食品安全全生命周期信息化监管模式研究

文/张琳琳 金江军

我国食品安全监管对象类型多、数量多、地域分布广，食品生产、流通、消费等环节往往由不同人群在不同地区进行，食品和食品生产经营者具有跨地区流动性。食品安全相关政府部门各自为政，造成食品安全监管“行政碎片化”，必须通过信息共享实现对食品和食品生产经营者的全生命周期监管。

一、食品安全监管的主要特点

总的来说，我国食品安全监管对象类型多、数量多、地域分布广，监管效果存在“木桶效应”，监管难度很大。

1.监管对象类型多

食品种类多。按照国家食品生产许可目录，我国食品分为28个大类，55个小类。其中28个大类包括粮食加工品；食用油、油脂及其制品；调味品；肉制品；乳制品；饮料；方便食品；饼干；罐头；冷冻饮品；速冻食品；薯类和膨化食品；糖果制品；茶叶及相关制品；酒类；蔬菜制品；蜜饯及水果制品；炒货食品及坚果制品；蛋制品；可可及焙炒咖啡制品；食糖；水产制品；淀粉及淀粉制品；糕点；豆制品；蜂产品；特殊膳食食品和其他食品。此外，食品种类还可以按人群、产地、功效等进行划分，如婴幼儿配方食品、进口食品、保健品等。

食品生产经营者种类多。从业务类型来看，食品生产经营者可以分为农产品生产者、食品生产加工者、食品流通者、餐饮服务者等，其中农产品生产者又包括种植户、养殖户等。从规模来看，食品生产经营者可以分为大型食品企业、中型食品企业、小型食品企业、微型食品企业、食品生产加工小作坊和食品摊贩等。

2.监管对象数量多

截至2015年10月，全国有1100多万家企业获得食品生产经营许可，其中80%为10人以下的小企业[1]。2016年，全国餐饮业经营单位有365.5万个，从业人数为1846万人。截至2018年10月，全国共有食品生产主体约14万家，食品经营主体约1353万家。

3.监管对象地域分布广

在市场经济环境下，食品生产、加工、流通和消费等环节构成了一个食品产业链，食品产业链上的食品生产经营者分布在全国各地。例如，某米饼生产加工企业在安徽，而原材料大米采购自黑龙江，米饼加工出来后卖给全国各地的批发零售企业，再由这些批发零售企业卖给全国各地的消费者。也就是说，食品是跨区域流动的，不同食品生产经营者形成的食品产业链也是跨区域的。许多食品小企业、小作坊分布在城乡接合部、农村地区，位置很分散。许多食品生产加工黑作坊、黑窝点位置很隐蔽，监管难度大。

4.监管效果存在“木桶效应”

木桶效应是指一只木桶能盛多少水，并不取决于最长的那块木板，而是取决于最短的那块木板。食品从“农田到餐桌”，要经过生产、加工、流通等环节，而流通又包括运输、仓储、批发、零售等环节。只要一个环节出现问题，就会造成食品安全问题。食品安全监管效果不是取决于把哪个环节监管得好，而是取决于哪个环节监管存在漏洞。例如，三鹿奶粉事件中对奶站的监管存在漏洞，病死猪肉事件中对猪贩子的监管存在漏洞。

二、现有食品安全监管模式的主要缺陷

食品安全监管对象纷繁复杂、数量巨大、地域分布极为广泛。随着工业化、城镇化的推进，我国食品安全问题越来越突出，现有食品安全监管模式的缺陷也越来越明显。

1.食品安全监管职能尚未完全统一

2018年国务院机构改革组建国家市场监管总局。在国务院层面，除国家市场监管总局以外，具有食品安全监管职能的部委还包括农业农村部、商务部、国家卫生健康委员会、公安部、工业和信息化部等。如表1所示。

表1 除国家市场监管总局以外其他部委在食品安全方面的机构和职责

续表

2.食品安全监管资源有限

食品安全监管资源是有限的，具体表现在食品安全监管人员数量有限和食品安全检测检验检疫设备有限，食品安全监管部门工作经费有限。以陕西省为例，2012年全省食品企业和小作坊有2.4万家，省、市、县三级质监部门食品安全监管人员编制为183人，人均监管131家。全省106个县中有81个县建立了食品检验实验室，但只有两个县的食品检验实验室经过了认证[2]。苏州有10.5万家食品企业，而全市市场监管部门核定编制为1622名。2008年，广东省安排用于加工食品抽查的经费仅为2000万元，不足实际需求的1/3[3]。在食品安全监管方面，经济欠发达地区财政经费到位率低，资金缺口大，导致食品抽检范围缩小、频率下降、批次减少，使食品安全执法工作不到位，埋下食品安全隐患。

