乡村振兴战略背景下西藏农牧区最低生活保障制度的发展

沈 丹，傅小宇

一、问题的提出

乡村振兴是“农业、农村、农民”工作的总抓手，农民是三农问题的核心，其实质在于农民的权利能否得到保障。我国目前还有4000万贫困人口，其中有劳动能力的可以进行就业救助、人员培训，实施产业扶贫，还有一部分通过社会保障制度兜底保障[1]。社会保障制度和扶贫工作都有减贫的目标，但二者在对象识别、制度的功能定位、工作重点等方面各有侧重[2]。在乡村振兴战略背景下，现阶段我国社会保障制度、扶贫开发包含的内容大致可用图1来表示：

与国外社会保障制度的界定范围不同，我国社会保障制度的概念与国外社会福利的概念相近，是一个大保障的范畴，即与全体公民有关的福利都可称作是社会保障。我国的社会保障体系主要包括社会福利、社会救助、社会保险和社会优抚等内容。社会救助制度旨在保障公民衣、食、住、行等最低生存的需要，帮助低收入群体或困难群体化解危机，促进劳动力再生产和经济社会的稳定。社会保险制度旨在解决公民在养老、疾病、失业、生育和工伤等方面的后顾之忧，为公民发展能力提供现实基础，但是权利的获得必须承担相应的社会保险缴费义务。社会福利制度比如公共福利制度，妇女儿童和残疾人福利制度以及老年人福利制度等，使全体社会成员共享经济发展成果，获得更多发展机会和发展能力，社会福利旨在倡导生活得更好。社会优抚针对特定人群，保障军人、军属相关权益。在福利、保险和救助这三项制度中，最基础的是对于公民生存权和发展权的保障，即社会救助是基础，也是扶贫开发中发挥兜底保障功能的制度。从制度的设计目标来看，我国的社会保险和社会福利相对于社会救助制度来说，对贫困家庭的支持力度不够[3]。

社会救助制度包括低保、农村五保供养、就业救助、医疗救助、教育和住房救助制度以及临时救助制度等八大专项救助内容，申请对象只要满足相应申请条件，即可通过申请审批程序获得救助。实施乡村振兴战略，首先要解决贫困，社会救助制度发挥兜底保障作用，解决扶贫解决不了的问题。低保是社会救助制度中一项长期的保障政策，是贫困群众的安全网，发挥着最重要的兜底保障功能，而扶贫具有开发性，二者都是乡村振兴的基础和前提条件。低保制度的实施，能够直接作用于脱贫的成效和乡村振兴目标的实现，对于打赢扶贫攻坚战，到2050年乡村全面振兴，全面实现农业强、农村美、农民富至关重要。

二、低保制度的演进

(一)低保制度的建立和发展

上海市于1993年首先建立起了最低生活保障制度，保障下岗失业工人的基本生活。国务院于1997年提出在全国范围内建立最低生活保障制度，在《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知(国发〔1997〕29号)》中做了详细规定。此后，于1999年通过了《城市最低生活保障条例》(国务院令271号)，许多城市逐步建立健全最低生活保障制度。

2007年，国务院颁布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知(国发〔2007〕19号)》，我国农村最低生活保障制度开始建立。农村低保制度很大程度上是以城市低保为基础的，不同之处在于制度管理、财政安排、资格认定和受益水平等方面。国务院于2014年颁布了《社会救助暂行办法》(国发〔2014〕649号)，对城乡低保进行统一管理。由此，我国基本形成了城乡最低生活保障制度，是社会救助制度的主体。目前，北京、上海等地已经实现城乡最低生活保障制度一体化，其他省市也在探索阶段[2]。

作为一项基于家计调查的社会救助项目，低保提供现金救助，保障收入低于当地最低生活标准的贫困家庭的最低生活。其他一些单项社会救助项目，比如灾害救助、住房救助、医疗和教育救助等，起初的救助对象也仅是低保家庭，以“低保身份”作为唯一的识别标准。也就是说，是一种基于低保身份的“福利捆绑”，对于边缘贫困家庭来说，“悬崖效应”明显。后来，在各地的实践中，逐步将收入超过低保家庭一定比例的边缘贫困家庭也纳入社会救助覆盖范围。在保障的内容上，进行“福利解绑”，各类对象获得保障不以获得低保为前提条件，符合任一社会救助专项救助条件者，即可申请该项目获得救助。

