南京国民政府时期的监察制度

(新疆大学法学院 新疆 乌鲁木齐 830000)

一、南京国民政府时期的监察制度立法内容

孙中山在1906年率先提出五权宪法的思想，“希望在中国实施的共和政治，是除立法、司法、行政三权外还有考选权和纠察权的五权分立的共和政治”加入中国古代科举制中的考试权、古代纠察权。

五权宪法中所述五权属于五个不同的部门，部门之间相互独立、互不干涉、分工明确。在国家权力的职能分类上看，立法、行政及司法负责“治事”，考试、监察负责“治人”，真正意义上实现两者间的互相监督的效能。1928年，南京国民政府依据《训政纲领》和《中华民国国民组织法》正式将监察权设为宪法五权之一，确认具有中国特色的传统监察体制，监察权为独立的权力并有专门的监察机关——监察院来执掌。

1931年2月监察院正式成立，根据《国民政府组织法》，设监察院院长、副院长各一人；设监察委员19至29人，由监察委员来组织监察会议，监察院院长为会议主席。在此期间，国民政府还颁布了《监察委员保障法》，对监察委员的职位、言论、身体自由与安全予以充分保障。

训政时期监察院之外还设置了派出监察机关。根据1933年国民政府修正公布之《监察组织法》第6条，在地方设立中央派出监察机关(监察行署)以巡回监察，“监察区及监察使巡回监察规程，有监察院定之”①。在1936年4月，南京国民政府颁布“监察使署组织条例”，在各个监察区设立监察使署。

“五五宪草”第90条中规定：“监察委员由各省、蒙古、西藏及侨居国外国民所选出之国民代表、各省二人、提请国民大会选举之、其人选不以国民代表为限。”②在第91条中规定：“监察委员任期三年，连选连任”。③理由为参议院被赋予重任，在监督全国各地公务员时应当考虑地域因素，保证监察委员来自全国各地。

二、南京国民政府时期的监察机构

(一)南京国民政府时期监察机构的组成

1.中央监察机构——监察院。根据1928年公布《训政纲领》、《国民政府组织法》，监察院为中央政府五院之一。在训政时期，监察院作为中央政府主要机关之一，直接对国民大会负责，且与其他四院享有同等的权力，不受其他机关干涉。监察院机构部门与职员的职能如下：(1)院长、副院长。在《国民组织法》与“五五宪草”中均规定置院长、副院长各一名。院长的职权为“综理全院院务”④主要职责包括：指挥监督、考核所属机构工作，行政决策，主持监察院会议，协调内部关系等。副院长以协助院长处理院务为主。(2)监察委员的职权范围包括：依法提出弹劾案、建议案、调查案、纠结案，受院长指派进行各项视察及专案调查、担任监试监赈等，接受并核阅人民诉状并签拟办法，依法审查弹劾案件。(3)秘书处掌理全院的一般事务，包括文书、收发、编制、保管方面的事项。秘书处置秘书长1人。(4)参事掌管事务较为简单，主要负责撰拟、审核监察院法案及命令、整理编辑监察院法规以及处理院长交办的事项。

2.地方监察机构。监察院在地方行使监督权的方式主要有两种：一是专门派驻地方行使权力的监察人员—监察使；二是在各区设置的派驻机构—监察行署。监察院对派驻地方的监察人员与机构进行垂直管理。地方监察体系在保持其自身独立性的同时加强国民党政府对地方事务的监督与控制。

(二)南京国民政府时期监察机构的职能

1928年，南京国民政府根据《训政纲领》和《中华民国国民政府组织法》正式确定监察权为五权之一，且规定由监察院行使其监察权。监察院负责对国家机关官员的违法和失职行为的监督。主要职权有：

1.审计权。根据《国民政府组织法》、《监察院组织法》及《审计部组织法》的规定，监察院审计职权有：监察政府所述全国各机关预算执行；审核政府所属全国各机关预算及决算；核定政府所属全国各机关收入命令及支付命令；稽查政府所属全国各机关财政上不法或不忠于职务行为。⑤

2.调查权。调查权，监察院在行使弹劾、同意、纠举和审计等权力时，对官员的违法违规行为可以进行调查。《监察院组织法》第3条中规定：“监察院为行使职权，想各官署及其他公共机关查询或者调查档案册籍，遇到疑问时，该主管人员应负责为详实之答复。”

3.弹劾权。《国民政府组织法》第46条规定，监察院弹劾权的行使对象为政府官吏的违法与失职行为。⑥监察院有权对中央及地方公务人员、司法院和考试院工作人员、总统、副总统及其他公务人员的违法或失职行为而提出诉讼的权力。

4.同意权。《中华民国宪法》第79条规定，监察院同意权是，“司法院设院长、副院长各一人，由总统提名，经监察院同意任命之”。因此监察院获得了同意权。除司法院正副院长之外，还有大法官、考试院正度院长和考试委员的任命，亦必须通过监察院同意后才能任命。

三、南京国民政府时期监察制度的特点

(一)监察制度之独立性

在南京国民政府时期，关于监察权的争论基本围绕着监察体制的独立性展开。孙中山主张监察权独立的理由有二：“第一，是比较研究外国民主政治制度后的创见；第二，对于古代监察制度价值与理想性的肯定。”⑦防止官员腐败、惩处、实现官僚体系透明化是从古代至今都十分重视的问题，与之相应，为此服务的监察体制存在时间更是可以追溯到中国古代社会。

(二)监察范围之广泛性

监察院在其职责范围内的国家机关及工作人员均有监察权。监察院对公务员的违法失职行为有权进行调查并采取相应的措施。不论是中国古代监察体制的中央与地方的监察体制，还是南京国民政府时期监察院及派出机关，监察权之范围从中央到地方均占据。

(三)局限性

由于处于社会动荡不安的时期，南京国民政府时期的监察院仅发挥了有限的监督作用。一方面，监察院作为南京政府机构之一，必然受最高统治者支配，不能避免按照最高统治者的需求作出非常规的举动。另一方面，当时实行一党专政的治国方略，监察权难以独立行使。独立监察体制受到国民党的影响，并无权限去处理高级官员的贪污贿赂行为。因此，南京国民政府时期制度的变化，对监察委体制的完善仍有一定参考价值。

【注释】

①夏新华等.近代中国宪政历程：史料荟萃.中国政法大学出版社,2004:860.

②立法院宪草草案宣传委员会编.中华民国宪草说明书.正中书局,1940:59.

③立法院宪草草案宣传委员会编.中华民国宪草说明书.正中书局,1940:59.

④1928年10月公布之《监察院组织法》第21条.中华监察大典(法律卷):829.

⑤孙学敏.南京政府监察权的形式及其评析.辽宁大学学报(哲学社会科学版),2005,6.

⑥谢振民编著,张知本校订.中华民国立法史.中国政法大学出版社，2000.

⑦陈新民.中华民国宪法释论.自刊,2001:713.