我国预算绩效指标体系的发展演进与实践探索

马蔡琛 陈蕾宇

摘 要：绩效指标的构建是全面实施预算绩效管理的核心环节。随着全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理理念的确定，对预算绩效指标体系的构建提出了更高的要求。进入21世纪以来，我国积极开展了构建预算绩效指标体系的试点工作，目前中央各部门以及部分省市已然构建了预算绩效共性指标框架与预算绩效个性指标体系，积累了一定的经验。故有必要梳理我国预算绩效指标体系的发展演进与实践探索，寻求其已取得的成绩及存在的问题，从而为进一步完善预算绩效指标体系奠定基础。

关键词：预算绩效评价;绩效管理;绩效指标

中图分类号：F812.3     文献标识码：A     文章编号：1003-1502（2019）02-0084-09

进入21世纪以来，政府预算绩效管理改革可谓“风生水起”。围绕绩效评价的核心要求，设计、优化和凝练出相互支撑的预算绩效指标体系，这既是预算管理技术改进的要求，也是提升预算资源配置效率与使用效果的必由之路。2018年9月颁布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确提出“健全预算绩效标准体系”的改革要求，要求各级财政部门和各行业主管部门要建立健全共性绩效指标框架及分行业、分领域的个性绩效指标体系，并增设绩效指标共享机制。

在预算绩效管理的现实推進中，中央与地方已然纷纷开展了构建预算绩效指标体系的试点，积累了一定经验。本文通过梳理我国预算绩效指标体系的演进历程，从预算绩效共性指标框架及各行业个性绩效指标体系两方面着手，通过对共性指标在推广程度、统一性等方面的考察，以及对个性指标在类别划分、结构设计和指标细化等方面的综合比较，以期为全面实施预算绩效管理提供指标体系方面的有效支撑。

一、我国预算绩效共性指标框架的实践与发展

顾名思义，共性指标是指具有统一的定义、测量和解释方法，有助于不同地区、不同部门、不同行业之间进行标准化比较的指标。自2000年我国开始探讨财政支出绩效考评体系以来，中央与地方各部门开展了一系列的预算绩效共性指标框架的试点，取得了一些宝贵的经验。

（一）预算绩效共性指标框架的萌芽阶段（2000-2003年）

随着社会主义市场经济理念的日益深化，建立与之相适应的公共财政体系成为中国财政改革的主攻方向。财政支出需要逐步从竞争性资源配置领域退出，更为重视教科文卫等公共产品与服务的有效供给。为合理配置财政资源，财政部于2000年提出“积极探索建立财政支出绩效考评工作体系”的改革思路[1]，并由教科文司在考察美英等发达经济体财政支出绩效考评体制的基础上，于2003年颁布了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》，迈出了预算绩效评价制度化的第一步。同年9月，财政部又颁发了《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法试行》，将中央预算中的行政经费作为绩效评价对象，扩宽了评价范围。

上述两个办法中都将评价共性指标分为业务考评和财务考评两类指标，还对两类指标进一步细分。比如在《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法（试行）》中，将财务考评指标分为资金到位数量、资金到位及时性、资金支出情况和财务制度执行情况四个具体指标。这种指标的分类构造方式为绩效指标框架中一级指标的设置提供了思路，在后来的地方预算绩效管理实践中，有部分省份（如浙江省）在构造财政支出绩效评价指标库时就采用了此种模式[2]。另外，上述指标的细化设置也为后来共性评价指标框架中“项目立项” “资金管理”“产出”等指标的设计奠定了基础，比如资金到位率、到位及时性等指标就是目前资金管理类指标的基本内容。

