新时代内部审计制度创新：国际比较、制度构建与电网企业实践

●王向阳

新时代审计管理体制改革，内部审计制度是重中之重。2018年3月，中共中央在《深化党和国家机构改革方案》中提出“组建中央审计委员会，完善审计监督体系”。2018年5月23日，中央审计委员会第一次会议中强调：“加强党对审计工作的领导，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用”。2018年1月12日出台的《审计署关于内部审计工作的规定》（简称“11号令”），突出党领导内部审计进行监督的特点，这是中国内部审计制度的重要革新。审计署胡泽君审计长在全国审计工作会议上，认为11号令“对内部审计工作迎接新时代更新、更高的要求意义重大，影响深远”。

内部审计制度的改革与创新充分体现了中国特色，也标志着内部审计制度建设开启了新时代、启动了新征程。国网湖北省电力有限公司为落实新时代的要求，结合自身行业特点，对内部审计展开制度创新。内部审计制度通过三层转变实现地位创新，双重保障实现独立性创新，保障民生审计，保障重大政策落实，共同维护企业资产保值增值，为内部审计制度建设“添砖加瓦”。

一、我国内部审计制度的形成与发展

（一）建立起步阶段（1983-1992年）

该阶段又称为依规审计阶段，通过建立健全行政法规确立内部审计基本制度，主要特点表现为建组织、立规章、强监督等特点。建组织，内部审计机构的组建实现了组织保障；立规章，内部审计规范得以构建和丰富，实现了制度保障；强监督，维护财经秩序、严格财经纪律实现了经济保障；重研究，中国内部审计学会成立，搭建内部审计理论研究和企业实践的双平台，实现学术交流保障。

（二）巩固提高阶段（1993-2002年）

该阶段又称为依法审计阶段。1994年颁布《审计法》首次在法律层面确立了内部审计制度，主要表现为强协会、简机构、新任务等特点。强协会，内部审计行业司撤销，改由中国内部审计协会指导内部审计行业；简机构，1998年取消了大多数内审机构，政府部门内部审计发生重大变化；新任务，重点围绕国营经济发展、国企转制、现代企业制度构建开展内部审计法规的修订。

（三）借鉴应用阶段（2003-2017年）

该阶段开始更多借鉴国外新理念，主要表现为重引导、强监督和重服务等特点。重引导，中国内部审计协会开始引领内部审计行业发展，作用日益重要；强监管，监管部门发布了一系列内部审计规章、条例、工作规范，强化了内部审计的监督职能；重服务，内部审计服务逐步由合规性审计为主，转向以管理审计为主。

（四）特色形成阶段（2018年至今）

内部审计制度发展逐渐形成中国特色，《审计署关于内部审计工作的规定》体现为更强、更大、更广泛等特点。设立总审计师新职位，内部审计独立性更强；党领导内部审计，内部审计权威性提升；实施内部审计全覆盖，内部审计内容更广泛。

图1 我国内部审计制度的发展新阶段与特点

二、我国内部审计制度的体系构成与设计

（一）我国内部审计制度的体系构成

1、相关法律为核心。内部审计制度以《会计法》和《审计法》为核心，对其他相关制度起引领与统帅作用。《宪法》是内部审计的母法，《会计法》是会计行为规范基准，《审计法》作为内部审计各环节、各步骤规范的核心，规范内部审计的程序和职业行为。

2、行政法规、地方性法规为框架。以行政法规为框架，规范并约束全国范围的内部审计行为；以地方性法规为框架，规范并约束区域范围的内部审计行为。

3、部门规章和地方政府规章为依托。内部审计实务操作的重要依托包括：部门规章规定了本部门权限范围内的内部审计工作要求；地方政府规章通常以政府令方式规定地方内部审计的具体工作。

4、行业自律性规范和道德规范为具体操作。内部审计以行业自律性规范为职业行为操作指南，以道德规范为业务活动操作指引。中国内部审计协会颁布行业自律性的系列规定，如工作准则、道德规范和业务指南。

图2 内部审计制度的体系构成

（二）我国内部审计制度的逻辑设计

1、以他国为镜，国际比较明强弱。为适应新时代发展，中国内部审计制度凸显了浓重的国家特色。以英国、美国、德国、日本等国外内部审计制度为“镜”，与其对比，辨析制度强弱，明确自身特色，建立健全我国内部审计制度，实现内部审计“提三性”的最终目标：即，一是机构特色，实现权力集中，资源上移，提高内部审计权威性；二是组织特色，顶层设计采取双层领导方式，提高内部审计独立性；三是内容特色，四维一体审计实现内部审计全覆盖，提高内部审计有效性。

2、以史为镜，总结发展史知兴替。内部审计制度实现了突破式创新，以四个历史阶段为“镜”，以史为借鉴，以史为引导，分析制度优劣，总结三个突破式创新，犹如三驾马车驱动内部审计制度向前发展。一是组织创新。对接党的领导，总揽全局；改革内部审计体制，完善审计监督体系。二是理念创新。服务于党，完善政策引领；服务于企，保障企业发展；服务于民，落实民生治理。三是路径创新。以人为本，实施“人文”审计；环保并行，实现“绿色”审计；权力制约，呼唤“协同”审计；贯穿始终，落实“持续”审计。