(二)西藏农牧区最低生活保障制度运行现状

西藏自治区于1999年开始建立城市最低生活保障制度。2007年《西藏自治区人民政府批转自治区民政厅财政厅关于〈西藏自治区农村居民最低生活保障实施办法(试行)〉的通知》(藏政发〔2007〕55号)发布，开始实施农村低保制度。2017年，为统筹和进一步规范、完善城乡低保制度，西藏自治区人民政府办公厅印发了《西藏自治区城乡最低生活保障实施办法(试行)》的通知(藏政办发〔2017〕141号)并开始实施。对农牧民来说，低保制度是低收入农户的兜底保障，制度的覆盖范围、保障水平较制度建立之初，均有显著提升。

图2 西藏自治区低保申请审核程序

一是农牧民低保资格条件更为明确，体现为户籍状况、家庭收入和家庭财产的范围更加明确，而这三项也是认定城乡居民低保资格的必要条件。以户籍为基础分为农村和城市居民。对特殊人群、特殊情况下的处理分门别类做出了详细规定，比如将包括监狱服刑人员、宗教教职人员脱离家庭独立生活连续三年及以上的人等，将不算作共同生活的申请救助居民家庭成员，将家庭成员拥有机动车辆、因赌博等不良行为造成家庭经济生活困难等九类情形排除在低保覆盖范围之外。制度的顶层设计更为完善，政策内容更为详实，实际可操作性提高。

二是围绕低保相关的社会救助工作更加细致、更加可操作。国家于2014年出台了《社会救助暂行条例》，自治区于2018年初开始实施《西藏自治区城乡最低生活保障实施办法(试行)》，对于包括低保在内的社会救助制度有了更为严格的规范和要求，如图2所示，自治区要求低保核查中做到“100%入户调查”，实行动态调整，保障对象“有出有进”，执行更为严格的家庭收入和财产核查制度。低保申请对象提出低保资格申请，由乡镇人民政府或者街道办事处受理低保申请并进行审核，县(区)级民政部门审批，审批要求按照30%的比例进行入户抽查，同时申请、审批程序还对入户调查、民主评议等都从程序和时限方面给予了具体、可操作化程序规范要求。实际上，全国各地的政策中均有类似规定，并且要求在实践中严格执行。西藏自治区不断完善顶层制度设计，旨在充分发挥低保兜底保障功能。

三是自2010年以来，农村低保制度保障人数较城市低保保障人数的变化波动更为明显，如图3所示，城乡低保保障人数都经历了先升后降的变化过程，于2013年达到最高后开始下降。我国于2014年开始实行的《社会救助暂行办法》，是首次以行政法规的形式对全国低保进行统一管理，产生的一个重大变化是在市、县两级政府部门间建立收入和财产核查机制，实现信息共享和信息交换。其次，对救助资格的认定从考虑收入到基于家庭收入和财产状况两方面，申请审核更为严格，这也有利于进行交叉核查，低保的申请和救助对象数量逐渐呈下降趋势[4]。另外，基于特殊的区情，西藏农牧民有较高的收入，包括草场、林业等各项补贴，贫困的大多是残疾人或者慢性病人群，由这些原因共同作用而导致新进入低保范围的人数较少。最后，目前的低保人数稳步下降，与近年来的扶贫政策和乡村振兴战略的实施密切相关。

图3西藏自治区城乡低保保障人数(2010-2017年)

(数据来源：民政部《中国民政统计年鉴(2011-2018)》，北京:中国统计出版社2011年-2018年版。)

四是从低保标准绝对值随时间的纵向发展来看，西藏城乡低保标准，尤其农牧民低保标准逐年上升，体现了低保标准随经济社会的发展水平做动态调整过程。如图4所示，西藏城市低保标准基本高于全国平均的低保标准，除2014年之外。而西藏农牧民低保标准始终不到城市低保标准的一半，且农牧民低保标准均在全国低保平均标准之下，说明城市低保制度的待遇水平相较于农牧区来说要好。

图4 西藏城乡低保标准与全国低保平均标准(2010-2017年)

(数据来源：民政部《中国民政统计年鉴(2011-2018)》，北京:中国统计出版社2011年-2018年版。)

