承包的林地被征，该如何维权？

覃刚

1 案情简介

2005年1月1日，G市C镇P村委会与该村村民付某山签订了一份《合同书》，约定将P村一块面积为219亩的林地承包给付某山，租赁期限为60年（从2005年1月1日到2065年1月1日）。2017年1月17日，付某山取得不动产权证书。后付某山身体欠佳，由其子付某东接管所承包的林地，并在林地上陆陆续续进行投入开发，林地逐渐有了效益。这时有村民开始举报，说当初村里面和付某山签订林地租赁合同的时候在程序上存在问题。

2013年，G市某风力发电有限公司成立了一个风电场工程项目部，预备在P村建风电站，需要征地，其中就涉及到付某东租赁的林地。

2014年6月12日，G市风电项目领导小组办公室就风电场建设用地及地面建构筑物补偿方案向各乡镇及林场发出《通知》，《通知》对征地的补偿标准等事项进行了确认。

2016年10月，G市林业局对付某东办理不动产证上报的材料进行程序审核，认为当时提供的资料符合办证要求。G市不动产登记管理局在此基础上为付某东办理了不动产证。

2018年 4月 13日，P村、付某东在C镇政府及风电项目部严某杰的的鉴证下签订了《协议书》。约定对占用的付某东的林地范围内的地面附着物给予一次性补偿共计125 000元。另约定占地补偿金在实际测量后再行发放，协议签订后付某东不得再以任何方式和理由向风电项目主张权益。

2018年4月13日，风电公司向C镇政府作出承诺书，表示严格按照补偿方案对付某东的林地进行补偿。

因P村村民上访，G市林业局于2018年9月8日组织调查组开展调查，认为林地承包时，仅有几名村干部商议同意，没有经过村民代表会议开会讨论，作为群众代表签字的人当中有的不是本村村民，此外，会议决议的公示不到位，仅张贴在村委会办公室楼上，公示形式上存在缺陷，使得多数村民对决议不知晓。P村村委会和C镇政府对办证材料进行审查时没有发现上述不合规问题，鉴于上述调查情况，G市林业局认为原行政审批无效。

2018年9月10日，G市林业局作出《关于C镇P村付某山流转林权问题的整改意见》，林业局以林地承包过程中的程序问题为由，认定P村村委会和C镇政府对办证材料审查时未能发现程序问题，对付某山所持的《不动产证》作了无效认定。

2018年 10月 11日，P村委会制作了 《风电场工程建设用地和建构筑物补偿清册》，核定对付某山的征地及建构筑物补偿共计35万余元。

2018年10月12日，G市国土资源局根据G市纪委监委在G市C镇召开的P村涉纪涉访问题的公开听证会、对付某山林权流转审批程序的认定、G市林业局的《关于C镇P村付某山流转林权问题的整改意见》对该林权审批的无效认定，作出 《不动产证书注销公告》，对付某山所持不动产证书予以注销。

2018年10月12日，G市C镇财政所对付某东支付了征地补偿款共计26万余元。

2 问题描述

因为面临所持不动产证被注销的风险，付某东找到律师，寻求帮助。律师听取其对事件的描述后，详细研究了其所提供的相关资料，条分缕析，将焦点集中在以下几个方面：一是《合同书》有没有效？二是从签订《合同书》到办理《不动产证》的过程中涉及到哪些行政审批，行政审批的程序有没有问题？三是如果存在程序问题，那该由谁来买单？四是G市林业局对付某东所持不动产证作出无效认定的是否合法？五是G市国土资源局对付某东作出的《不动产证书注销公告》的行为有无违法？

3 法律分析

本案涉及到具体行政行为是否合法，以及行政相对人如何救济的问题。在这里，有必要就什么是具体行政行为进行解释。

具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。通俗的讲，就是行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人或其他组织作出的有关其权利义务的单方行政职权行为，它是连接行政主体和行政相对人的纽带。本案中，如果没有作为行政机关的G市林业局对付某东的不动产证作出无效认定的具体行政行为，付某东也就不会在其林权问题上与林业局发生交集了。

