实现教育可持续发展目标的挑战及路径探索——亚伦·贝纳沃特访谈综述

张振助，王 琰

(1.上海市教育科学研究院，上海200032；2.华东师范大学高等教育研究所，上海200062)

2000-2015年，国际上有两大指向不同而又同时并行的全球教育发展纲领。一个是“达喀尔行动纲领”，属专门教育类项目，以全民教育（EFA）六大目标为指引，旨在促进教育进步，关注教育质量、幼儿教育、成人识字、终身教育等；另一个是针对发展中国家的“千年发展目标”（MDG），系综合类发展目标，包括消灭极端贫穷和饥饿、普及小学教育等八大目标，在教育方面主要关注普及初等教育和促进两性教育平等。这两项纲领的完成时间均在2015年。2014年5月，在世界教育大会上，有关高层领导决定把两大纲领合二为一，形成一幅更远大的全球教育发展蓝图，即后来通过的“2030年教育可持续发展目标”（SDG4）。2018年9月20日上午，在华东师范大学文科大楼，笔者与联合国教科文组织《全球教育监测报告》前总监、美国纽约州立大学奥尔巴尼分校教授亚伦·贝纳沃特（Aaron Benavot）就“教育可持续发展目标（SDG4）面临的挑战及实现路径”等问题进行了深入的探讨与交流，形成观点如下：

一、2030年实现教育可持续发展目标，各国政府面临巨大挑战

2015年9月，联合国召开全球发展峰会，193个成员国审议并签署通过“2015年后可持续发展议程”（SDGS）。这是千年发展目标的延伸。该议程提出了包括全球教育在内的17项子目标，用来指导未来15年的国际发展与合作，体现了联合国成员国的共同理想。其中，第四项子目标为“教育可持续发展目标”（SDG4），旨在确保全纳、公平、优质的教育和促进全民终身学习，包括7项具体目标、11项全球指标(global indicator)和 32项主题指标（thematic indicator），涉及各级各类教育和全民的终身发展，为下一个15年（2016-2030年）的世界教育发展提供框架。

SDG4是经成员国不断商议最终提出的发展框架，目标非常宏大。例如，到2030年，保证所有女孩、男孩完成免费的、公平的、有质量的小学和中等教育，并获得相关的、有效的学习成果；保证所有女孩、男孩有机会接受有质量的早期儿童教育和学前教育，为其接受小学教育做好准备；确保女性与男性平等参与负担得起的、有质量的技术教育、职业教育和高等教育；确保拥有相关技能的青年和成人的数量稳定增长；消除教育性别差异，保证所有弱势人群，包括残疾人、土著民族以及处境不利的儿童，平等参与所有层级的教育和职业培训；建立和改善儿童、残疾人以及性别敏感人群的教育设施，为所有人提供安全的、没有暴力的、包容的、富有效率的学习环境等。然而，目前世界教育现状并不容乐观。

1.基础教育普及率和完成率较低

2000-2015年全民教育监测结果显示：2015年，全球仍有2.64亿儿童和青少年失学，发展中国家每20名孩子就有1名可能从未上过学，1/6的孩子不能上完小学，1/3的青少年没有读完初中，撒哈拉以南非洲有超过1/3的孩子没读完小学。全球学前教育的毛入学率为48.3%，在撒哈拉以南非洲和南亚地区仅为31.9%和21.2%。①《全球教育监测报告2016》显示，2008-2014年，在年轻人群中，高收入国家的高中教育完成率为84%，中高收入国家为43%，中低收入国家为38%，低收入国家为14%。[1]

2.半数少年儿童学业成就水平未达到最低标准

全民教育监测结果显示，全球56%适龄少年儿童的数学水平、58%适龄少年儿童的阅读水平仍未达到最低标准（绝对人数均超过6亿）。在撒哈拉以南非洲，该比例超过80%，而欧美不足15%。

全球仍有1亿多青年不识字。全球成人识字率为86%；而在撒哈拉以南非洲，该比例为64%。

3.教育不平等现象仍普遍存在

2000-2015年全民教育时代已经结束，但达喀尔会议提出的全民教育目标还远未达到，教育不平等现象仍普遍存在。2014年，在不同的教育阶段实现了性别平等的国家比例，小学阶段为63%，初中阶段为46%，高中阶段为23%。在2亿名接受高等教育的学生当中，完成四年大学学业和继续深造的贫困家庭的学生占比不到1%。

另外，学校环境也不容乐观，在10所小学中，就有3所缺乏足够的水供应。[2]

4.实现SDG4目标估计要比预期年份晚50年

世界教育现状与SDG4的宏大目标之间存在巨大差距。其中有些目标对于美国、中国以及其他国家而言，都颇具挑战性。SDG4目标4.1指出，每个孩子都应该接受小学、中学两个阶段共12年的教育。这个要求很高，目前只有韩国和加拿大等极少数国家实现了此目标，美国还有10%的学生没有完成高中阶段教育，欧洲很多国家也同样如此。在欧洲和北美，即便以该地区前所未有的速度迅速发展，每10个国家中就有1个国家要到2030年才能完全普及高中教育。因此，基于目前的情况，专家在报告中指出，到2030年更现实的目标是实现初等和初级中等教育（lower secondary education）普及（共九年），但是这一观点没有被采纳。从目前的趋势来看，全球要到2042年才能普及小学教育，到2059年才能普及初中教育，到2084年才能普及高中教育。也就是说，SDG4目标预计要到2080年以后才能完成，比目标年份晚50年。

