权能定性与文化塑造:深化监察体制改革的双重维度

2019-03-29 06:28:09
法学 2019年12期
关键词:司法权监察宪法

●李 健

2018年12月13日,中共中央政治局就深化监察体制改革举行第十一次集体学习。中共中央总书记习近平在主持学习时强调,在新的起点上持续深化党的纪律检查体制和国家监察体制改革,促进执纪执法贯通,有效衔接司法,推进反腐败工作法治化、规范化,为新时代完善和发展中国特色社会主义制度、推进全面从严治党提供重要制度保障。〔1〕《习近平在中共中央政治局第十一次集体学习时强调持续深化国家监察体制改革推进反腐败工作法治化规范化》,《人民日报》2018年12月15日第1版。就当下改革进程而言,在监察体制改革全面铺开之后,及时总结试点经验,通过合理的制度设计,锻造更加精细化、规范化的监察体制,既是巩固既有改革成果的必要之举,也是未来深化监察体制改革的重点所在。因此,随之而来的问题是,如何实现监察体制改革的精细化与规范化转型?

在新的起点上,应在宏观与微观两个层面展开研究,以推动监察体制改革的持续深化。就宏观视角而言,在重大改革于法有据的理念之下,仍需在学理上回答一个常为已有研究回避的问题:监察委员会何以作为政治机关而存在。要解答这一问题,就有必要回到宪法的深层结构中,厘清监察机关创设的宪法基础。此外,由于监察权的涉“司法性”与其性质上“非司法权”之间的冲突,已经衍生实践难题,还应直面监察机关与司法权能的复杂关系,对监察委员会的权能予以合理定性。以微观视角而论,已有的研究多数仅将视角聚焦于监察权的司法衔接方面。然而,从监察体制改革的系统性角度来看,这是远远不够的。除此之外,还要深刻体认监察权运行的日常性,在监察文化塑造层面探究监察体制改革的规范化路径,例如设计庄严的监察徽标。这是尚未引起关注的,但却是事关监察权威与监察形象的重要问题。本文将从宏观与微观双重视角出发,探究深化监察体制改革的可行之道。

一、政治机关:监察委员会创设的宪法基础

相较于历次监察体制改革而言,此次改革将新组建的监察委员会定性为政治机关,〔2〕参见闫鸣:《监察委员会是政治机关》,《中国纪检监察报》2018年3月8日第3版。无疑是新时代的全新表述。《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第3条规定:各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。具体来说,监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关,与党的纪律检查机关合署办公,从而实现党对国家监察工作的领导,是实现党和国家自我监督的政治机关,不是行政机关、司法机关。〔3〕中共中央纪律检查委员会法规室、中华人民共和国国家监察委员会法规室主编:《〈中华人民共和国监察法〉释义》,中国方正出版社2018年版,第62页。监察委员会的定性,关乎监察体制改革的基本理念,不可谓不重要。因此,值得思考的问题是,监察委员会在什么意义上是政治机关。从学理角度来看,国家机构的定性是一个重大理论问题。然而,综观已有的研究,却少有学者就此展开讨论。事实上,对监察委员会的定性,与监察委员会创设的宪法基础密切相关。如果对此不加分析,则不仅难以理解监察委员会的权力结构,进而难以准确把握监察权的权能性质,而且无法为监察体制改革的深化提供正确的主导方向。厘清监察委员会的宪法基础和权能性质是深化监察体制改革的关键。因此,从学理角度探究监察委员会创设的宪法基础,并以此为基础,详细阐释监察委员会作为政治机关的定性理据,是很有必要的。

虽然此次监察体制改革以宪法修改的方式奠定了改革的合宪性依据,但是,宪法的修改却晚于监察体制改革试点的启动。如果基于宪法视角展开分析,仍有必要延长视线,回到2018年《中华人民共和国宪法修正案》之前,在原初的“八二宪法”结构之中,探究监察委员会创设的宪法基础。

(一)“八二宪法”精神与监察委员会的创设

从监察委员会的组建过程来看,国家监察委员会整合了监察部、国家预防腐败局的职责以及最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等反腐败相关职责。然而,与以往监察体制改革不同的是,此次整合并非简单的行政职能叠加,而是有其显著的独特性。

首先,从机构运行方式来看,监察委与纪委合署办公,履行纪检、监察两项职责,且监察委员会不设党组,〔4〕参见《积极探索实践 形成宝贵经验 国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述》,http://www.xinhuanet.com//legal/2017-11/05/c_1121908387.htm,2019年2月12日访问。不决定人事事项,这就与行政机关或司法机关的组织方式判然有别。其次,从权力辐射范围来看,不设党组的监察委员会,不仅有权对党员领导干部加以监督,而且有权对所有行使公权力的人员实施监察,这就已经超出原行政监察的权力范畴。最后,从机构组建立意来看,监察委员会的组建,旨在加强党对反腐败工作的集中统一领导,实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一。〔5〕参见《中共中央印发〈深化党和国家机构改革方案〉》,《人民日报》2018年3月22日第001版。这就说明,合署改革之后新组建的监察委员会,通过机构高度整合的方式,改变了纪检与监察的原有分工格局,并在《监察法》的框架下,使纪检机关所要处理、应对的“政治关系转变为法律关系”。〔6〕这种转变表现为,原来党的纪律检查委员会与党员之间的关系是党内关系,党的纪律检查委员会与国家公职人员的关系是政治关系,通过监察体制改革以及《监察法》的制定,上述关系转变为国家监察机关与被监察对象之间的法律关系。参见翟志勇:《监察委员会与“八二宪法”体制的重塑》,《环球法律评论》2017年第2期。新组建的监察委员会是在监察体制内部更有力地嵌入了党内纪律监督要素。

