县域治理法治化建设——基于权力配置和运行角度

刘用全

(福建师范大学马克思主义学院，福建福州 350108)

一、导言

党的十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，将法治作为治国理政的基本方式。党的十九大报告进一步提出加强社会治理制度建设，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，强调法治在我国社会治理过程中的重要地位。在我国的治理体系中，县域是中央领导和地方治理的连接点，是直接面对民众、服务民众的功能完备的基层政府。因此说，县域治理是国家治理现代化的核心环节，充当着推动法治从文件走向实践的“桥头堡”。县域治理直接关系到党和国家的方针政策的落实效果，事关我国社会的稳定与发展。推动县域治理法治化是我国基本的治国理政方略，在推进县域治理现代化过程中具有十分重要的地位，坚持治理的法治化，能够保证县域治理过程中各项工作的有序进行，能够增强人民群众和治理主体的法治意识，实现社会的和谐稳定，使得县域治理更加顺畅。[1]目前，我国在依法治国方面已经取得了很大的进步和成效，大部分政府部门都能够在坚持依法依规的条件下进行治理，但是在有些地方特别是县域一级，在法治化治理方面还存在较多问题。在县域范围内的行政违法现象仍然存在，不管在执法还是司法方面都存在一定的问题。而且，法治思维还没有完全建立起来，人治的思维模式浅移默化地存在着。[2]这些因素在很多方面都影响了治理法治化的推进，因此，要推动县域治理的现代化，需要推动治理法治化的建设。

二、县域治理中的权力配置与运行

从中国的法治建设的实践看，只有全面、准确地把握权力的配置与运行，才能有效地规范权力，真正体现权力的人民性。[3]地方政府治理的主要依据是公共权力，因此权力如何配置、运行、监督以及获得支持，对地方政府治理现代化具有根本性影响。[4]对于县域治理来说，由于处于国家治理结构中的基层部分，因此最需要关注的是权力配置和权力运行的法治化。

权力配置法治化就是指在治理体系中，依照宪法和法律来确定各行政主体的治理职权，明确不同层级不同性质的组织机构的权力。权力配置体制包括横向和纵向两个层面，纵向包括各上下级治理主体之间权力的分配和划分，横向则包括同级不同职能治理主体的权力的分配和制约。只有进行明确的权力和职责的分配，才能形成各司其职的良性互动机制。法治化的首要要求就是一切权力都要严格依照宪法和法律进行界定和明晰，要在宪法和法律的框架下进行。权力配置究其本质来说是对行政法律法规中有关行政权能的细化、整合和集中，一方面它明确了行政权的范围，将政府权力置于阳光下；另一方面，是以法律或行政法规的形式对权力进行明确规定，做到“法定职责必须为，法无授权不可为”[5]。权力配置法治化就是要在既有的上位法的基础上，对政府的权力进行细化，明确其行政权力范围，明晰权力的模糊地带，确保每项权力都有法可依，每个权力都有明确的名称、内容和具体的说明。从而避免执法者的过度解释和自由裁量，真正把权力范围和内容具体化。通过权力配置法治化的方式规定了政府机关的权力，也就明确了其必须承担的责任，通过白纸黑字的形式确定各部门机关需要承担的行政职责。通过这种形式可以避免部门之间的推诿以及不作为。把权、责、事一一对应，人民知道什么事情应该去找哪个部门，任何机关都无法对自己的职责进行推卸，从而消除有些部门不主动、不积极、不配合的现象。

权力运行法治化要求政府行政权力的进行必须按照相应的程序进行，而不是领导拍脑袋决定的，在权力进行过程中的每一步都要严格遵照既定程序进行，不能为了特定目的践踏和违背程序。换句话说，就是在县域治理中，一切权力的运作、实施都要通过明确的规范、流程和手续来进行。在县域治理过程中，治理程序化的核心价值取向就在于制约权力的滥用，实现把权力关进制度的笼子。程序主义的作用仅仅用于指出在哪些必要条件下，法律主体以政治公民的身份可以就他们所要解决的问题是什么、这些问题将如何解决达成理解。[6]一个没有正当性的程序不仅没有办法保障人民的权利，也无法得到人民的信任。从形式上来说，程序要符合稳定性、可预测性和一般性等特征，这是所有程序都需要具备的特征。除了形式上的正当性之外，更应该重视实质上的正当性。这就要求程序能够符合社会运行的内在规律，也就是遵守所谓的合规律性。在治理县域治理的程序时，要充分考察治理机关和行政人员的特点和现状，既不能过于严苛，完全束缚治理主体的手脚，也不能过于宽松，赋予过多的自由裁量权。程序不能是简单地闭门造车，在办公室里是没有办法制定出符合社会需要的规章制度。而是应该从群众中来到群众中去，了解社会和群众的需要。可以说，程序不是被创造出来的，而是应该在了解现实的基础上对现实需求的描绘。