3.食品安全监管信息破碎

食品安全监管工作依赖信息，信息是开展食品安全监管的基础。在我国，食品安全监管涉及多个职能部门，食品安全监管信息分散在不同的职能部门。食品安全监管部门之间信息不共享，是造成大量食品安全监管漏洞的重要原因，也是造成监管人员大量重复劳动的重要原因。例如，某地查处了某食品安全案件，涉及某个企业和某类食品。由于食品流通范围是跨地区的，如果该地方监管部门不与其他地方共享食品安全信息，不进行全面查处，则其他地方的消费者在不知情的情况下仍然会购买这类食品。食品安全监管部门之间信息不共享，很容易造成重复执法，增加食品生产经营者的负担。

三、食品安全全生命周期信息化监管方法

由于食品安全监管部门的监管对象包括食品和食品生产经营者，食品安全全生命周期信息化监管方法包括食品全生命周期监管方法和食品生产经营者全生命周期监管方法。

1.食品全生命周期监管方法

食品全生命周期监管是指对食品进行“从农田到餐桌”的全过程监管。实现食品全生命周期监管的方法是通过食品唯一标识（物品编码，如条形码、二维码），关联与食品安全监管有关的信息。

《食品安全法》规定，预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：名称、规格、净含量、生产日期；成分或者配料表；生产者的名称、地址、联系方式；保质期；产品标准代号；贮存条件；所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称；生产许可证编号等。专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品，其标签还应当标明主要营养成分及其含量。食品生产企业应当建立食品原料、食品添加剂、食品相关产品进货查验记录制度，如实记录食品原料、食品添加剂、食品相关产品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。食品生产企业应当建立食品出厂检验记录制度，查验出厂食品的检验合格证和安全状况，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、检验合格证号、销售日期以及购货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。

从《食品安全法》相关规定和食品安全监管工作角度来看，通过食品唯一标识可关联的食品安全监管相关信息包括食品名称、生产者信息、生产日期、生产批号、保质期、所使用的食品原料、食品原料供货者信息、所使用的食品添加剂、食品添加剂供货者信息、执行的食品安全标准、贮存条件、生产许可证编号、销售日期、购货者信息、抽检日期、抽检结果等。

这样，在食品“从农田到餐桌”的全过程，食品信息可以溯源，便于在发生食品安全事件时进行责任追究，同时便于实施不安全食品的快速召回。另一方面，通过关联食品链条上的信息，有利于监管部门信息共享和业务协同，实现食品安全的全程监管。

2.食品生产经营者全生命周期监管方法

食品生产经营者全生命周期监管是指对食品生产经营者进行“从注册到注销”的全过程监管。实现食品生产经营者全生命周期监管的方法是通过社会信用代码关联相关政府部门的、与该生产经营者有关的食品安全监管信息。

从《食品安全法》相关规定和食品安全监管工作角度来看，通过食品生产经营者社会信用代码可关联的食品安全监管相关信息包括食品生产经营者的基本信息、行政处罚信息、信用记录信息等。

食品生产经营者的基本信息包括企业名称、成立日期、住所、法定代表人信息、公司类型、经营范围以及取得的证照和相关资质，如食品生产许可证、食品流通许可证、餐饮服务许可证、QS（质量安全，Quality Safety） 认 证、HACCP（ 危害分析关键控制点，Hazard Analysis Critical Control Point）认证、ISO 22000认证、GMP（生产质量管理规范，Good Manufacturing Practice） 认证、SSOP（卫生标准操作程序，Sanitation Standard Operation Procedures）认证等。

行政处罚信息是指由于存在违法行为而受到监管部门的行政处罚。例如，用非食品原料生产食品或者在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品。

信用记录信息是指食品生产经营者的不良记录信息。可以把在食品中故意添加有毒有害物质、故意使用变质原料、篡改食品生产日期、销售假冒伪劣食品、使用虚假检疫标志、虚假宣传食品功效等行为纳入食品生产经营者的不良记录。