那么，具体行政行为又有哪些呢？它主要包括行政许可（比如行政机关为个人颁发驾驶证、经营许可证等行为）、行政强制（比如限制人身自由、查封、扣押、冻结等）和行政处罚（比如警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证或执照、行政拘留等）。

相对于具体行政行为来讲就是抽象行政行为。抽象行政行为是指行政机关在行政管理过程中，针对不特定的人和事制定普遍适用的规范性文件的活动。可以理解为行政机关制作和发布规范性文件的行为。把抽象行政行为和具体行政行为作个比较，就可以看出两者针对的对象不同。具体行政行为是针对特定对象的，而抽象行政行为是针对不特定对象的。在本案中，G市林业局对付某东作出的不动产证无效的认定，以及G市国土资源局对付某东所持有的不动产证予下达注销公告的行为就是属于具体行政行为。

回到对本案的法律分析上，首先，《合同书》的效力问题。根据《合同法》第52条可知，付某山与村委会之间签订的《合同书》是双方真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。其次，在办理不动产证的过程中，P村村委会和C镇政府的公示程序在形式上存在瑕疵。再次，G市林业局和国土资源局相继作出具体行政行为，对付某东所持《不动产证》作无效认定和下达注销公告。

4 处理结果

因为本案涉及到国家机关的具体行政行为是否合法的问题，作为行政行为相对人，其可以对行政机关的具体行政行为申请行政复议来进行救济。律师为付某东撰写了 《行政复议申请书》，认为被申请人（G市国土资源局）发出的拟注销不动产证公告侵犯了申请人的合法权益，请求撤销G市国土资源局作出的 《不动产证书注销公告》，理由如下。

①申请人与村委会之间签订了林地承包《合同书》，该《合同书》经村委会盖章并签字确认，且申请人早已支付对价并实际占有使用该林地至今已有十余年。十余年来，申请人对该林地投入了大量的人力物力和财力，“十年树木”，现在正是对林地的投入获得回报的时候，被申请人的行政行为极大地侵犯了申请人的可得利益，应及时予以纠正。

②被申请人作出注销公告，其依据的前提之一是市纪委监委的听证结论。而该听证会涉及到申请人的切身利益，却不通知申请人参加听证会，剥夺了作为利害相关人的申请人的陈述权、申辩权。会后也没有经申请人签字确认，因此听证会涉嫌违法，其结论应不予采信。而申请人依此违法听证结论认定申请人与村委会签订的合同书因为程序问题而无效是错误的。

③退一步讲，即便是村委会在当初审批林地承包手续时存在程序问题，也应该由村委会承担后果，而不能由申请人承担。

④被申请人作出注销公告，其依据的前提之二为市林业局作出的整改意见。市林业局认为当初办理林地承包手续时，村委会存在程序问题。同理，村委会的错误也应该由村委会承担后果，而不能由申请人承担。

2018年 11月2日，S市国土资源局作出 《行政复议申请受理通知书》，3天后，也就是2018年11月 5日，S市国土资源局受理了申请。付某东的行政复议申请得到了回应。

2018年12月24日，S市国土资源局作出了 《行政复议决定书》，采纳了律师在申请书中的意见，依法撤销了G市国土资源局于2018年10月12日作出的 《不动产证书注销公告》。自此，困扰了付某东很长时间的问题终于得到解决。

5 总结

在本案中，作为个体的付某东，选择了诉诸法律的方式来维护其合法权益，最终在专业人士的帮助下，通过一份行政复议申请书便解决了问题。可以说，这不仅是付某东的胜利，还是律师的胜利，也是S市国土资源局的胜利，更是法治的胜利，它让各方都有了参照，彰显了法律的公平公正。