和民主参与决定标识应当披露的信息[9]。另一方面，当下信息社会的披露问题在于过度披露，这包括了食品生产经营者自愿披露更多有关食品属性和生产过程的信息。其中，诸如提供食品在生产过程方面的认证信息，但虚假标识的情况也不鲜见。对此，《食品安全法》不仅针对标签也对宣传、广告等信息披露的形式作出了不得含有虚假信息的要求，这些强化监管表明了在食品标识方面的官方干预越来越强。然而监管本身会进一步产生问题，包括对食品企业的监管负担，乃至标识本身对食品自由流通的限制，进而违反世界贸易组织的相关规定，这在美国原产地标识的争端中已经显现[10]。鉴于此，我国在借助合格证这样的标识立法强化食用农产品的监管时，借鉴理论基础和域外经验的目的不仅在于提高该项监管的适用性和回应性，也应避免制度建设中可能导致的法律适用问题。

三、食用农产品合格证管理制度的监管创新

农业部门推进合格证的监管创新及其意义包括：一是强化食用农产品生产者的主体责任，并进一步探索消除种养殖散户的监管盲点；二是借助信息监管，推进食用农产品的事中事后监管；三是促进食用农产品产地准出市场准入的衔接。

1.以主体责任强化食用农产品生产者的自我监管

就食品安全政府监管而言，一个显著转变是从事后危机应对转向事前风险预防、从产品控制转向过程控制。相应地，一个保障食品安全的基本原则是落实食品生产经营者的首要法律责任，即他们的主体责任，因为食品生产经营者所在的环节是最适宜建立一套安全机制以确保供应食品的安全性[11]。在这个方面，随着各国食品安全立法的与时俱进和全球协调，要求生产经营者承担保证食品安全的首要责任已经成为责任制度设计的共识[12]。正是因为如此，2015年新修订的《食品安全法》不仅在立法理念上更加重视私主体通过自我监管来承担食品安全主体责任，而且在制度设计上对私主体食品安全自我监管的具体形式和监督约束机制做出了系列安排[13]。当这样的共识和原则要求贯彻从农场到餐桌的食品供应链全程时，即便我国的法制建设呈现《农产品质量安全法》和《食品安全法》的并行特点，但“农场”和其他“工厂”、“超市”和“餐厅”一样，食用农产品的生产者应当承担保障食品安全的首要责任。然而，长期以来，我国食用农产品监管中的一个难点便是生产经营主体的数量庞大，主体责任意识单薄。因此，落实农产品生产者的首要责任同样是农产品质量安全立法的理念，并将体现在日后的法律修订中。

对于落实这一主体责任，强调农业生产者的自我监管在于确保安全食用农产品首先是产出来的。相应地，合格证管理制度便是先行依托于生产者的自我声明而非官方检查来确认食用农产品的安全性。就自我声明而言，其可以依据产品检测和过程管理两种不同的基础。比较而言，后者一如上文所述，更有助于通过生产者的过程控制来防控风险。概要来说，食品安全无“零风险”，因此，预防胜于治疗。对于预防食品安全风险，监测至关重要，包括对与健康和环境相关的指标进行定期观察并记录这些观察数据，并搜集潜在微生物危害以及食品生产中会发生微生物污染的关键点信息。因此，将这些有关危害评估、关键控制点和监督这些关键点的程序整合在一起，危害分析和关键点控制体系（HACCP）的应用可以通过过程控制预防危害，尤其是预防那些不可见的微生物污染。相应地，随着食品生产经营者主体责任的确立，其借助诸如HACCP体系所开展的自我监管已经成为保障食品安全的第一道阀门。

同理，农业生产者的内部质量控制也能强化农业生产环节的风险预防和过程管理。在这个方面，内部质量控制及其措施应当针对以下质量控制关键点，包括产前、产中、上市前等三大环节的产地环境、农药管理、田间生产、农事操作记录、农产品收贮、质量安全自检、包装和标识等7个质量控制关键点[14]。对于确保上述自我监管的合规性，认证是农业部采用的一种管理模式。以无公害农产品管理为例，政府统一了针对无公害农产品的标准、认证、标志、监督[15]。但是，就认证而言，其管理依旧有赖于被认证主体的参与。事实上，作为一种自我监管，认证为被监管者提供了不断改进自身质量管理的动力。而且，除了政府提供认证，认证也可以通过第三方来实行，以应对行政认证的资源、能力不足问题[16]。与以认证为特点的无公害农产品管理相比，食用农产品的合格证管理同样涉及农业生产者针对内部质量控制的自我监管，但其合规与否的管理方式是农业生产者的自我承诺。直言之，农产品合格证管理制度“谁开具、谁负责”的原则强调了农业生产者通过自愿性的承诺来承担保证食用农产品安全的第一责任。与此同时，结合针对终产品的检测，来确保产出的食用农产品安全性。由此而来的转变在于将被动检测转变为主动声明，并通过这一自我承诺倒逼其采取一系列的质量安全控制和管理措施。