（二）预算绩效共性指标框架构建的探索阶段（2004-2011年）

2003年10月，党的十六届三中全会中明确提出要“建立预算绩效考评体系”，这标志着预算绩效管理改革的全面启动。各级财政部门开始积极探索预算绩效指标框架的构建问题。就中央层面而言，在这一阶段，预算绩效共性指标框架逐步细化与优化，具体体现在以下几个方面：（1）指标权重初步明晰。在2004年《中央级农口部门项目支出绩效考评实施办法（试行）》中细化了指标权重的设计，将业务指标与财务指标这两个一级指标分别赋予60%和40%的权重。（2）绩效指标单独分离。2004年印发的《中央经济建设部门项目绩效考评管理办法（试行）》中，将效益指标从业务指标与财务指标中分离，细化考核项目数量、质量目标完成情况、完成及时性、实现绩效目标的成本、社会效益、经济合理性和可持续发展性，使得绩效指标更为明晰。（3）事前绩效评价指标的设置。2009年财政部印发了《关于进一步推进中央部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》，要求相关部门和单位开展项目事前自评，并以项目定位、项目计划、项目管理、项目预期结果为一级指标，构建了包含13个定性指标的事前评价指标框架。（4）预算绩效评价共性指标框架初步形成。为规范绩效评价指标设置，财政部2011年发布的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，进一步划分为三级指标体系（包括3个一级指标、8个二级指标和23个三级指标），并为每项指标设置了具体分值①，这为中央各部门及地方绩效评价工作的开展提供了规范性参考意见。

就地方层面而言，各级地方政府也广泛开展了绩效评价试点，丰富了预算绩效指标建设的生态多样性。总体来看，在2011之前，各地多采用业务指标、财务指标的分类模式，来构造项目支出预算绩效评价共性指标体系。比如，浙江省以业务指标和财务指标为一级指标，并细化设计了业务指标中的目标完成程度（目标完成率、完成质量、及时性、验收有效性）和效益实现情况（经济、社会、生态效益、可持续影响、公众满意度）两类指标[3]，这是后来项目产出和项目效益指标的雏形。自2011年中央财政支出绩效指标体系形成以来，部分地方政府迅速响应，按照项目决策、项目管理、项目绩效作为一级指标的构造方式，初步设计了预算绩效共性指标体系。比如，辽宁和山东两省完全采用了中央绩效评价指标框架来指导绩效考评工作②;重庆市则在中央财政支出绩效评价指标体系的基础上略微改变，增大了管理类指标比重，将项目管理指标的分值由25分提升为30分，并增设了项目管控指标（质量、成本、风险、进度、沟通管理）[4]。

（三）预算绩效共性指标框架的优化与完善阶段（2012年至今）

1. 全过程预算绩效共性指标体系的构建

2011年，财政部印发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，明确了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈应用”的全过程预算绩效管理理念。但这一时期绩效指标的设计仍以事后评价为主，并未形成事前、事中、事后三阶段的绩效指标体系。随着预算绩效管理的纵深推进，部分地区（如上海市闵行区）开始分类构建项目支出预算的立项评价、跟踪评价、后评价的三阶段绩效指标体系，并依据三个阶段评价侧重点的差异性，赋予一级指标不同的权重[5]。具体来说，因立项评价旨在对项目支出进行事前把控，故赋予项目决策指标50%的最大权重，并细化设置了项目预算与风险指标，旨在考评项目预算的科学规范性以及项目的风险把控能力。后评价重在对项目支出最终结果的考评，故将项目绩效指标的权重设置为60%，而只赋予项目决策10%的权重。另外，跟踪评价的目的在于对项目过程进行监督，及时发现并纠正偏差，故重点在于标注未完成事项，而不是评分，也就没有设置权重一栏，而且增设了预算执行准确性、工作计划完整性与执行准确性指标，使得项目完成进度与实施方案之间的对比更为明晰。

2. 预算绩效评价共性指标框架的扩展与推广

随着预算绩效管理改革的逐步推进，绩效评价范围进一步扩展。为贯彻落实财政部2012年印发的《预算绩效管理工作规划（2012—2015年）》中关于推进综合绩效评价及部门整体支出绩效评价的要求，为使绩效评价工作更具规范性和统一性，财政部于2013年制定了《预算绩效评价共性指标体系框架》，将原来仅针对项目支出的绩效指标体系，扩展为项目支出、部门整体支出、财政预算绩效评价的三大指标框架，而且在2011年绩效指标框架的基础上，具体化了项目支出绩效评价共性指标的表述，不仅将定性指标转为定量化表述③，列出具体的指标公式，还将一级指标以“投入—过程—产出—效果”的逻辑模型加以展现，便于对项目运行的全过程进行评价。这是我国预算绩效评价共性指标建设中的一大进步。

