铁路临时工程对西部区域扶贫工作影响初探

邹建豪，兰永强

(西南交通大学土木工程学院，四川成都610031)

我国的扶贫工作已经进入了攻坚克难的冲刺阶段。目前，我国贫困人口多集中于西部自然环境恶劣的老少边穷地区。从时间和空间两个维度考虑，扶贫工作计划与我国铁路建设规划相重叠，具有一致性和同步性。

充分利用铁路临时工程建设所带来的溢出效应，对加快完成铁路沿线的扶贫工作具有重要意义。许多学者从不同的角度和案例出发，探究总结了铁路对于地区发展的促进作用。这些研究成果关注的都是铁路线建成后，主体工程对于区域经济建设以及农村扶贫工作的影响，而对于开发铁路临时工程，发挥其扶贫经济作用的研究甚少，使之成为了研究“洼地”。铁路临时工程规模大，耗资巨，如果可以充分利用其溢出效应，帮助其完成线路通车后的功能转换，投入到农村扶贫工作中，就可以加快扶贫工作进度，减小扶贫资金压力。从成贵高铁某段的调研结果出发，结合扶贫工作的紧迫性和永临结合的经济性，文章提出了“永临结合”式扶贫的新概念，分析了新模式的可行性和推广可能面临的困难和挑战，进而提出实践新模式的具体措施及建议。

1 全面开发铁路工程扶贫功能的重要意义

1.1 扶贫工作的紧迫性

十八大以来，党和政府将扶贫工作纳入到“四个全面”的战略布局中来，总体目标是到2020年消除区域连片整体贫困，贫困县全部摘帽，保证现行标准下贫困人口的全部脱贫。当前，我国的贫困人口还主要集中在西部区域。2010年我国共有贫困人口2 688万，其中西部地区贫困人口1 751万，占到全国贫困总人口的66%。2010年我国的平均贫困发生率为2.8%，而西部贫困发生率已达到8.3%［1］。国家新确定的14个连片集中贫困地区中，仅西部地区就有9个之多。西部地区贫困人口基数大，经过多年的扶贫开发剩余贫困人口规模仍然很大，且具有贫困面域广，贫困程度深的特点，因此今后开展扶贫工作的难度将更大。由此可见，实现2020年让7 000万农村贫困人口摆脱贫困的既定目标，做好西部地区的扶贫工作是重中之重，且时间紧迫。

1.2 西部地区铁路建设的广泛性

“要想富，先修路”，这是在扶贫工作中广为人知的一句话。西部地区是我国今后一段时期扶贫工作的主战场，也是铁路建设的热点地区。国家《中长期铁路网规划》于2004年颁布，并于2008年做出调整(以下简称《规划》)。《规划》指出至2020年，全国铁路营业里程要达到12×104km以上，铁路建设目标确定为扩大西部路网规模，进一步形成铁路网主体架构［2］，提升西部地区经济社会发展动力 。《规划》拟定建设新线4.1×104km，包括：(1)新建兰州—重庆，研究建设张掖—西宁—成都、格尔木—成都线，形成西北至西南的新通道；(2)新建拉萨—林芝、大理—香格里拉线，研究建设成都—波密—林芝、香格里拉—波密线，形成四川、云南至西藏的便捷通道等。我国贫困人口主要聚集在以上新修线路所经区域，如果结合铁路沿线地方的扶贫项目，充分利用此类大型铁路建设项目临时工程所带来的溢出效应，就可以缩短扶贫项目建设周期，实现贫困地区基础设施建设与贫困人口脱贫致富的同步进行。