我们进一步将低保标准占人均可支配收入的比例、低保标准占居民人均消费支出进行比较。如表1所示，2013年-2017年间，西藏城乡低保标准占人均可支配收入的比例高于全国平均低保标准占人均可支配收入的比例。城市和农村分开来看，仅有2016年西藏农村低保标准所占比例低于全国比例，其余年份城市和农村均高于全国比例。通过对比西藏城乡低保标准占城镇居民人均消费支出的比例，西藏城市和农村低保标准所占比例均高于全国。有学者通过比较2016年全国数据指出，西藏城市低保标准占人均可支配收入的比例为全国最高，29.93%。西藏城市低保标准占城镇居民人均消费支出的比例也为全国最高，达到42.81%，城市低保标准所占比例为42.81%，也为全国最高[3]。

表1 西藏城乡低保标准占居民人均可支配收入的比例、占居民人均消费支出比例

(注：从2013年起，国家统计局开展了城乡一体化住户收支与生活状况调查，2013年及以后的数据均来源于此项调查。与2013年前的分城镇和农村住户调查的调查范围、调查方法、指标口径有所不同，故暂未统计2013年以前数据。)

(数据来源：民政部《中国民政统计年鉴(2011-2018)》，北京：中国统计出版社2011年-2018年版。国家统计局《中国统计年鉴(2011-2018)》，北京：中国统计出版社2011年-2018年版。)

中央重点支持“三区三州”地区扶贫攻坚，而低保是维持城乡居民衣、食、住、行等基本生活水平的保障制度，低保制度效果直接作用于脱贫的成效和乡村振兴目标的实现。综上来说，西藏农牧区目前的低保制度健全，低保标准随经济社会发展水平动态调整，占居民人均可支配收入的比例和居民人均消费支出的比例基本高于全国平均水平。

三、对西藏农牧区低保制度的评价

一是从低保标准方面来看。低保标准过低不能维持基本的衣、食、住、行生活需要，而低保标准过高往往会带来较强的福利依赖效应，贫困对象不愿外出就业，更愿意“享受”低保。因此，划定低保标准、最低工资标准、失业保险等标准尤为重要。目前我国的低保金以家庭为单位进行发放，2018年西藏最低工资标准是1650元/月，截至2018年3季度西藏农村低保标准是321.44元/月/人，如果按照三口之家来计算，目前西藏农牧区低保标准较低，且远远低于最低工资标准，单纯从农牧民低保标准来看，不存在福利依赖。虽然目前农牧民“等靠要”思想转变较大，但国家财政对于农牧民的扶贫等其他方面的补贴力度大，而目前低保制度缺乏激励机制，低保对象缺乏自愿退出低保参加工作的动力，这些政策之间共同作用，要避免产生基于“低保身份”的福利依赖效应。

二是家庭收入和财产核查仍然艰难。虽然家庭财产交叉核验信息系统已经部分解决了瞄准的准确性问题，但是对于家庭银行和金融资产情况目前还难以核查，各省份之间信息难以共享同步，动态管理上存在工作时间差，导致收入和财产核查准确性差，低保瞄准率不高。目前“行贿装穷争低保”现象已经有所改善，但是出现的新趋势是人们可能会钻政策漏洞，在家计调查中存在道德风险。比如人们想申请低保并获得批准，他们可能会将自己的银行储蓄转移到亲戚账户，如果他既想获得低保又想有车，可能会将车登记在其他人名下。在农牧民申请对象家庭收入评估方面，虽然目前民政部门也会评估羊或者牛的价值，并给予指导价格作为参考，但是价格受天气、气候波动较大。此外，要核查牧民有多少头牛，可能申请表中只写了50只，但是实际他们有200头[5]。

三是低保资格识别标准僵硬，缺乏弹性。目前对于认定低保资格的标准仅有“家庭成员人均可支配收入低于低保标准”和“家庭财产符合规定”两项，从表1中可知，西藏城乡低保标准占人均可支配收入比例基本高于全国水平，位列全国前列。但是目前西藏农牧区低保保障对象主要是没有收入能力、老弱病残等困境人群，自治区在《西藏自治区城乡最低生活保障实施办法(试行)》中也提出了支出型贫困家庭，即因病、因残、因学造成家庭“实际人均可支配收入低于最低生活保障标准的家庭”可以按照程序申请低保。这些都针对“吃药挤占吃饭”或“交了学费难买米”和“无劳动能力”这几类人群，在实际操作中灵活性差，比如发生概率不大的突发事件，一旦发生，短时间内家庭支出剧增，导致家庭长时间内都无法应对，而他们仅能申请临时救助等其他专项救助。对于低保对象的审核认定方面，也欠缺专业性，仅凭工作人员已有经验进行判断。低保资格认定标准，其实质是低保的瞄准机制，精准识别才能对症下药，有效解决实际问题[6]。