随后，湖北、黑龙江、云南、安徽、天津、江西等省市纷纷响应，参照2013年的预算绩效评价共性指标框架，初步构建了项目支出、部门整体支出、财政预算绩效评价指标框架。其中天津、江西两省市还对2013年的共性指标框架进行了略微改造。在天津市的项目支出绩效评价共性指标体系中，增设了政府采购率和项目资金调整率等财务管理类指标，用于考评政府采购的规范性和预算资金的变动程度。在江西省的部门整体支出绩效评价指标体系中，增设了绩效管理类评价指标，诸如目标覆盖率、监控率、违规率、评价结果应用率等，充分体现了全过程预算绩效管理理念。这些地方改革的积极探索为后续绩效指标体系的进一步完善，提供了较具启示性的地方创新样本。

总体而言，经过近年来的不断努力，我国预算绩效共性指标体系逐步完善，整体呈现出指标覆盖范围逐步扩展、指标体系级次逐步清晰等特征，在具体引导绩效管理方面发挥了重大作用。具体来说：首先，项目支出、部门整体支出、财政预算绩效评价指标体系的分离构造，不仅使得政府对于项目支出的绩效评价更具针对性，还有利于对财政总体绩效的把控，除能获取项目支出的相关信息外，还可掌握基本支出、财政支出总体效率，结构性配置效率、收入效率等信息，可为后续预算分配的调整提供依据。其次，以“投入—过程—产出—效果”为基础的三級绩效指标体系构造，不仅涵盖整个项目运行周期，而且使得各具体指标的隶属关系更为清晰，从而有利于绩效薄弱环节的查找以及对项目全过程的把控。此外，预算绩效共性指标体系在地方层面上的推广、改进与应用，还可为指标体系的进一步完善、统一奠定基础，进而增大各地区绩效对比的可能性。

二、我国预算绩效个性指标体系的综合比较分析

总体来说，目前中央各部门以及大部分省级财政已然构建了预算绩效评价共性指标框架。就未来发展而言，基于各部门的不同职责以及项目多样性的特征，尽快完善分行业的个性指标体系④，应该是今后全面实施预算绩效管理中急需突破的重要命题。故有必要针对各地方各部门已有的指标体系，在指标构建方式、类别划分、层级构造、数量分布等方面进行综合对比分析，以求为预算绩效指标库的构造提供一个总体性的框架思路。

（一）构建方式与类别划分

针对于不同的部门职责以及项目多样性特征而构建的预算绩效指标体系，其构造方式可分为两种类型。一种是以部门为基础分别构建绩效指标体系，比如山东省2017年构建的分部门项目支出绩效评价指标体系。其中，海洋与渔业部门以产出和结果为一级指标，构建了包含109个具体指标的个性指标体系，分别适用于渔业生产发展、水产品质量安全等20类项目[6]。另一种为以项目分类为基础来构造预算绩效指标体系，各部门按照分类索引和关键词，从中查找与提取所需的指标。就项目的类别划分而言，不同省份具有不同的分类索引，但总体上均以预算科目为基础来细化绩效指标（如表1所示）。

就以上两种分类方式的现实应用而言，从短期来看，以部门划分来构建指标体系的方式，在绩效指标不需调整的情况下，对于各部门开展绩效评价工作颇具便利性。但从长期性来看，与功能分类相比，这种分散的构造方式难以统计各指标的使用频度，不利于绩效指标的动态调整，容易造成指标的僵化，而且功能分类较之部门分类更具稳定性，部门可重组但功能是相对稳定的。另外，从整体来看，各部门之间虽然具有不同的职责分工，但仍存在诸如信息化建设、人才队伍建设等常规类项目，在指标共享性相对较低的现实情况下，由各部门分别构造绩效指标体系，不仅增大了构建指标体系的工作量，也容易弱化各部门间绩效评价的可比性，而以功能分类的方式则可以将常规类项目统一纳入通用类指标来降低重复性。