三、县域治理法治化面临的问题

当前，在县域治理过程中，地方政府的权力广泛存在着边界模糊、交叉滥用等问题，使得县域治理在权力配置法治化进程中任重道远。一方面，政府权力相对较大，缺乏十分明确的边界，在一定程度上容易造成权力的滥用和滋生腐败。俗话说，上面千条线，下面一根针，县域治理涉及的范围十分广泛，涵盖老百姓生活的方方面面，因此，县级政府的权力十分复杂，也具有很强的扩张性。权力滥用现象在县域治理中较为常见，如“株连式拆迁”和“摊派指标”等，这些现象反映出我国一些地方官员对权力滥用还缺乏足够的认识。[7]在县域治理中，为了实现对社会的管理和调控，政府机关行使着多种职权，如行政管理权、行政审批权、行政许可权、行政处罚权等等。这些权力是县域治理的必要手段，但是由于权力运行过程中的不透明、缺乏监督等问题，在某些时候也造成权力的过度使用。譬如，各种越权立项、无证收费、收费不公开、肆意扩大收费范围、提高收费尺度等现象时有发生。[8]

在县域治理中，除了权力配置的模糊性，在权力的运行过程中还存在一定任意性。比较常见的诸如运动式治理或者集中化治理。在政府资源和行政能力的限制下，运动式治理可能是治理资源不足情况下的理性选择，能够集中政府的有限资源在特定的时期对特定问题进行集中整治，实现社会的有效治理。但是，我们不能因为运动式治理的功能就忽视运动式治理存在的问题。对于运动式治理来说，其最大的问题可能在于打破了原有的规则制度下的常规化治理，但是又没有办法形成长效的治理。可以看出，这种处理方式还是停留在反应式治理的模式[9]，体现了一种“刺激—反应”的治理逻辑。[10]这种以单一的视角进行的治理模式，其实是一种救火式的治理模式，往往是出现了什么问题就去解决说明问题，治理只能停留在表面，使得政府力量疲于奔命，无法在根本上解决很多复杂的社会问题，难以调和间歇反复与长效治理的矛盾。这会导致很多地方政府在县域治理过程中忽视社会的长效治理，不对社会问题进行深入分析和挖掘，治理只能停留在表面。

在县域治理过程中，主要领导面临着维稳、扶贫、信访、治安等多重压力。为了应对这种压力，对特定问题进行有效快速的处理，主管领导倾向于将这些问题作为集中化处理的对象，安排部署有针对性的治理活动。通过建立领导小组或者联席会议，将各部门的主管领导纳入到治理体系中，将专业化的结构整合为横向治理机制，打通各部门之间的联系，实现治理力量的高度集中。这种治理体现出两个特征，一是治理过程的专断化，二是运动式治理的常规化。在县域治理过程中，地方主官为了实现治理的效率，通过各种小组形式把各党政机关整合在一起，使得县级党委处于权力的中心。这种组织形式可以实现跨部门跨级别，渗透到乡村基层单位，构筑起一个新的权力网络，在局部实现权力的高度集中。在这种模式下，部门之间的监督或者制约相对缺失，虽然在一定程度上可以避免官僚主义以及推诿扯皮，但是这种支配性的权力也会存在很多问题。领导小组模式在一定程度上打破了科层的结构分化和功能分化，导致社会治理结构呈现一种混乱的特征。专项治理的制度化实现了运动式治理的组织化动员和渗透，这些制度的实施是以弱化科层规则和程序来实现的。[11]这也导致常规治理的规范和程序无法得到保障，运动式治理反而代替常规治理成为县域治理的主要形式。

四、构建县域治理法治化新体系

(一)县域治理权力配置的法治化

当前的县域治理体系下，很多权力是基于计划经济时代的全能型政府发展而来的，因此政府手中掌握着数量庞大的权力，涉及人民生活的方方面面，很多权力缺乏明确的法律依据，也存在很多模糊的空间地带。需要对政府的权力进行一次清理，对于没有明确法律法规支持的权力要进行清除，彻底梳理各部门到底有哪些权力是没有法律依据的。根据依法行政和有限政府的基本原则，行政职权的设定应该严格依据宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章，不得在此之外设定没有法定依据的行政职权项目。[12]因此，需要对政府手中的各种权力进行检查和梳理，把合法的权力纳入权力清单，对于法无规定的或者模糊的权力进行剔除，保证地方政府真正实现依法行政。