这就会产生两个制度结果:第一,纪检部门与监察机构合署,可以在《监察法》的框架之下,而非仅以《中国共产党纪律处分条例》等党内法规为依据,对公职人员(包括非党员)行使监督权。第二,根据《监察法》第15条,由人大选举产生的监察委员会,也可以在《监察法》的框架之下,对中国共产党机关的公职人员实施监督。由此可知,此次监察体制改革通过机构合署整合的方式,经由《监察法》的制定以及相关党内法规的完善,加强了党对反腐败工作的集中统一领导,使党的反腐败意志通过监察委员会这一权力机构,在更广阔的范围内得以实现。按照惯常表述,即是对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。在此情形之下,不得不追问的是,党的反腐败意志为何能够通过特定的权力整合,延及行使公权力的非党员公职人员群体?换言之,党的纪律检查和国家监察的有机统一,在法理上何以可能?另外,通过上述梳理可知,新组建的国家监察委员会,是一个全新的国家机构,它突破了宪法结构关于立法、行政、审判、检察等传统权力板块的划分。因此,另一个与之相关的问题是,原初“八二宪法”所承载的宪法秩序,是否能够容纳这一新型权力单元?

很显然,这就触及监察委员会创设的宪法基础问题。事实上,在“八二宪法”草案拟定之时,根据时任宪法修改委员会副主任委员彭真同志的说明,当时宪法修改草案总的指导思想就是四项基本原则,其中包括坚持中国共产党的领导,并在《序言》里明确肯定了党在国家生活中的领导作用。〔7〕参见彭真:《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告——1982年11月26日在全国人民代表大会第五次会议上》,http://www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/xianfa/2010-04/14/content_1567090.htm,2019年2月10日访问。参与“八二宪法”制定的肖蔚云教授更是有力地指出,“在整个宪法中要坚定不移地贯穿四项基本原则。可以说,在宪法里除了首都在北京这一条文外,基本上都贯穿了这一精神。”〔8〕肖蔚云:《我国现行宪法的诞生》,北京大学出版社1986年版,第32页。在分析“人民法院依照法律独立行使审判权条款”时,肖蔚云教授也曾说道:“党的领导是我国宪法所确认的四项基本原则之一。党是人民利益的忠实代表,它对整个国家实行领导,作为国家机关之一的司法机关自然也要受它的领导。”〔9〕同上注。鉴于四项基本原则已经构成了“八二宪法”的基本指导思想,所以,将肖蔚云教授此处有关司法机关的论述转用于对监察机关的分析,其实也是合乎事理的。也就是说,即便放在原初“八二宪法”结构之中加以审视,“党的领导”也是监察体制改革的主导方向。

此后,随着时代发展,“八二宪法”的内在精神也发生了历史变迁。一个典型的转换就是“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”。〔10〕《胡锦涛在纪念宪法施行二十周年大会上的讲话》,http://www.people.com.cn/GB/shizheng/16/20021204/881379.html,2019年2月10日访问。从政治宪法学的角度来看,这一转换并不是简单的政治修辞,也绝非仅是一种政治宣示,而是构成了“八二宪法”的内在精神,有其深厚的宪法意涵。在此之中,尤其是“坚持党的领导”这一决断性表述,为国家政治制度的创新与完善创造了持续的宪法活力。具体来说,回到监察委员会创设的讨论之中,“八二宪法”的内在精神以及由此而塑造的“八二宪法”立宪结构,在以下两个层面上为此次监察体制改革提供了制度空间。

首先,为监察体制改革的启动创造宪法依据。此次监察体制改革,是事关全局的重大政治改革,它以中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》为标志性起点。从启动权限的角度来看,中共中央之所以有权作出决定,力图整合一个管辖范围包括但不限于党内监督的国家反腐败机构,其宪法基础正在于“八二宪法”的内在精神,也就是坚持党的领导。换言之,在监察体制改革试点阶段,即便《宪法》文本中并未新增相关监察条款,但改革的启动及其实际部署,也是符合“八二宪法”内在精神的。

其次,为新组建的监察委员会嵌入党内监督要素提供前提条件。此次改革是以机构合署的方式,将党的反腐败意志通过监察委员会这一载体转换为国家意志,进而对所有公权力行使者展开监督,实现了党的意志与国家意志的有机统一。这种统一之所以可能,以及在监察委员会中嵌入党内监督要素之所以可能,也是与“八二宪法”的指导思想及其内在精神相契合的。具体而言,中共中央部署监察体制改革,进而通过全国人大审议、表决,制定、修改相关法律法规,最终以《监察法》为载体具体落实,层层展开,遵循的正是“八二宪法”的内在精神,即“党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一”。这正是“八二宪法”的内在精神与规范性理念在特定改革事项上得以法律化的具体体现。