（二）结构设计与层级构造

从框架要素来讲，大多省份（如吉林省等）多采用“编码—科目名称—指标名称—指标解释及评价要点”的组成结构，来构建预算绩效指标框架[7]。但此种框架结构略显单一，指标体系最终是为绩效评价服务的，不仅需要具体的指标计算公式，还需要评价标准、指标数据来源、目标值、标杆值等信息的支撑。广东省构建的财政预算绩效指标库，采用“编码—资金用途—指标名称（三级）—指标解释”等基本信息，还包括了“指标出处—评分标准—指标值（标准值、实际值、历史值、其他地区参考数据）—指标适用范围（层级与类型）—关键词”的结构框架[8]。这不仅包含了绩效评价所需的基本信息，提高了指标的实用性，实现了指标数据的可衡量、可分析、可比较，还增添了指标适用范围与关键词两个信息项，将指标体系由一维项目分类扩展为包含项目分类、政府级次分类、绩效评价分类的三维构造，使得各级政府部门（省市县）提取项目支出和部门整体支出的绩效评价指标更具指引性。

此外，指标体系中包含庞大的指标数量，为了使指标索引更为清晰，各地在设计指标体系时，一般都会设置指标名称的层级结构，将各类指标统一串联。比如，有些省份（如河北省）就采用了两级构造模式，以产出、效果为一级指标，具体构建其二级具体指标[9];也有地区（如广西壮族自治区）采用三级构造模式，将产出、效益指标细化为数量、质量、时效、成本、社会效益、经济效益、生态效益、可持续影响等二级指标，并根据各类项目的特性，从中选取适用指标，对应设置具体的三级个性指标[10]。这种三级构造方式不仅与财政部发布的共性指标框架相对应，各部门在提取个性绩效指标时，也能够与三级管理类指标有效对接，其分类的细化设置也有利于指标的查询与提取。

（三）数量分布与指标细化

目前，较为完善的预算绩效指标框架当属广东与河北两省构建的财政预算绩效指标库，其中广东省共收录了20个行业大类、52个子类、277个资金用途、2589个产出、效益类绩效指标，而河北省共构建了38类1458个绩效指标。为了使预算绩效指标体系更为完善，我们通过统计上述两省各类绩效指标的数量分布，来找寻各自体系中的优势与相对薄弱点，以求将各类绩效指标框架相互融合，细化指标分类并丰富各类绩效指标的设置。

尽管在广东与河北两省构建的预算绩效指标体系中，其项目大类的划分不尽相同，但大多是在功能分类基础上的合并与分化，比如河北省的节能减排类、环境保护类指标可与广东省的节能环保类指标相对应。为便于比较两省绩效指标的数量分布，可将二者的分类统一归纳为25类项目来加以对比分析（如图1所示）。因广东省构建的绩效指标总量是河北省的两倍，故从图中可观测到，大部分类别的指标数量均以广东省居多，但也可发现河北省绩效指标数量多于广东省的类别。这表明在这几类项目中可能存在更为细化的指标分类，可由此为突破点进一步丰富预算绩效指标体系。

首先，就公共安全、科技和水利这三大功能类绩效指标数量分布来看，河北省在广东省构建的公共安全类绩效指标的基础上，除公安、司法、法院、检察院项目外，还针对交通项目单独构建了诸如车辆违法下降率、巡警警力覆盖率等29个三级指标;在科技类项目科学技术普及资金用途下，除年度举办科普活动次数及科普展馆展示内容更新率指标外，还增设了科普场馆使用率、科普公共服务平台建设数量指标;在水利类项目下，在水土保持、防汛抗旱、水库移民扶持三类项目的基础上，还增设了水资源节约与保护、水文监测、水质监测、农田水利四项26个指标。其次，就培训、人才队伍建设、基础建设修缮、购置、补助补贴租金、课题研究、信息化建设7类通用类指标的设置而言，除基础建设修缮类指标外，其余类别的指标数量都是河北省居多。究其原因在于，河北省采用项目细化分类的方式来构建通用类绩效指标。比如，以信息化建设类项目为例，河北省从办公自动化、软件开发、系统安全三方面出发，构造了32个项目绩效指标。这种细化分类的构造模式，不仅使得绩效指标的设置更为全面，还使得指标索引更为清晰。