此外，值得补充的是，一直以来，《农产品质量安全法》针对责任主体的规范仅仅聚焦于规模主体，即要求农产品生产企业、农民专业合作经济组织在生产中履行执行标准要求、建立管理制度、开展检验检测等义务。换而言之，种养殖散户是农产品质量安全监管的盲点。诚然，食用农产品合格证在推进的过程中也聚焦于规模主体，但通过地方试点探索的“信息卡”等方式为散户生产的食用农产品提供了管理凭证。比较而言，无论是规模主体还是散户，通过合格证的自我承诺都是自愿性的自我监管选择。但是，通过信息卡，即聚焦于产地和生产者的信息披露，简化了散户的参与。而且，地方试点的经验表明，针对散户参与的制度设计应采用激励机制，进而使其行为朝着有利于农产品质量安全水平改进方向选择。例如，陕西安康在为散户农民提供自我承诺合格的选择后，由农业局为他们免费提供食用农产品合格证，然后由他们自行填表，包括说明产品和生产者信息。

2.以信息监管强化事中事后监管

就上文提及的政府监管及其信息监管工具的选择而言，其干预一方面体现为“对信息的监管”，即借助标识相关的立法明确食用农产品生产经营者应当披露的信息内容及其方式，如产地、生产者等与产品溯源、安全保障相关的信息，以及标签或者说明等不同的形式。在此，政府干预的边界应以安全相关的信息为限，以避免过度的监管要求导致过重的合规负担。在此基础上，市场主体依旧可以自愿披露更多的信息，但前提是这些信息应符合真实、准确，不得以虚假、夸大、使消费者误解或欺骗性的文字、图形等方式介绍食品等原则性要求。另一方面，政府监管也体现为“用信息的监管”，由于该监管方式直接作用于信息不对称这一市场失灵的症结并通过信息披露有效供给了有助于市场机制发挥功能所不可缺少的信息，因此，信息监管被视为改进政府监管的明智之举。长期以来，我国政府监管都依托于许可这样控制命令型的监管工具，但随着简政放权、放管结合、优化服务成为当下公共行政的转型要求，我国正在不断探索侧重事中事后监管的方式，这其中便包括了基于信息监管和治理的创新[17]。相应地，借助合格证这一标识的信息披露以及与食用农产品信用管理制度的组合，将为我国食用农产品安全监管的现代化提供新的升级契机。

就合格证管理与信用管理的制度组合而言，后者突出的特点便是市场导向，即该监管的最大制约来源于市场主体和消费者的“用脚投票”，如通过拒绝交易和拒绝购买来制约失信生产者的入市资格和产品销量，倒逼其合规生产和真实承诺。当然，这一作用的发挥更有赖于合格证在市场准入和消费者选择方面的认可度，并通过由此而来的利益驱动强化生产者、销售者和消费者之间的良性循环[18]。而且，当散户在资源、能力等方面无法与规模生产者相比较时，信用以及由此而来的市场认可度也能激励散户参与合格证管理，因为当散户通过自我承诺合格的方式提供农产品的产地、生产者信息时，可追溯性和透明度也能提高消费者的购买频率，并以此增加农业生产者的经济收益。从这个方面来说，针对农业生产者的信用体系建设也要一并纳入散户的管理，进而通过关联合格证和信用体系来促进散户的参与管理。但需要指出的是，推进食品安全信用管理制度建设的实践经验表明：诸如散户等个体依旧是信用管理建设的难点[19]。而这也是农业部门建设农业生产环节的信用管理以及部门进行联合惩戒时需要进一步突破的问题，进而使信用管理制度成为合格证管理的依托。

3.以准出准入促进食用农产品的政府监管和部门协作

农业部门推进合格证管理制度表明了食用农产品的监管从放任向管制的转变[20]，而这主要与当下食用农产品产地销地监管的分而治之有关。鉴于2013年的机构改革，原农业部门和原食药总局共同发布了两部门关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见，指出农业部门要切实履行好食用农产品从种植养殖到进入批发、零售市场或生产加工企业前的监管职责；食品药品监管部门要切实履行好食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后的监管职责。对于如何衔接产地和市场的监管，原国家食品药品监管总局于2016年落实的《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第十二条规定：集中交易市场开办者应当查验并留存入场销售者的社会信用代码或者身份证复印件，食用农产品产地证明或者购货凭证、合格证明文件。正是鉴于市场监督管理部门的上述要求以及《农产品质量安全法》对于食用农产品的标识规定，农业部门推动了食用农产品合格证的制度建设，以期借助如下的三部曲规范食用农产品的产地准出和市场准入，包括第一步由农业部门促进各类农业生产者开具合格证，对其产品进行自我承诺；第二步是由市场中的批发、零售经营者和生产加工企业的生产经营者放行具有合格证的食用农产品，即以市场的力量实现合格证的入市制约作用；第三步是在问题导向下，由负责食用农产品销售监管的主管部门，对在抽样检测、日常检查中发现具有合格证但检测不合格的农产品进行责任溯源。