(二)体系化理解“根据宪法,制定本法”

在重大改革于法有据的理念之下,为彰显监察体制改革的宪法依据,与其他法律一样,《监察法》第1条也写入了“根据宪法,制定本法”。八字表述至关重要,它不仅体现了“立法者依宪立法的自我确证和事实陈述”,〔11〕叶海波:《“根据宪法,制定本法”的规范内涵》,《法学家》2013年第5期。而且暗含监察委员会创设的宪法基础。事实上,对于这种看似普通且常规的立法宣示,仍需作进一步分析讨论。这是因为,“根据宪法”四字,具有灵活的解释空间。它可能指根据宪法的特定条款,也可能指根据宪法的多数条款,还可能指根据立宪精神与宪法原理。因此,回到具体语境之中分析“根据宪法,制定本法”是非常必要的。

在监察体制改革之初,围绕改革的宪法依据问题,曾引发一些学术讨论。〔12〕例如,在监察体制改革部署前期,究竟基于何种方式落实监察制度改革,产生了较大的认识分歧。马怀德教授认为,可以通过修改法律的方式,以《行政监察法》为基础,创制《国家监察法》,进而以此统筹监察制度改革,参见马怀德、张瑜:《通过修法完善国家监察体制》,《学习时报》2016年7月14日第4版。与之相对,童之伟教授认为,当监察制度改革试点全面铺开,需要创制宪法根据,除修改宪法外,别无选择。参见童之伟:《将监察体制改革纳入法治轨道之方略》,《法学》2016年第12期。总体来说,随后大致形成了一个基本共识,就是在宪法中增设有关监察委员会的一些条款,进而为监察体制改革奠定宪法依据。〔13〕代表性观点,参见胡锦光:《论国家监察体制改革语境下的宪法修改》,《北京行政学院学报》2017年第5期。从《监察法》的制定,及宪法的修改来看,监察体制改革的具体实践,确实也是按此方式逐步完善的。然而,值得思考的问题是,宪法中新增的监察委员会条款,是否就是《监察法》第1条“根据宪法,制定本法”表述中的“根据”来源?从宪法原理的深层角度来看,答案或许并非如此简单。

首先,此类条款无法从法理上揭示宪法为何能够容许此次改革。探究一项改革的宪法基础或者合宪性依据,就是要揭示宪法何以能够容许此项改革。回到监察体制改革的语境中,探究监察委员会创设的宪法基础,不能只将目光停留在宪法文本中的监察委员会条款,而应当进一步追问,宪法何以能够打破原有的国家机构体系,创设一个全新的国家机构。事实上,细心的读者可以发现,宪法中增写的监察委员会条款,其实只是在宪法规范层面上确认了监察体制改革的事实,却难以从根本上解释宪法为何能够增加此类规范以及为何能够创设新型国家机构,而不至于扰乱既有的宪法权力格局。然而,恰恰是这一关于规范的规范性问题,才是真正需要解释的有关宪法基础的“元问题”。

其次,仅靠此类条款,难以阐明党的纪律检查和国家监察有机统一的法理依据。此次监察体制改革,通过合署办公的方式,使得监察委员会嵌入了党内监督要素,进而实现了党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一。如果仅将《监察法》第1条“根据宪法,制定本法”理解为根据宪法文本中的监察委员会条款,显然无法解释这种有机统一究竟何以可能。也就是说,这种解释进路无法揭示基于这些条款中的哪一条款,党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察可以实现有机统一。如果不正面解答这一问题,虽然将监察委写进宪法,意味着自上而下的监察系统在宪法层面获得了建制总依据,在法律实证意义上可以终结2017年以来围绕《监察法(草案)》合宪性而出现的理论争鸣了,但是监察委建制合宪性争论揭示的学术问题依然没有远去。〔14〕参见黎敏:《国家统治条款体系化解释面临的困难——从〈监察法〉(草案)合宪性之争揭示的政治哲学问题谈起》,《行政法学研究》2018年第5期。

其实,回到宪法文本之中,监察委员会创设的宪法基础问题,并非无解。只是在解答时,需要在宪法解释方法上,体系化地理解现行宪法,而不能拘泥于特定条文,只在宪法的监察委员会条款中寻找答案。事实上,党内监督之所以能与国家机关监督实现有机统一,以及宪法结构之所以能容纳国家监察委员会这一新型国家机构,其核心根据正是2018年《中华人民共和国宪法修正案》对《宪法》第1条的修改,也就是所增写的“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”