四是城乡发展不均衡，低保标准一体化不现实。我国城乡二元结构导致了城乡发展不均衡。在低保制度方面，目前我国大部分城市在低保制度上实现了一体化，即城乡共用一套低保管理操作办法。北京、上海等地在低保标准上也做到了城乡一体化，两地2017年城乡低保标准分别为900元/月(北京)和970元/月(上海)。西藏自治区于2018年初起，实施《西藏自治区城乡最低生活保障实施办法(试行)》，实现了城乡低保制度上的一体化。西藏不同于我国其他地区的农村居民，大多从事农业生产活动，西藏的农村居民大多靠放养牛、马等为生，因此西藏的低保管理工作也不同于其他省份，其低保管理主要集中在自治区政府层面，下级政府主要负责实施政策、调整收益水平等工作。目前城市低保标准比农村低保标准的二倍还要高，加之西藏特殊的区情，城乡低保标准一体化在目前来说必然会导致国家财政负担压力巨大，加大对农牧民的保障之外，也会对城市居民造成“新的不平等”，因为农牧民可以依靠自己种植、放牧解决温饱问题，而城市居民生活用品都要从市场购买获得。

五是基层工作力量较为薄弱，瞄准所要求的准确率越高，则对应行政成本越高。西藏自然环境特殊，农牧民低保工作量和管理成本明显高于其他省市。与其他地方的基层工作类似，基层工作人员往往身兼数职，承担着包括低保在内的多项工作。虽然交叉核验信息和低保政策不断完善，救助对象的数量趋于稳定，但因为申请者要经过家庭收入和财产核查、民主评议等程序后最终确定救助资格，民政部门和基层政府相关工作人员的工作量也在增加。目前自治区政府要求对所有的申请者100%入户调查，对于基层乡镇政府来说，入户调查的成本非常高。一些居民居住在边境地区，且路途崎岖，有的需要开上百公里的车才能到。夏天的时候，牧民放牧居住在外，但是必须联系到本人，因为表格签字等都要他们本人来做[4]。

四、总结

社会救助制度，尤其是低保制度，是乡村振兴战略的一大组成部分，是贫困群众的安全网，发挥着保障兜底的作用。低保“兜底”不是单纯为了完成任务的“提标扩面”，而应当是扶贫解决不了的贫困问题，最终由社会救助政策兜底保障[1]。西藏农牧区低保制度的发展更要打破“支出>收入>标准”的恶性循环[2]。在制度设计的时候，要注重低保和其他制度的有效衔接，比如低保和产业扶贫等扶贫开发政策的衔接。再比如通过提供就业培训、技能培训等就业服务工作，有能力的申请者和救助对象能够积极走入劳动力市场，使得就业服务发挥“助人自助”的政策效应，并发挥制度的激励作用，这样如果他们退出低保参加工作不会降低他们的福利，有效防止返贫。实际上，贫困对象就业后比领取低保金时候的生活水平好很多，这才是正常的制度发展模式[6]。

在财政负担方面，上级政府的支持很重要。没有中央、省级政府的财政资助，仅靠地方政府有限的资源和能力，既没有财政能力实施也没有改变的动机。目前我国保险和福利对贫困家庭支持不够，社会救助是扶贫开发的基础，要继续逐步提高低保标准在居民收入水平中所占的比例，由最低生活保障向基本生活保障转型，扩展单一的救助到综合救助模式，从物质救助转向物质和服务多元化的救助方式[7]。比如对于除低保以外的专项救助或者附加福利的提供，由目前以家庭为基础提供转变为基于贫困对象个人进行提供，实行更为细致的分类救助制度。比如对于有劳动能力的救助对象提供就业、再就业服务，对老人、残疾人提供照护服务，对小孩提供心理健康服务等，这些举措也将有效减少家计调查的困难，实现社会救助从兜底性向发展性转变[6]。