1.3 临时工程建设资金与用地的严峻形势

临时工程在施工准备阶段是必须的，但是在主体工程建设完成后，大部分临时工程都是要废弃或是拆除的。大型临时工程(以下简称大临工程)是临时工程的主要成分，是铁路工程重要的组成部分，它是保证主体工程顺利施工所必须的辅助性工程。根据相关统计数据，大临工程投资一般占静态投资的1.0%～1.5%，而间接影响工程投资达到2.0%～3.0%［3-5］。在临时工程用地方面，据估算，我国因土木建设等人为因素破坏的土地约为1 333×104hm2，占到全国总耕地面积的10%以上，其中仅铁路临时工程一项，破坏的土地面积就达8.5×104hm2之多［6］。铁路临时工程投资大，占地多，但因其自身的临时性和建设各方管理缺失，投资浪费和重复建设的现象普遍存在，加强临时工程的的规划设计和施工管理已迫在眉睫。

2 “永临结合”式扶贫框架

2.1 “永临结合”式扶贫概念的提出

铁路工程发挥区域经济的带动作用需要一定的时间，有一定的滞后性。如能在前期临时工程的建设中考虑扶贫因素，实现铁路建设与扶贫开发的无缝衔接，临时工程施工与脱贫致富相互协调，那就必然可以极大地加快扶贫工作进度。因此，我们提出“永临结合”式扶贫的概念。“永临结合”式扶贫就是利用大型基础设施建设项目的临时工程(尤以铁路工程为重点)，在铁路主体工程完成后，实现其功能转换投入到扶贫工作中来，进而缩短扶贫项目建设周期，提高国家资源的利用率。

以本次调研工程成贵客运专线为例，成贵高铁被称为“世界第一条山区高速铁路”，是国家实施新一轮西部大开发的标志性工程之一，总投资780亿元人民币。调研乐山至贵阳段某分管段，其正线长10.255 km，临时工程包含数十公里的临时便道，以及配套设施，具体数量如表1所示。

各配套设施地面都已做硬化处理，具备良好的生产环境。其中，混凝土拌和站包含多处临时房屋，一处大型蓄水池以及大面积防雨顶棚(图1)。

另具一处变电设备，以提供施工设备用电，场内地面也已做良好的排水措施，不易出现地面积水。周围根据原有的乡村公路铺设了临时便道，具备良好的通行条件。这些设施设备使得该处临时工程具备了极佳的从工程施工设施向农业生产设施过渡的转换条件。

2.2 具体框架

项目所在地位于贵州省清镇市卫城镇，该镇位于贵州省西南部，下辖36个行政村，2个居委会，总面积210 km2，毗邻犁倭镇、暗流镇、王庄乡等数个周边乡镇。

清镇市政府与卫城镇政府近年来积极因地制宜地开展扶贫工作，结合当地农业资源推动多个扶贫项目上马，具体项目如表2、表3所示。

表2 清镇市扶贫项目(部分)

图1 成贵高铁某段混凝土拌合站

该市、镇扶贫项目多以种植业、养殖业为主，项目由政府牵头，以贫困群众为主体，结合地方优势企业资源对本地资源加以开发，这也是我国开发式扶贫的一个主要模式。西部地区扶贫项目多是以当地的自然条件为前提，环境资源为基础，开发当地的养殖、种植资源以及矿产资源。对于生态资源富足地区的贫困人口而言，生态资源本身就是保证其脱贫的有效资本［7-9］。现代种殖业，工矿业需要良好的交通条件，以便产品快速的运出销售。而养殖业、种植业则需要大量启动资金满足场地建设、水源的需求。

以王庄乡扶贫项目为例，该项目采取“村集体+龙头企业”的模式发展肉鸡养殖项目，大部分资金用于场地、配套设施的建设。其中，仅养殖小区鸡舍的建设面积就达到19 500 m2，生产库房管理用房400 m2，还需另建供水、供电设施。临时工程占地规模大，线路规划长，水电设施齐备，这也恰好迎合了现代养殖业、种植业对于生产、运输的要求。在扶贫项目中引入“永临结合”的概念后，可以充分利用已有的基础设施，经过产业化改造迅速投入扶贫项目，算短项目周期。由此可见，“永临结合”扶贫模式在扶贫工作中具有重大而积极的作用，引入“永临结合”概念的新型扶贫模式如图2所示。