这一条款进一步确认党在中国特色社会主义建设中总揽全局、协调各方的领导核心作用。在宪法正文中写入“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”,可以称之为“中国共产党领导”的宪法正文化。与此前将“中国共产党领导”写入宪法序言相比,它更有力地赋予了党在国家治理中的领导核心作用。这一重大决断,并非单纯的政治修辞与政治宣示,它必然在政治制度建构的意义上,影响未来中国的政制设计。有学者认为,“中国共产党领导”进入宪法正文,意味着“党的领导”和“国家组织”在宪法层面结合到一起,实现了从“党政分开”向“党政一体”的转变,但“党政分工”仍然存在,它要解决的是政治系统权力运作、政治意志形成和有效治理问题。〔15〕参见李忠夏:《“中国特色社会主义”的宪法结构分析》,《政法论坛》2018年第5期。这一判断是较为中肯的。也就是说,“中国共产党领导”写入宪法正文之后,不仅会在统领全局的意义上,为其自身提供正当化依据,而且会在微观层面上,对党和国家机构改革产生深刻的影响。比较典型地体现在将党的意志转化为国家意志,以及党政机构的合署或党政机构的整合之上。纪委与监委合署,就是一例。

如前所述,探究监察委员会创设的宪法基础,必须厘清根据宪法哪一条款或何种原理,使得党内监督能够通过宪法机制与国家机关监督实现高度整合,进而构建一个全新的国家机构。通过上述分析可知,依靠宪法文本中关于监察委员会的组织结构、人员设置等相关规定,无法回答这一深层问题。监察委员会创设的本质,就是要加强党对反腐败工作的统一领导。有关于此的合理解释方案,只能存在于《宪法》第1条中,即“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。这是因为,在具体的国家组织语境中,这一条款能够为党政机构合署创造宪法基础。具体来说,正是因为“中国共产党领导”是具有宪法效力的规范性条款,才能够在监察体制改革的语境中,将党内监督通过“中国共产党领导”这一宪法机制,与国家机关监督发生整合,进而实现党的纪律检查和国家监察的有机统一。最终,既维护党的章程和其他党内法规,检查党的路线方针政策和决议执行情况,又维护宪法法律,对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况进行监督检查。这种整合,究其本质,就是在坚持中国共产党领导这一前提之下,将党的反腐败意志通过特定宪法机制(如全国人民代表大会的审议、表决等)转化为国家意志的结果。

值得一提的是,也只有在这一条款之下,方能理解监察委员会的政治机关定性。在宪法文本中,有关监察委员会的规定,主要集中在第三章的国家机构之下。若仅在此脉络中理解监察委员会的性质,就容易在一般国家机构的意义上理解监察委员会,而看不到监察委员会组织结构的特殊性,如不设党组。与此不同的是,若将《宪法》第1条视为监察委员会创设的宪法基础,则能够更为深刻地认识到,正是党的反腐败意志以及党的集中统一领导,通过纪检与监察合署的方式,才最终赋予监察委员会独特权能。顺此思路,在“中国共产党领导”这一宪法条款之下,才能解释国家监察委员会为何属于党中央机构序列〔16〕参见《中共中央印发〈深化党和国家机构改革方案〉》,《人民日报》2018年3月22日第001版。以及监察委员会为何是政治机关。因此,总括而言,正是2018年《中华人民共和国宪法修正案》对《宪法》第1条的修改,才最终贯通了此次监察体制改革的合宪逻辑链,并由此成为理解《监察法》第1条“根据宪法,制定本法”的重要基础。

二、监察委员会的权能定性

监察委员会创设的宪法基础,是监察体制改革的根本问题。充分认识党的领导之于监察委员会的宪法意义,是深化监察体制改革的前提。在当下监察体制改革中,监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,纪委和监察委合署办公,代表党和国家行使监督权,是政治机关,不是行政机关、司法机关。随着国家监察体制改革的深化,监察委员会作为政治机关的定性已为共识。然而,尽管如此,这并不意味着对监察委员会权能的认识便不存在分歧。

从实践来看,监察权的涉“司法性”与其权力性质“非司法性”之间的冲突,已经衍生实践难题。简要而言,在对监察机关的定性上,监察委员会不是司法机关,故而在权力性质上,监察委员会享有的监察权并非司法权。但问题是,在监察权的实际运行中,讯问、调查、留置、移送审查起诉等事项,却又使监察委员会行使的事实权能具有“涉司法性”。目前,也有学者注意到监察委员会的性质与其权能之间的复杂关系。例如,姜明安教授在论述国家监察机关的性质时曾指出,国家监察机关不是司法机关,但可依法行使国家司法机关的某些权限,对于二者的联系与区别,国家监察立法必须对之明晰化。〔17〕参见姜明安:《国家监察立法的几个重要问题》,《中国法律评论》2017年第2期。然而,至于如何明晰以及如何化解这一冲突,已有的研究并未详加讨论。如前所述,监察权并非司法权是确切无疑的。因此,解决这一冲突的关键在于,如何理解监察委员会具体权能的“涉司法性”。对此,笔者认为,就法理而言,权力性质与具体权能是可以二分的。例如,公安机关、国家安全机关和司法行政机关是行政机关,但由于它们承担部分司法活动的职能(如刑事侦查权、刑罚执行权等),也被纳入国家司法体制当中。〔18〕参见章晨:《中国司法制度》,中国民主法制出版社2017年版,第28页。与此相似,尽管监察委员会并非司法机关,监察权也并非司法权,但并不妨碍监察委员会在特定情形下享有司法权能。事实上,当下监察体制改革的深化,尤其需要认识到监察委员会所享有的司法权能。否则,就会产生如下弊端:

第一,不利于在法治中国图景之下贯彻《监察法》。在实践中,将监察委员会视为政治机关而非行政、司法机关,并无分歧。然而,在对监察委员会权能的理解上,人们却容易仅看到监察委员会作为政治机关的性质,而忽视其天然具有的司法权能。虽然监察委员会不是司法机关,但是,在具体监察工作中,调查对象、调查程序、调查结果的涉司法性,决定了监察委员会事实上享有部分司法权能。《监察法》第11条明确规定:“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责。”由此可知,无论是调查,还是处置,如对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查,对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉等均已触及司法权能的范围。司法的运行以及司法权能的发挥,是需要严格遵循相关法律条款,并且符合法律程序要义的。因此,如果忽视监察委员会在具体案件调查、处置中所行使的权力与司法权能具有内在关联,在实践中可能会导致监察工作人员忽视《监察法》等法律法规之于监察工作的约束意义,进而制约《监察法》的贯彻实施,最终将不利于反腐败工作的法治化、规范化。

第二,不利于监察工作与刑事司法活动的有效衔接。在实践中,监察委员会既审查违纪问题,又调查违法犯罪问题,对监督对象既涉嫌违纪又涉嫌违法的案件,“执纪审查”与“执法调查”同步启动、同步进行,所调查的证据直接被运用于司法审判。〔19〕参见陈瑞华:《论国家监察权的性质》,《比较法研究》2019年第1期。因此,在很多案件中,监察调查、处置等工作,是司法审判的前置环节。基于这一前提,需要深刻体认监察委员会事实上享有的司法权能,如其不然,监察权的行使将受到严重限制。例如,在实践中,监察调查所得证据需用于司法审判,因此,调查活动应遵守《刑事诉讼法》等程序性法律规定,这就使监察工作具有较强的司法专业性。在此情形之下,如果忽视监察工作的“涉司法性”,那么在监察调查中便容易降低对监察工作的专业要求,最终将影响监察效率。又如,在刑事追诉方面,若不正视监察委员会享有的司法权能,那么监察调查可能会陷入时效困境。如前所述,在实践中,监察调查是许多职务犯罪惩处的前置环节。这就意味着,监察委员会整合了原属于检察院的部分职能,对一些刑事案件享有管辖权。根据刑法原理,所有刑事案件都会涉及刑事追诉时效问题。但需要注意的是,刑法中却只规定了人民检察院、公安机关、国家安全机关以及人民法院的追诉时效。〔20〕参见《刑法》第88条规定:“在人民检察院、公安机关、国家安全机关立案侦查或者在人民法院受理案件以后,逃避侦查或者审判的,不受追诉期限的限制。”这一规定是建立在如下预设之上的,即只有上述机关享有刑事司法权能。由此产生的悖论在于,虽然监察委员会具有对部分刑事案件的管辖权,但是,刑法中却没有关于监察委员会的追诉时效规定。随着监察委员会的组建,如果不承认监察委员会事实上也享有刑事司法权能,那么监察委员会的调查将难以产生追诉时效延长效力。如此一来,在特定情形下,根据《刑事诉讼法》第16条的规定,一些案件可能要作出依法不追诉的决定。凡此种种,将不利于监察工作与刑事司法活动的有效衔接,不仅违反法治要义,而且会弱化监察权威,背离监察体制的改革初衷。

为了化解实践困境,需要对监察委员会的权能予以合理定性。笔者建议将监察委员会的性质及其定位表述为:行使国家监察职能并享有司法权能的专责机关。其可行性、合理性如下:

首先,就法理层面而言,增加监察委员会享有司法权能的表述,并未改变监察权的权力性质,也不会削弱监察委员会作为政治机关的定性。性质与功能并非不可分割,这种抽象的论断,表现在具体权力样态上,就是权力与权能的二分。孙中山先生曾经指出:“政治主权在于人民,或者直接以行使之,或间接以行使之。其在间接行使之时,为人民之代表或者受人民之委托者,只尽其能,不窃其权。”〔21〕孙中山:《中华民国建设之基础》,《建国(广州)》1928年第24期。“只尽其能,不窃其权”的论断,正是权能二分或权能分治的简明法理阐述。换言之,权力与权能未必总是决然一体的。回到监察体制改革的讨论中,新增监察委员会具有司法权能的表述,就监察工作而言,同样是尽其“能”,而不窃其“权”。也就是说,这也仅是在强调监察委员会享有司法权能而并不导致监察权在性质上属于司法权。司法权作为一种权力性质,是不能分割的,但是司法权能却并不总是属于单一主体,而是需要在不同主体间予以合理配置的。对司法权能的配置,是关于国家建构的重要议题,也是宪法设计时无法回避的现实问题。众所周知,《联邦党人文集》第八十一篇,集中讨论的就是美国建国之时的司法权能分配问题。〔22〕参见[美]亚历山大·汉密尔顿、约翰·杰伊、詹姆斯·麦迪逊:《联邦党人文集》,张晓庆译,九州出版社2007年版,第1033~1051页。当然,需要指出的是,我国国家机构实行的是民主集中制原则,而不是三权分立。〔23〕同前注〔8〕,肖蔚云书,第9页。因此,所谓司法权,在我国只具有学理上的认识论意义。尤其需要说明的是,在我国现行宪法文本中,其实并无关于“司法权”的表述,而只有关于审判权、检察权的规定。简言之,现行宪法最初的结构安排,其实是以实践中的审判权、检察权,共同分享学理意义上的“司法权”,而并没有盲目照抄西方国家宪法中的司法权。所以,对监察委员会的权能作出上述定性之后,那种担心监察权将会转变为司法权的忧虑,无疑是多余的。换言之,对监察委员会权能的定性,并不改变其权力性质,也不影响监察委员会的政治机关性质。