其中，就准出准入的制度衔接而言，合格证在市场准入方面的作为是为食品经营者的进货查验提供凭据。在这个方面，《食品安全法》第五十三条规定：食品经营者在采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明。该项查验义务的合规性在于：根据《食品安全法》第一百三十六条规定，食品经营者在履行进货查验义务，如实说出进货来源时，即便有充分证据证明不知道所采购的食品不符合食品安全标准，依旧可以免予处罚。也就是说，即便官方的抽样检查发现经营者购入的食用农产品存在农残超标的问题，经营者也会因为履行了进货查验而免于罚款等行政处罚。然而，当合格证以标识的方式发挥产地说明以及追溯作用时，食品经营者面临的合规挑战是可否将其作为进货查验的合格证明文件。

目前，上述的尽职免责制度在落实中已经遇到了针对产品标签的形式性审查是否足以确保食品经营者免除处罚的困境[21]。也就是说，即便标签问题也主张“谁标注，谁负责”，但在实践中，食品经营者依旧会因为食品标签不符合食品安全标准而被处罚。相应的，当合格证强调“谁开具，谁负责”的原则时，食品经营者如若购买了具有合格证且能说明进货来源的食用农产品，合格证的查验是否可以助力经营者更好地尽职免责，是后续针对食用农产品销售执法所要进一步明确的内容。也就是说，从行政管理的角度应进一步推动：如果附有合格证的食用农产品不符合食品安全标准，经营者通过进货查验的方式核查合格证，且依此说出进货来源时，可以根据《食品安全法》免于处罚。在此，仍需强调的是，一方面，食品安全的全程保障有赖于各个食品生产经营者既要共担这一保障食品安全的责任，也要就其管辖范围“各司其职、各尽其责”。比较而言，食品经营者的安全保障责任并不仅仅只是进货查验，还涉及到原料控制、制度自查等义务。另一方面，尽职免责制度的设计使得符合条件的食品经营者“免于行政处罚”，但主张落实该项制度并不意味着停止调查溯源调查，即依旧要对上游问题食品的责任主体进行责任追溯调查和相关的处罚，督导其整改，在源头解决食品安全问题。相应的，合格证的一个重要意义便是实现问题产品和责任主体的溯源。

四、结语与展望

综上，食用农产品合格证的管理制度不仅为农业部门强化农业生产者的主体责任提供了新的制度支持，而且，通过农业生产者的自我承诺、自我监管以及供应链中其他生产经营者和消费者的市场选择，为食用农产品质量安全的社会共治构建了新的私人监管模式，包括在的合格证承诺违约时通过私法救济的争端解决。鉴于此，要推动这样制度的建设，可以进一步从以下两个方面着手。

一方面，作为顶层设计，《农产品质量安全法》的修订可以结合这些年来的地方实际经验，为合格证管理和相关制度落实中的权责划分、组织架构、经费保障提供上位法的依据。其中，合格证的意义在于落实各类农产品生产者的主体责任，并助力农业主管部门建立与市场准入要求相衔接的管理制度。然而，在合格证试点凸显积极意义的同时，如下遇到的实务困境也需要上位法提供制度支持。其一，合格证作为一项创新制度，从其命名和内涵的争议可以看出，该项制度还需要进一步的理论证明。例如，合格证是基于生产者的自我承诺，相应的，政府的角色定位更多的是侧重服务而非监管。但合格证信息的真实性即关系生产者之间的公平竞争也涉及消费者的知情选择。对此，目前政府采用的是信用监管工具，以便通过信用约束和联合惩戒来强化农业生产者的自律意识。在这个方面，同样需要进一步探索是合格证与信用制度、检测制度、追溯制度的相关性。其二，由于合格证制度的推行采用了地方试点的方式，以至于合格证的部门监管衔接和市场认可度还局限于省内的范围。但是，农业流通的特点是全国性，因此，在实施合格证的产地和未实施合格证的销地之间存在着异地是否以及如何认可合格证的问题。也正因为如此，顶层设计可以为全国推进合格证的协调统一或者地方互认提供制度支持。与此同时，当各省之间的差异可以通过经验共享的方式求同时，顶层设计也需要考虑制度的灵活性，以便地方结合自身的实际情况推行合格证。

另一方面，农业部门和市场监督管理部门应加强协调，重点研究探讨食用农产品合格证作为市场准入的实现途径和操作流程，要在农业部门和市场部门两个系统达成共识，这样农业部门负责市场前的规范指导，市场部门负责市场端的查验。在此基础上，可以探索共同发布食用农产品合格证作为市场准入管理的实施意见，以明确生产经营主体的责任和义务，开具和查验食用农产品合格证的要求，以及农业部门和市场部门的监管责任和执法手段；要求农业部门加快完善制度和鼓励政策，逐步实现所有上市销售农产品的生产经营主体都具备开具农产品合格证的能力；要求市场监管部门明确批发、零售市场和加工企业查验农业部门推行的合格证，同时依托基层执法监管和技术服务机构，加强督导巡查和监督管理，确保产地准出和市场准入过程中的合格证真实、有效。