科学的权力配置要正确处理政府与社会的关系，避免行政权力对社会的过度干预，杜绝政府权力运行中出现“上管天下管地中间管空气”的现象。对于政府职能的定位要有清晰的认识，要改变过去大包大办的全能型政府思维，明确服务型政府的定位。权力结构要适应市场经济纵深发展和公民社会逐步培育的必然要求，逐步厘清政府、市场、社会的关系。这就要求在制定权力清单过程中，坚持有限政府的理念，把属于市场活动的权力还给市场。在社会管理层面，实行简政放权，支持社会自治组织的发展，让人民自我管理，行政机关从管理者向服务者身份转变，为社会的健康发展提供必要的服务，在必要的范围内履行其治理社会公共事务及维护社会共同体公共利益的职责。如果行政权力过大，往往容易导致政治生态环境失衡，造成权力资源的过度消耗，反过来影响社会共同秩序。[13]同时，厘清权力交集问题也是合理配置权力必须考虑的。由于社会管理往往涉及多个部门和行政主体，因此在实际权力运行过程中存在政府部门之间的“权力打架”的现象。不仅权限重叠，而且还发生标准冲突等问题。比如，在土地规划和流转过程中，林业部门和国土部门往往存在职权交叉，行政审批标准冲突最典型的例子就是旧城改造、历史街区保护等项目的审批难，因为出于专业考虑，交通运输部门、文物部门、规划部门乃至消防部门对待这类审批项目的衡量标准不同，很容易出现“权力打架”。[14]

实现县域治理权力的合理配置可以通过权力清单的形式，把各部门的职权范围进行明确的界定，避免部门之间的权力重叠和交叉。对于已经存在的交叉和混乱的部分进行合理的划分，做到权责一致。从而在一定程度上解决不同部门之间、层级之间的职责交叉、相互推诿、部门本位主义等问题，克服行政不作为、乱作为、懒政、怠政、失职等现象；同时也有利于更加科学合理地设置机构人员，促进政府精简效能。[15]权力清单制度可以将政府的权力通过公开的方式，使得人民知道政府的权力边界和范围。这在一定程度上能够让人民参与政府公权力的运行过程，对政府的权力施行能够进行有效的监督和制约。政府权力和人民权利是相对的，对政府权力的控制就是对老百姓权利的保障。明确了政府的权力范围，也就使得人民的权利更加清晰。人民能够知道在政府权力清单之外是自己权利的空间，不需要受到政府的干预和限制。对于公权力的越界行为，人民可以通过对照权力清单的方式准确识别违法违规行为，能够有效地利用权力清单来保护自身的权利。在一定程度上，能够有效遏制政府权力的随意滥用。因此，可以在限制政府公权力的基础上保证人民的权利，通过保护人民的权利也能够进一步发挥人民的监督作用，规范公权力的行使。权力清单制度建设通过政府权力边界的明晰化、权力运行的透明化、政府监管的规范化等放权、还权、规权的改革过程，让权力与责任对应，使社会公众及组织在权力监督中追责问询有依据，真正实现更为有力的权力监督。[16]

不管是横向的还是纵向的权力重叠交叉问题都需要慎重考虑，协调好各权力之间的关系。就权力的方向来看，不能单方面地考虑政府及各部门对民众的影响和控制，这容易形成一种单向的权力观念，而应该充分考虑民众的需求，建立一种双向的权力观，既彰显民众对公共权力的让与或授权，又让地方各级政府及工作部门更加珍惜手中权力的有限使用效度。[17]在进行权力配置过程中需要充分考虑民众需求，政府治理可以从终端开始，了解社会需要什么，企业需求在哪，从而设立什么样的机构，建立怎么样的制度以符合民众的要求，我们就设置和完善怎么样的制度机制。[18]权力的设置围绕社会和人民的需求进行设计，围绕他们的需求，设立相关的管理机构，树立优化的层级服务关系，导入为公众服务的理念。[19]这样的权力结构才能够更好地为人民服务，满足人民对政府的需要，真正建立服务型政府。