其次,就机构整合层面而言,监察委员会的政治机关性质并不妨碍其享有司法权能。如前所述,监察委员会的实质是反腐败工作机构,监察委和纪委合署办公,代表党和国家行使监督权,是政治机关。在惯常的认识之中,似乎政治机关与司法权能是难以发生关联的。其实不然,问题仅在于如何理解监察委员会是政治机关这一命题。前文已经表明,正是2018年《中华人民共和国宪法修正案》对《宪法》第1条的修改,即新增的“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”,为监察委员会定性为政治机关奠定了宪法基础。在这个意义上,可以将监察体制改革以及由此而创设的监察委员会,视为党的领导与党的意志在反腐败监察领域的具体展开。在此脉络之中,可以发现,在党的领导意义上理解监察委员会的政治机关定性,并不妨碍作为政治机关的监察委员会享有司法权能。这是因为,监察委员会作为政治机关的“政治性”,主要体现在党的领导,以及监察委与纪委合署后所承担的党内监督与国家机关监督这一双重任务之上。也就是说,这种“政治性”主要表现为政治全局与政治方向的领导,它与在具体业务上享有司法权能并无冲突。恰恰相反,二者之间不仅不矛盾,而且只有当监察委员会充分发挥其司法权能,有足够能力预防、打击腐败行为时,才能使监察委员会具有更为牢固的立身根基,进而更能彰显其政治机关品性。

再次,监察委员会的部分权能在事实上已经属于司法范畴。举例而言,监察委员会在“执纪审查”与“执法调查”过程中所获取的证据,将被运用于司法审判。又如,2018年4月17日,中央纪委国家监委印发了关于《国家监察委员会管辖规定(试行)》,〔24〕参见钟晋主编:《监察法应用一本通》,中国检察出版社2018年版,第114~140页。该规定详细列举了各级监察委员会管辖的六大类88个职务犯罪案件罪名,这些罪名散见于刑法条文之中。以规范性法律文件的形式,规定监察委员会的刑事管辖范围,无疑彰显了监察委员会权能的“涉司法性”。再如,第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议,于2018年10月26日通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》。此次修订,旨在实现监察调查与起诉、审判程序的无缝对接。修改后的《刑事诉讼法》依法调整监察调查活动,监察调查活动相应地也要依据《刑事诉讼法》具体展开。这就表明,监察委员会实际上已经成为《刑事诉讼法》的规制主体,而《刑事诉讼法》恰恰是一部典型的关于司法权能如何行使的法律。上述例证均表明,监察委员会在事实上享有一定的司法权能。

最后,就人才培养与人才流动层面而言,将监察委员会定位为享有司法权能的政治机关和反腐败专责机关,能够进一步凸显监察委员会的法律专业性。如此一来,将便于政法院校有针对性地培养监察专业人才。从人才流动角度来看,强调监察委员会的司法权能属性,也有助于实现监察官与法官、检察官等职业的有序流动,构筑反腐败法律职业共同体。目前,纪委监委公职人员的薪酬待遇,往往低于司法机构序列的工作人员。强调监察委员会享有的司法权能,也有助于在未来打通上述公职人员之间的待遇藩篱,保障监察官的工资待遇不低于法官、检察官,从而吸引优秀法律人加入监察官序列。

三、监察体制规范化的文化塑造

1922年,梁启超先生应《申报》友人之约,曾撰写《五十年中国进化概论》一文。在这篇文章中,他总结了在西方世界冲击之下,中国的五十年进化之道,即由器物及于制度,从制度进至文化。〔25〕参见梁启超:《五十年中国进化概论》,载刘东、翟奎凤选编:《梁启超文存》,江苏人民出版社2012年版,第251~252页。从这一的论述中,至少可以引申两点启发:其一,文化虽难以言明,但却处于进化的顶端;第二,文化之进化,必自器物始。正所谓大道至简,任公的上述论断,其实也适用于监察体制改革的深化。从已有的监察体制改革实践来看,由于此次改革作出了一些新的重大调整,因此,无论是在前期试点阶段,还是在当下全面推进阶段,改革的重点都集中在制度设计层面,并且取得了多方面成效。众所周知,构建集中统一、权威高效的国家监察制度,是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。然而,在新的起点上,持续深化国家监察体制改革,推动监察体制的精细化与规范化转型,同样也需要在器物与文化层面齐头并进。也就是说,深化监察体制改革,不仅要着眼于宏观的制度构建,而且要在细微的器物层面着力,在日常监察中塑造监察权威,进而培育具有持续生命力的监察文化。