綜上所述，为实现预算绩效评价的持续深化，我国已然开展了一系列关于预算绩效个性指标的设计探索，形成了多类型、分领域的预算绩效指标框架，为后续个性绩效指标体系的进一步完善，提供了较具启示性的地方素材。此外，通过对各地区个性绩效指标的综合比较可发现，以预算功能分类为基础，构造包含编码、类别、指标名称（三级）、指标解释、评分标准、指标取值（标准值、历史值、实际值、参考值）、指标适用类型和关键词等信息的指标体系，便于指标提取及比对，这将是未来完善预算绩效个性指标体系的努力方向。

三、我国预算绩效指标体系建设面临的挑战与建议

（一）预算绩效指标体系的维度有待延伸与扩展

2018年9月颁布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中明确要求构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，这就需要更为完善的绩效指标体系来支撑。而目前各地区、各部门的预算绩效指标框架仍主要聚焦于一般公共预算中的项目支出，部门整体支出及财政预算收支综合绩效评价的指标体系建设及推广程度还相对较低⑤，同时也甚少涉及非一般公共预算的绩效指标构建问题。另外，预算支出可按照部门分类、功能分类、经济分类三种方式来划分，三者类似于企业中车间、产品和成本构成的关系[11]，三者缺一不可。而目前各地方构建的预算绩效指标体系，或以部门来划分，或以功能分类来划分，较少涉及经济分类问题。此外，目前，除少数地区（如上海闵行区）采用事前、事中、事后的三层绩效评价指标体系，多数地区和部门还主要集中于预算绩效的事后评价，其指标体系并未在时间维度上做出划分。因此，我国的预算绩效指标体系还需进一步扩展，尽快构建一个以部门分类、功能分类、经济分类三维一体，涵盖四本预算、五级政府的全过程预算绩效指标体系。

（二）绩效指标体系的内容有待统一与规范

《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中明确要求，进一步规范预算绩效评价共性指标框架，细化各行业个性绩效指标体系，增设各地绩效指标共享机制。但从现状来看，距此要求尚有一定的距离。首先，就共性绩效指标框架而言，虽然大部分省份已构建了绩效评价共性指标框架，但存在着实质内容大体相似，但表达方式却不同的问题。例如，在网络上能够公开检索到的17个省（直辖市、自治区）的预算绩效考评共性指标框架，只有6个地区⑥与财政部2013年发布的《预算绩效评价共性指标体系框架》相类似。其次，就个性绩效指标框架而言，目前，部分地区（如广东省、河北省等）已初步形成了一系列分行业、分领域的个性绩效指标体系，这是预算绩效管理改革的一大进步。但总体上，各地区间尚未建立起有效的指标信息共享机制，绩效指标缺乏统一性，使得绩效测评结果难以进行横向与纵向比较。因此，为增强绩效评价结果在更大范围内的可比性，有必要进一步统一规范预算绩效评价共性指标框架的构造，并尽快建立个性指标共享平台。

（三）预算绩效指标的标准设定有待细化与完善

构建预算绩效指标的原则有很多，但都强调绩效指标的可测量性，比如目前使用较为广泛的SMART原则 [12]。而可测量性则需要指标的标杆值来支撑，但从现有的预算绩效指标体系来看，各地区（各部门）绩效标准的构建仍处于探索期，尚缺乏一个科学、系统、全面的评价标准体系。不管是共性指标框架，还是各行业的个性绩效指标体系，大多只包含指标名称、指标解释等基本信息，缺乏对指标标准设定的考虑。这就为各部门自主随意设定标准值预留了空间，难以辨别出预期设定的目标值是否合理。因而，为了增强预算绩效指标的实用性，需要建立绩效指标共享平台，录入相关指标的目标值、基准值（历史基准、行业基准、其他地区参考值）等标杆信息，以便增强绩效指标的横向可比性（不同地区间）和纵向可比性（不同时间段）。