(二)县域治理权力运行的法治化

对于县域治理的主体来说，治理程序是其行为规范和准则，主体的事实认知、规则适用、作出决定等行为环节都必须合乎正当的程序要求。而对于县域治理中的对象来说，不再是被动的一方，不需要对行政权力进行被动接受，相反，公民和其他社会主体应该具有独立的人格和权利，要求行政主体按照特定的规章制度进行管理，在一定情况下，他们还可以依法参与管理。在这种价值取向下，治理手段不应该被看做是一种工具性的存在，或者仅仅是为了实现特定目标的手段。相反，程序本身是为了保护特定的价值而设计的。一方面合理的程序能够避免权力的滥用，规范权力的运行，保证权力的运行能够获得合乎人民意向的结果；另一方面，程序是权利的保障，公民可以把程序作为武器来对抗不合理的强权，要求依程序行使权力，通过明确的规定，可以要求治理行为的进行不是临时起意，而是治理主体通过对社会问题的深思熟虑的基础上，作出的理性决策。针对的主体也不仅仅是特别的人、事情或者行为，而是针对社会上存在的具有一定共性的、某一类人或者事。程序化治理还能够实现治理的稳定，其实施不是短期的，而是在比较长时间内的一般化治理，覆盖事前、事中和事后各个环节，建立稳定的制度保障，避免朝令夕改和反复无常的治理行为。

我们一直强调，程序是对被治理主体的权利的保护，因此权利保护应该是程序的应有之义。一方面，对于治理中涉及的各方的权利义务应该是平等的，对所有的参与人应该一视同仁，不能存在歧视或者偏袒。另外，应该强调权利义务的相辅相成，不能仅仅强调一方的义务，而没有权利，公民应该既有接受合法管理的义务，也有依法维权的权利。程序的作用不在于提供治理中的实质内容，而在于提供一种相对简化的信息，特别是将负责的问题转化为具体的程序标准和参数，为人们提供明确的操作指南。这种操作指南不仅需要治理主体完全理解执行，社会上的各主体也应该能够知晓理解这些内容。这样才能保证行政主体在行政行为中知道可以怎么做，不可以怎么做，应该怎么做，引导其正确处理社会问题。[20]在建立完善治理程序的基础上，还需要对县域治理进行制度化建设，提高治理行为的可预期性和规范性。在治理过程中形成稳定的、具有约束力的规范，通过稳定的制度来提升县域治理的水平。制度化建设中一个重要的环节是完善责任机制，明确每个行政主体的行政职责以及在社会治理中应该发挥的作用。社会治理的多元应该导致责任多元，不同的行政机关应该担负着不同的治理职责，各有侧重。因此，应该明确治理主体的责任，保证各行政主体在责任的压力下积极主动、有针对性地进行社会治理。[21]

我们都知道，在县域治理中，很多复杂的问题往往涉及多个部门主体，需要跨部门协作才能得以合理解决。但是在实际中，很多部门之间存在利益冲突和矛盾，政府部门之间缺乏良好的合作机制看成是采取运动式执法的制度根源。[22]可以说，跨部门间的低效率正是催生运动式治理的一个重要原因，因此要减少运动式治理的频率，就需要推动部门之间的合理合作。对于各部门来说，由于行政分工的原因，他们有着各自的管理目标，在没有整体目标的驱使下，部门之间缺乏共同的诉求，也就没有合作的动力。而且，在大多数部门之间，存在信任，关系的缺失问题，特别是在利益上存在冲突的部门之间。因此，为了提高部门之间的沟通和协作能力，就必须要逐步消除和克服以上存在的问题。有效的合作机制建立在参与合作的各方存在着内在的相互间需求的基础上，是经过行为体之间多次的博弈和妥协而达成的共识性安排。[23]因此，打破部门内部的利益保护、提高部门之间的信任，并且整合各部门的管理目标是实现部门协调合作的重要手段。