监察文化既是对监察历史实践与传统经验的传承,也是当代国家监察形象的具体呈现。整体而言,监察文化的塑造与国家监察形象的呈现,对于深化国家监察体制改革具有重要意义。这种意义突出表现为:第一,彰显监察权威。通过严肃的监察气氛与端庄的监察形象,能够有力彰显国家对公权力强化监督的权威立场。第二,培养监察认同。监察文化的塑造不仅有利于培养监察职业共同体对于监察工作的认同,而且有助于强化公职人员以及民众对于国家监察制度的强烈认同。第三,推进监察教育。富有活力的监察文化是廉政监察教育的源头活水,对公职人员开展廉政教育,也是《监察法》赋予监察机关的重要职责之一。

当然,监察文化并非仅是一套空泛的话语宣示,它需要在具体而细微的层面逐步展开。监察文化的塑造,还应在器物层面有所体现。所谓器物,是指颇具技术性与操作性的改革配套措施。相对于整体监察制度设计,它更为凸显工具理性。在当下监察体制改革的语境中,就器物层面而言,包括设计、制定、制作统一化的监察徽标、监察设施、监察装备等有助于彰显监察权威与监察形象的必需硬件。应从监察徽标、监察车辆标识、监察制式服装等方面着手,塑造监察廉政文化,以彰显监察权威,使监察机关更有力地履行监察职能,最终实现不敢腐、不能腐、不想腐的监察体制改革初始愿景。

(一)设计监察徽标

在德国哲学家卡西尔看来,人是符号的动物。人不再生活在一个单纯的物理宇宙之中,而是生活在一个符号宇宙之中。〔26〕参见[德]恩斯特·卡西尔:《人论》,甘阳译,上海译文出版社2004年版,第33~34页。这一论断揭示了符号的另一面向:符号承载人类的生存意义。从哲学视角来看,将特定符号与意义联结起来,是通过人类的感官知觉完成的。〔27〕参见[奥]阿尔弗雷德·许茨:《社会实在问题》,霍桂恒译,浙江大学出版社2011年版,第307页。也就是说,经由思维的感官,人们会使特定符号再次“符号化”,赋予符号特定意义。哲学视角下关于符号的文化分析,其实也可借鉴到监察体制改革的语境之中。

从政治文化学视角来看,徽标便是重要的符号。徽标凝聚共识且承载历史,是秩序的静态象征。在我国政法体制之中,徽标的意义不容小觑。举例来说,1949年9月27日,第一届中国人民政治协商会议第一次全体会议讨论并通过了国旗、国都、纪年和国歌四个决议案,只有国徽暂付阙如。大会主席团决定,邀请专家另行设计国徽图案。〔28〕参见余凌云:《中国宪法史上的国徽》,《中国法律评论》2015年第4期。由此可知,当时对于国家徽标的设计,慎之又慎。这与徽标承载的政治象征意义以及秩序塑造功能,是密不可分的。

当下,持续深化监察体制改革,需要将监察法中原则性、概括性的规定具体化。基于此,有必要于细微处着眼塑造监察权威。总体而言,监察权威的塑造,同样离不开监察符号这一政治文化载体。在现有条件下,能够彰显监察形象与监察权威的符号,主要是用以悬挂、佩戴的监察徽标。在监察体制改革的背景下,监察徽标具有鲜明的象征意义:首先,对内而言,在监察机关内部,庄严的徽标可以培养监察工作人员的职业神圣感,并以此为情感纽带,强化其职业操守。其次,对外而言,监察徽标也可作为一种有力的外部标识,彰显监察机关的威严性与权威性。因此,在未来《监察法》的修改中,有必要对监察徽标作出相应规定。必要时,可辅之以行政规定的方式,就徽标的组成、适用范围、佩戴与悬挂方式以及徽标使用的禁止性情形加以规范化。

(二)配备监察专用公务车辆

目前,公安机关用于执行侦查、警卫、治安、交通管理的巡逻车、勘察车、护卫车、囚车以及其他执行职务的车辆;国家安全机关用于执行侦查任务和其他特殊职务的车辆;监狱管理机关用于押解、运送罪犯的囚车和查找、追缉逃犯的车辆;人民法院用于押解犯罪嫌疑人和罪犯的囚车、刑场指挥车、法医勘察车和死刑执行车;人民检察院用于侦查刑事犯罪案件的现场勘察车和押解犯罪嫌疑人的囚车等,均已配备了外观统一的制式警车。〔29〕参见《警车管理规定》第2条。在道路交通、食品药品监督等部门,也配备了专业化的公务车辆。当前,监察机关刚刚组建,尚未对此加以设计规划,这将是未来需要进一步规范的重点之一。

当然,之所以要为监察机关配备监察专用公务车辆,并不是在思维上简单比附其他机构的结果,而是因为在监察实践中,以普通车辆作为交通工具,存在现实困境:第一,由于外观难以识别,因此,往往会遇到阻碍公务执行的情形,降低监察办案效率。第二,就外观效果而言,具有较强随意性,不利于塑造监察机关的权威性。相反,配备监察专用公务车辆之后,专用车辆本身就成为一种监察象征符号。在人类学语境中,象征符号“通过与另一些事物类似的品质,或在事实上或思维上有联系,将被人们普遍认作另一些事物理所当然的代表物体”。〔30〕[英]维克多·特纳:《象征之林——恩登布人仪式散论》,赵玉燕等译,商务印书馆2006年版,第19页。基于此,如果车辆标识监察样式,则更易使人们将该公务行为与国家监察相联系,进而增强监察工作的严肃性与权威性。