3、以创新为镜，制度创新正衣冠。内部审计制度具有极强普世性，国网湖北电力以制度创新为“镜”，以创新为引领，以创新为参考，“正衣冠”指导内部审计工作。一是制度建设成体系，因地制宜创造性摸索并总结内部审计实践经验；二是模式重创新，将制度创新、工作特色融汇于企业实践；三是工作重落实，保障重大政策落实；四是模式重独立，采取双重保障，加强独立性创新。

图3 内部审计制度的逻辑设计

三、内部审计制度的国际比较

国外内部审计理论研究多，实践起步早、制度建设全。中国有必要全面系统分析其制度并取长补短，探索符合新时代要求的有中国特色的内部审计体制。

（一）机构对比：实现权力集中，提高权威性

从国际上来看，内部审计机构设置基本相同，由最高管理层直辖内部审计机构已成为机构设置的国际主流。美国、英国、德国和日本等国家的内部审计机构通常由董事会、直属总裁等直接管辖，差别不大。英国的内部审计机构与审计委员会地位平行并相互监督，权威性强；德国采取监事会领导制度，权威性较强；美国内部审计机构由审计委员会领导，权威性较弱；日本内部审计机构设置简单，权威性最弱。

中国内部审计机构设置采取权力集中模式，由最高管理层党组织或主要负责人直接领导，保障内部审计权威性。具体表现为：内部审计与党的领导结合，充分体现党领导内部审计、内部审计对党负责的先进监督理念，使内部审计管理权力上移至党领导的高度，保证了权力集中，符合中国国情，内部审计的权威性增强。

（二）组织对比：落实双层领导，提高独立性

内部审计组织设置各国有所不同。审计委员会制度是美国和英国独创，核心思想是多人决策可以保证决策形成的公正、独立、公平。美国审计委员会是内部审计的领导部门，其对最高管理者负责。从组织层面来看，英国审计委员会负责聘用内部审计人员；从业务层面来看，英国审计委员会与内部审计部门相互钳制，保证内部审计独立性。德国和日本未设置审计委员会或总审计师制度，受企业和决策层主管影响较大，独立性较弱。

我国审计署“11号令”要求设立总审计师制度，与最高党组织领导共同形成“双层领导”的内部审计机制。双层领导的总审计师制度，实现了党的领导和总审计师的双轮驱动，提高了内部审计独立性，这是中国特色内部审计组织设置的伟大创举。

（三）内容对比：四维一体审计，提高有效性

世界各国内部审计的要求不一。各国均规定了财务审计和经营审计的内容；英国和德国提出了合规审计的内容，未涉及战略层面；美国和日本未涉及合规审计和战略审计。

中国实现“合规+经营+财务+战略”四维一体内部审计，四驱并进落实审计全覆盖，提高了内部审计有效性。独创引入合规审计和战略审计，突出战略层面支撑，有利于战略决策的向下执行，也能实现内部审计信息的向上反馈，“一上一下”实现了信息的流通无阻。同时，合规审计和战略审计侧重宏观把控、抽象概括、整体设计，财务审计和经营审计侧重微观落实、具体执行。四维一体内部审计实现由宏观到微观、由抽象到具体、由整体到部分的内部审计全覆盖。

四、中国内部审计制度的制度构建

（一）对接党的领导，实现组织创新

中国内部审计管理制度对接党的领导，改革审计体制，实现组织创新。一是对接党的领导。党对内部审计工作的全面领导，更有利于发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。二是改革审计体制。中央审计委员会的组建，是开执政党审计之先河，引党政监督之潮流，进一步完善审计监督体系。

（二）注重三个服务，实现理念创新

服务于党、服务于民、服务于企，共同实现我国内部审计理念的重大创新。

1、服务于党。查错纠弊、廉政监督是内部审计服务于党的两个重要推手。内部审计发挥“安全卫士”功能，查错纠弊、监督运营、预防反馈，及时报告最高党组织；政策执行跟踪审计实施政策监督、纪检审计执行党政监察，在廉政方面实现为党服务的宗旨。

表1内部审计制度的特色项目国际比较

2、服务于民。内部审计内容集中体现为重视民生审计，贯彻民生理念。重视民生审计，内部审计以人民群众作为工作重点对象，例如扶贫审计重视弱势群体，公共资金审计关注公共利益；秉承民生理念，民生审计促进公共服务均等化，做到“权为业务用”、“利为群众谋”，把工作目的落实为“满足民生需求”、“推进业务落实”、“促进企业增值”。

3、服务于企。防风险、提效益是重要抓手。防风险，内部审计服务业务发展和经营管理，做到“未病先防”、“小病早治”、“大病防变”，确保企业稳健运营，实现企业风险管控；提效益，内部审计改进经营程序，强化审计成果再应用，实现效益增值。