（四）绩效指标体系的侧重有待明晰与简化

从现有的预算绩效指标体系来看，大体呈现绩效指标数量庞杂的状态，所有的指标只是简单地罗列，并未展开重要性的排序，对于不同部门、不同项目间侧重点的差异性，也未设置相应的指标权重区别。这样的体系构造不仅在指标的选用及指标库的更新维护方面需要耗费大量的成本，而且因指标过多而造成的信息超载，也可能使得某项重要信息被忽略。此外，就我国预算项目数量庞大的现状而言[13]⑦，若要推进预算绩效管理全覆盖，则需考虑采用“双重二八率”⑧方式[14]，对项目支出进行分类评价，这也需要建立在提取核心指标的基础上。因此，缩减指标数量及提取关键指标是当前预算绩效指标建设中亟待解决的问题。

关键指标的构建，则需注意以下两个问题：第一，就关键指标设置的具体数量而言，一个组织设置4—10个指标是较为理想的选择[15]。根据人们对于一个评价的主观反应，若项目评价指标超过20个，参与主体在心理上便会开始对其胡乱对付，相反，若为十来个指标，每个指标评价结果的真实可靠性则会提升[16]。第二，关键指标应包含关键绩效指标和关键成果指标两类，其中关键绩效指标是指那些能与某一主体紧密相连，即责任可追溯的指标，关键成果指标是指由多团队合作而达到的总结性指标[17]。恰如同在汽车里程表中，行驶速度即为关键成果指标，因其是齿轮传动与发动机转数共同作用的结果，而温度表则是关键绩效指标，仅和发动机的运转过程相联系。对于政府各部门而言，诸如应对紧急情况的反应时间、开展某活动的数量等可由某些管理人员具体负责的指标，就可以作为关键绩效指标，而诸如提供服务的有效性、公众满意度等需要多团体相互协作的指标，则可作为关键成果指标。这种与预算参与主体责任绑定、分类设置关键指标的方式，能够有效激励预算参与人员的工作积极性，进而提升有限财政资源的使用效率。

注释：

①其中一级指标为项目决策、项目管理、项目绩效，分值分别为20分、25分和55分，初步体现了结果导向的绩效理念。

②辽宁省与山东省分别印发了《关于印发辽宁省省级财政支出绩效管理暂行办法的通知》（辽财预〔2011〕696号）和《山东省省级财政支出绩效评价管理暂行办法》（鲁财预〔2011〕67号），采用了2011年的中央财政支出绩效共性指标体系。

③ 比如，2011年财政支出绩效评价指标体系中，产出类指标采用产出数量、质量、时效、成本是否达到绩效目标的定性表述方式，而在2013年指标体系中直接采用实际完成率、完成及时率、质量达标率、成本节约率来定量表述。

④预算覆盖范围广泛，基于不同行业、不同部门、不同项目的特性，很难采用一类指标体系去评判各类活动的绩效状况，故应根据各自的特征分类设置个性化指标体系。

⑤通过网络公开渠道检索，目前仅能找到北京、云南、湖北、江西、吉林、黑龙江6个省市的部门整体支出绩效评价共性指标框架。

⑥ 湖北省、黑龙江省、云南省、安徽省、天津市、江西省。

⑦ 据有关数据，2016年我国中央预算项目就达10万多个，此外还有70多个中央转移专项。

⑧ 所谓“双重二八率”是指，将80%以上的财政支出项目归入简洁性绩效评价的类型 ;对于简洁性绩效评价的指标设计，可以考虑在综合性评价的指标数量基础上，仅保留20%的关键核心指标。

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[7]关于印发吉林省预算绩效管理参考指标（2012）的通知[EB/OL]. http：//www.ecz.gov.cn/ysgl/ldjy/glbf/38957.htm，2013-12-04.

[8] 广东省财政厅. 具有广东特色的绩效指标库“新鲜出炉”[EB/OL]. http：//www.gdczt.gov.cn/zwgk/czxw/201808/t20180830_965241.htm，2018-08-27.

[9] 河北省财政厅. 关于印发河北省项目支出绩效指标框架体系的通知[EB/OL]. http：//www.sohu.com，2017-04-28.

[10] 广西预算绩效管理指标库——项目支出绩效指标[EB/OL]. https：//wenku.baidu.com/view/e707fbc66429647d27284b73f 242336c1eb93009.html，2018-10-11.

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