简要而言,监察专用公务车辆应采取全国统一的外观样式,设计特定外观标识,在车身喷涂“监察”字样,并就各要素的形状、颜色、规格、位置、字体、字号、材质等加以规范。在具体管理上,可由省、自治区、直辖市监察委员会实行定编管理,统一确定编号,并建立管理档案。此外,还应进一步制定专门化的规范性法律文件,对监察专用公务车辆的使用细则加以规范。

(三)制作监察人员制式服装与证件

《监察法》第14条规定,国家实行监察官制度,依法确立监察官的等级设置、任免、考评和晋升制度。这一条款,旨在确立监察机关和监察人员的专业性。从监察体制改革的整体视角来看,实行监察官制度固然是实现监察专业化的必备条件,但是,要从整体上促成监察官的专业化,还需要在器物层面辅之以相关配套制度。监察人员制式服装、证件等细微但未必不重要的细节,便是需要着力之处。在专案工作实践中,监察人员办案时,时常遇到一些单位或个人不配合调查、取证。例如,在讯问调查对象或询问证人时,由于调查人员穿着不统一,调查对象或询问对象往往调侃甚至奚落工作人员的衣着,扰乱谈话思路,转移调查视线。如此一来,既影响监察工作效率,又会给调查工作带来困扰。因此,为了增强监察工作的威严性,应当制作统一化的监察制式服装。从社会学角度来看,在特定情形下,通过参与者的行为、语言、情态、表情等活动和参与者的服饰、场景布置等客观形式的安排,便会组成仪式情景。〔31〕参见佟金玲:《中国语境下司法仪式研究》,中国社会科学出版社2013年版,第35页。在这一情景之下,服饰等看似细微之物,就具有了文化与政治意义。如果将监察调查视为一种仪式,那么,统一化的监察制式服装与监察公务车辆一样,不仅是一种“象征的秩序”,而且是“象征性权力”。〔32〕参见王铭铭:《漂泊的洞察》,上海三联书店2003年版,第169页。在这个意义上,统一化的服装,不可谓不重要。此外,当下监察体制改革初步展开之际,监察证件也未统一。所以,与上述原理相类似,还应当为监察委员会及其派驻或派出的监察机构工作人员,制作统一的监察工作证件,以提高监察工作效率,增强监察工作的威严性。

四、结语:迈向日常监察

在《论法的精神》中,孟德斯鸠曾经写道:“以美德为原则的共和政体需要监察官。败坏美德的不仅是罪恶,还有疏忽、失职以及爱国心的降温、危险的先例和腐败的苗头等。这些东西并不触犯法律,但戏弄法律;并不摧毁法律,但损害法律。所有这一切都应由监察官加以纠正。”〔33〕[法]孟德斯鸠:《论法的精神》,许明龙译,商务印书馆2012年版,第87页。虽然孟德斯鸠笔下的监察官,有其特定的历史语境,不能完全与今日等同,但是这番表述却展现了监察之于国家政治制度的重要作用。当下,新一轮国家监察体制改革已经全面推开,并取得重要阶段性成果。在新的起点上,仍需坚持问题导向,在监察委权能定性与监察文化塑造两方面,持续深化国家监察体制改革。

回顾此次改革历程,若要理解监察委员会的政治机关性质,明确未来深化改革的主导方向,仍应深刻体认监察委员会创设的宪法基础。从宪法视角来看,《宪法》中新增的相关监察条款,尽管为《监察法》第1条“根据宪法,制定本法”的表述,提供了依据,却难以解释监察委员会何以作为政治机关而存在。其实,如果转换视角,进而体系化理解“根据宪法,制定本法”即可发现,监察委员会创设的核心宪法基础,存在于《宪法》第1条之中,即“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”只有在党的领导这一维度上,才能理解监察委员会为何是政治机关。此外,回到深化监察体制改革的讨论中,如果不直面监察委员会事实上享有的司法权能,不仅会阻碍监察工作与刑事司法活动的有效衔接,也将影响《监察法》的贯彻实施。在新的起点上,应对监察委员会的权能予以合理定性。

每一部法律,都承载着基本的目标和价值。这些目标和价值,也由此构成一部法律的精髓,《监察法》同样如此。《监察法》以法律的形式为监察委员会赋权,其目标不仅在于调查职务违法和职务犯罪,它还有一个更具日常性的任务,即开展廉政建设,对公职人员展开廉政教育。这意味着,监察体制改革需要迈向日常监察状态。塑造常态化、日常性的监察文化,尤为重要。监察文化的塑造离不开具体而细微的器物载体。国家监委和省市县三级监委组建的核心任务已经完成,未来深化改革的重点,应集中于完善包括监察文化塑造在内的监察配套规则与监察协调机制,才能全方位构建集中统一、权威高效的国家监察体制,健全党和国家的监督体系,从而推进国家治理体系和治理能力现代化。

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