（三）贯彻四个宗旨，实现路径创新

中国特色内部审计秉承以人为本、环保并行、权力制约、审计全覆盖的宗旨，开展特色专项审计，实现内部审计扩张成网，覆盖业务经营方方面面。

1、以人为本。创新内部审计对象，落实群众最关心的民生问题。民生审计关注民生项目，扶贫审计注重扶贫攻坚，专项资金审计审查公共资金。

2、环保并行。“绿水青山，就是金山银山”。创新内部审计内容，落实水资源审计、森林资源审计等，从政策、总量、分配等方面进行全方面审查，保住绿水青山，拥抱金山银山。

3、权力制约。创新内部审计程序，注重有权有责、权力制约，强调执行“大胆”、监督“心细”。执行审计是国家审计驱动内部审计发展向前；监督审计表2中国审计、内部审计的部分特色

宗旨以人为本环保并行权力制约贯穿始终特色审计项目名称扶贫审计、民生审计、公共资金审计等。绿色审计、水资源审计、森林资源审计等。国家审计、纪检审计、政策执行情况跟踪审计等。任中审计、任期审计、离任审计等。

五、国网湖北电力内部审计制度的实践经验

（一）内部审计制度成体系，推进审计全覆盖

内部审计制度成体系体现在，国网湖北电力内部审计制度从总章程、具体制度、实施细则层面，实现内部审计全覆盖。一是建立制度、章程，确保覆盖全面性，如《内部审计工作规定》等；离任即审、离任必审、三年一覆盖持续加强任中审计实现经济责任审计全覆盖。二是完善具体内部审计制度，确保实施精准性，精确定位审计准备、实施、报告、归档等阶段，实现全过程审计，如《经济责任审计项目流程规范》。三是细化内部审计实施细则，确保可操作性，详细规定审计进点程序、取证方法、操作规程、报告意见、档案建立等审计手段，全面推进审计全覆盖，如在《工程项目审计管理规范》基础上，制定《工程项目审计实施细则》。

（二）内部审计管理重独立，上移管理权限

一是增强监督权威性。由公司党委直接领导审计工作，公司主要负责人直接管理，建立健全向党委、董事会负责和定期报告的工作机制，确保审计权威性。二是提升工作独立性。推行“上审下”模式，优化省级审计力量资源配置，建立健全内部审计中心，出台“内部审计联席会议制度”等管理制度，内部审计由内部汇报形式，转变为党组织、主要负责人定期听取工作汇报的工作管理模式。三是提升工作权威性。内部审计工作规划、年度审计计划、审计质量控制、审计发现问题、问题整改和队伍建设等重要事项，对企业党组织、董事会直接负责。

（三）内部审计工作重落实，强化执行效果

国网湖北电力内部审计全面落实国家电网公司重大政策、转换日常工作重心以及深化应用审计成果。一是落实重大政策。完成国家电网公司“阳光扶贫”236个光伏电站项目审计工作，承担2018年国网境外资产运营情况专项审计调查和国网锡盟-山东1000千伏特高压交流输变电工程建设管理审计。持续关注国家电网公司重大决策落实情况，开展“三重一大”决策、“两金”清理、集体企业改制、“三供一业”分离移交等公司经营重点事项审计。

二是转换工作重心。围绕“安全、优质、经济、绿色、高效”，国网湖北电力制定了绿色审计、生态审计、政策跟踪审计的相关制度。在实际工作中，坚持问题导向和目标导向，围绕经营管理中的“薄弱点”和“出血点”，广泛开展各类审计项目，促进公司经营管理提质增效。

三是应用审计成果。严肃审计问题整改，明确“两个责任”，实行问题整改“双会签”和问题清单“销号”制，促进企业建章立制，着力解决根本性、系统性问题。2017年，结合巡视和问题清单梳理要求，国网湖北电力开展了2011-2016年审计发现问题整改“回头看”，整改了一大批历史遗留的“老大难”问题，工作效果卓著。

（四）内部审计开拓双重职能，服务保值增值

内部审计部门发挥双重职能，实现国网湖北电力国有资产的保值增值。一是维护国家利益，促进企业保值增值。内部审计是保障国有资产的坚强卫士，代表国家行使权力维护国家利益。2017年国网湖北电力共完成各类审计项目787个，促进增收节支4.32亿元，有效维护了国有资产的保值增值。二是完善管理制度，堵住制度漏洞。2017年通过开展各类审计，提出管理建议1169条，协同解决整改问题1316个，促进相关业务部门修订完善规章制度30余项，有效改善工作流程，优化工作效率，职工满意度上升11%。

国网湖北电力内部审计制度建设始终坚持党的领导，并根据客观环境的变化不断健全完善，制定了符合公司理念的内部审计制度，坚持服务于党、服务于企、服务于民，保障了企业的可持续发展。