图2 “永临结合”扶贫模式

2.3 “永临结合”式扶贫面临的困难

实现临时工程与扶贫工作相结合的困难和挑战主要体现在三个方面。

2.3.1 相关的标准、规范尚未建立

临时工程与农业生产设施的无缝衔接必须建立在标准化体系之上，必须将转化过程结构化，要实现“永临结合”式扶贫就必然牵涉标准化问题。从宏观上看，临时工程具备了向农业生产设施过渡的转换条件，但其与现代养殖业生产设施仍然有一定差距，属于两个产业体系。从目前的实际情况出发，相关标准、规范的建立还需做很多工作。

2.3.2 利益主体的矛盾性

临时工程发挥功能作用仅限于施工阶段，主体工程施工完成后多数需要拆除或者废弃。若考虑今后扶贫功能的转换，则势必提高临时工程建设标准，造成工程建设成本的增加。实现市场化的建筑行业竞争异常激烈，提高建设标准增加建设成本的直接受益者并非工程的建设者，这是建设方和施工方不易接受的。但结合农业生产实现临时工程的功能转换，则可以使临时工程的社会效益最大化。利益主体的矛盾性一定程度上限制了实现“永临结合”式扶贫的可能性。

2.3.3 管理体制落后，存在超前施工现象

设计单位和施工单位存在同步工作的情况，甚至设计落后于施工。“永临结合”需要工程的临时工程设计图纸提前设计完成并交付施工单位。例如，工程开工前往往先要进行“五通一平”，此阶段即出现“永临结合”的问题。如果临时工程的图纸没有及时交付施工单位，为了后期主体工程的及时开工，就必然出现施工单位自行其是建设临时工程的现象。

3 “永临结合”式扶贫相关措施及建议

“永临结合”符合可持续发展理念。结合临时工程推进扶贫项目，可以达到事半功倍的效果。但由于多样化的原因，推进“永临结合”式扶贫困难重重，相关应对措施及建议如下：

(1)建设单位的重视是实现“永临结合”式扶贫的关键。铁路等大型交通基础设施的建设单位在进行项目规划时，应当更多的考虑项目的整体社会效益，利用好建设资金，承担起更多的社会责任，与项目所在地政府积极沟通，从顶层出发探讨实现“永临结合”式扶贫的可行性。同时，在实现扶贫项目与临时工程结合时，政府部门亦应发挥贫困群众的主体作用，因地制宜，避免“为民做主”，强推指标式的扶贫项目。

(2)临时工程的所有权属于建设单位，一方面一味要求建设单位承担更多社会责任，提高临时工程建设标准以满足扶贫工作的要求，造成建设成本增加；而另一方面，最终直接受益者又非建设方，这就使得“永临结合”式扶贫陷入了一个矛盾。因此，应从国家层面出发，出台相关政策，利用政策导向支持建设方与地方政府的扶贫合作。一方面为建设方提供财政政策支持，减小建设方的成本压力；一方面鼓励地方政府积极、灵活地参与到大型基础设施的建设中来，共同探讨合作方法，寻找双赢方案。

(3)工程行业内部应该加快完善设计、施工体制，加强对“永临结合”式设计方法的探索；在工程项目中应做好前期的实地踏勘，及时给出临时工程设计图纸，方便施工单位依图施工，避免出现无图施工现象。

4 结束语

本文依据实地调研结果，提出“永临结合”式扶贫概念，希望结合临时工程，为决策者提供一个扶贫新思路，助力国家的扶贫工作，帮助更多人民群众更快地走出贫困。

“永临结合”式扶贫仍处于一个概念阶段，不尽完善，要在实际工程中付诸实施更面临一系列困难。但临时工程结合扶贫工作有诸多优势，即便面临挑战，我们也应积极面对，开展相关研究以寻找解决对策，推动“永临结合”式扶贫的实践应用。