习近平同志曾强调:“把权力关进制度的笼子里，要健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”权力配置只是对权力的范围和内容进行界定，但是在实际运行中还需要建立全面的监督体系，才能保证权力清单制度得到真正的贯彻落实。首先，在政府内部要强调专门监督，特别是要发挥监察、审计等部门的独立监督功能，通过政府内部的监督机制来推动权力清单制度得到真正落实。其次，在当今的信息时代，要发挥信息技术和大数据技术的监督功能，将权力清单和信息化建设相结合，通过信息化的手段来提高权力运行的透明度。可以把权力清单中的每个权力事项进行编码并设计一套网上运行系统，整合不同政府部门之间的权力清单流程，在纵向和横向上全面实现清单整合与权力过程的可视化；同时建立各层级政府及其工作部门的权力事项、权力运行的信息共享平台，并搭载电子监察系统、信用管理系统、考核评估系统等模块予以完善。[24]当然，最重要的是要发挥社会的监督力量，社会监督是一种全社会各主体都参与的监督形式，能够对权力进行全方位的监督。一方面，公民作为权利的主体，要积极行使自己手中的权利，公民在行使自己权利的同时也是在对公权力进行监督。另一方面，积极推动社会团体参与到权力的监督中来。在制定权力清单的过程中，可以向社会团体和公民征求意见，让人民群众参与到权力的制定中去，及时了解政府权力的变动，通过这种双向互动的形式对政府进行有效的监督。

五、结论

法治化和现代化在国家治理结构中具有耦合关系，因此在县域治理中推动法治化建设是实现县域治理现代化的必由之路。县域治理法治化是我国国家治理和社会治理现代化进程中的重要部分，在现代社会治理中，法治化是公共权力正常运行的基本保障，也是实现治理规范化和制度化的基本要求。治理法治化的一个重要方面就是对公权力的制约，目前在县域治理过程中，主要存在着公共权力配置的模糊性和权力运行的随意性问题。权力配置的模糊性导致在县域治理过程中出现权力交叉和真空，在一定程度上也提供了权力滥用的空间。同时，权力运行缺乏规范化和制度化的约束，不仅导致权力的任性，也导致在县域治理中缺乏长效的治理机制，导致治理停留在表面，没有办法有效根治社会问题。因此，为了进一步推进县域治理的法治化建设，就需要从上述问题入手，合理配置权力，明确各部门的权力和义务，厘清各方权责，减少权力滥用和真空的空间。同时在权力运行方面，通过制度化建设，明确权力运行的程序和规则，从而实现县域治理中权力运行的制度化和一般化。通过建立治理的长效机制，从而实现县域治理的稳定性和真正的有效性。

注释:

[1][2]徐汉明:《推进国家与社会治理法治化现代化》，《法制与社会发展》2014年第5期。

[3]石佑启、陈咏梅:《论法治社会下行政权力的配置与运行》，《江海学刊》2014年第2期。

[4]张会龙:《以权力法治化推进治理现代化》，《人民日报》2015年9月24日，第7版。

[5]李露雅:《国家治理方式和治理能力的制度化》，《科技文化》2015年第12期。

[6][德]哈贝马斯:《在事实与规范之间》，童世骏译，北京:生活·读书·新知三联书店，2003年，第549页。

[7]李露雅:《国家治理方式和治理能力的制度化——权力清单制度的设计与完善》，《社会博览》2015年12期。

[8][12][15]刘同君、李晶晶:《法治政府视野下的权力清单制度分析》，《法学杂志》2015年第10期。

[9]张紧跟:《从反应式治理到参与式治理:地方政府危机治理转型的趋向》，《中国人民大学学报》2016年第5期。

[10]余敏江:《从反应性政治到能动性政治——地方政府维稳模式的逻辑演进》，《苏州大学学报》2014年第4期。

[11]樊红敏、周勇振:《县域政府动员式社会治理模式及其制度化逻辑》，《中国行政管理》2016年第7期。

[13][17]谢建平:《权力清单制度:国家治理体系和治理能力现代化的制度性回应》，《华东师范大学学报》2014年第6期。

[14]包世琦:《关于推行政府权力清单制度的若干思考》，《中州学刊》2015年第10期。

[16][24]胡税根、徐靖芮:《我国政府权力清单制度的建设与完善》，《中共天津市委党校学报》2015年第1期。

[18]温焜:《权力清单制度提升政府治理能力的路径探讨》，《中共石家庄市委党校学报》2017年第3期。

[19]杜万松:《公共产品、公共服务:关系与差异》，《中共中央党校学报》2011年第6期。

[20]苏曦凌:《程序之治:现代国家治理的基本特质与行为样式》，《广东行政学院学报》20016年第1期。

[21]张倩薇:《浅述提高社会治理的制度化》，《江南论坛》2015年第1期。

[22]唐贤兴:《中国治理困境下政策工具的选择——对“运动式执法”的一种解释》，《探索与争鸣》2009年第2期。

[23]余亚梅、唐贤兴:《政府部门间合作与中国公共管理的变革——对“运动式治理”的再解释》，《江西社会科学》2012年第9期。