教育可持续发展目标是一个很宏大的愿景，对大多数国家包括中国而言，都是一个巨大的挑战。虽然对有些目标仍存在争议，但193个成员国都签署了这份框架协议。《2017/8年全球教育监测报告》要求各国政府最终对全球教育目标的进展负责，无论是穷国还是富国，政府都要对其教育承诺、计划、实施和成果负责。显然，如果要实现当前的教育承诺，需要在人、财、物方面做出前所未有的努力和突破。

二、实施教育可持续发展目标监测存在诸多难点

与全民教育监测相比较，SDG4的监测重点从关注教育普及转向关注教育质量、关注学业成就的获得；监测对象从学生校内学习拓展到全民终身学习。在教育可持续发展32项主题指标中，有关学业成就和技能的指标有11项，占了很大的比重；11项全球指标也以此类指标为主。这些指标的监测存在诸多难点。

1.全球学生学业成就监测面临数据和标准的双重困扰

社会公众以前关注的是教育普及，现在更关注教育质量。中国的家长不仅要求“有学上”，更要求“上好学”。SDG4全球指标4.1.1是学业成就（learning outcome）的测量指标，具体测量小学2/3年级、小学毕业和初中毕业三个时段儿童和青年的阅读和数学达到最低熟练水平的比例。这项监测面临全面数据和全球标准的缺失。

目前尚无全球范围内的学业成就数据，只有一些国际组织资助开展的学习评价项目所获得的数据，如PISA、TIMSS、PIRLS等，这些项目也只有部分国家参加；南非、拉丁美洲、太平洋岛国也开展了地区性学业成果评估。虽然开展学业评价的国家数量从20世纪90年代的70个发展到现在的142个，但很多国家不同意参加大型的国际学习评价测试。事实上，也很难让各国都参与同一项测试。《2017/8年全球教育监测报告》显示，截至2017年，只有25%～38%的国家参与了地区或国际学习评估，为全球指标贡献了数据。

目前也没有建立起关于阅读和数学最低熟练程度的全球标准。学业成就评估结果是以各调查问卷所定义的熟练程度来报告的，彼此间不具可比性。不过可以在国家或区域测试中融入各国都适用的相同测评问题，如果把这些数据单独抽出，可尝试在不同国家间进行比较。

联合国教科文组织统计研究所（UNESCOInstitute for Statistics，UIS）是联合国官方唯一授权的收集教育数据的组织，过去两年间一直在努力收集来自不同渠道的学业成就数据。UIS认为，中国义务教育质量监测数据是基于全国代表性样本，现已纳入到国际数据库中。

2.终身学习及ICT等技能获得性监测要求开发涵盖正规和非正规教育的全球通用工具

SDG4是针对所有人的，其愿景是“提供包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会”，强调终身学习理念。目前人类的预期寿命可能会达到90岁甚至100岁，正规教育只是学习阶段的开始，后面还有很多非正规教育阶段，如职场学习、闲暇学习等，涉及人的终身学习过程。这对教育监测而言，是一个很大的挑战。首先，监测的时间战线拉得更长，不仅关注学龄阶段的学习，也要关注终身学习；其次，监测的学习场所更为广阔，从正规教育的学校拓展到非正规教育的校外；再次，从信息量来说，关注所有人的受教育机会与体验，在校学生、失学学生、成人等都包含在内，信息会更加丰富。

例如，SDG4全球指标4.3.1是有关成人教育的，具体测量青年/成人在过去12个月中参与正规与非正规教育和培训的比例。欧盟劳动力调查是这项指标的主要数据来源，该调查涵盖了正规与非正规教育和培训的参与率。2011年，欧盟国家有37%的成年人参加了非正规教育。为了实现跨国可比性和完整性，世界其他地方的劳动力调查也需要开发涉及正规和非正规教育的通用性工具模块。目前UIS专家正在致力于这项工作，面临诸多挑战。

再如，SDG4全球指标4.4.1监测的是掌握不同类型ICT技术的青年/成人的比例，重点关注特定技能的成果以及获取的不同途径，这项监测也主要在正规教育体系之外。技能获取性评估可以是直接测量，但成本高；也可以是间接测量，如借助家庭调查。两种类型的测量是正相关的，技能水平越低，相关性越高。关于ICT技能，中低收入国家的成人甚至不能执行基本的计算机任务；至于更复杂的技能，国家间的差距相当显著。对于全球ICT技能标准的界定困难重重。

亚伦·贝纳沃特教授认为，终身教育监测是他今后的研究重点，这也是未来教育发展的必然趋势。想要实现青年和成人的非正规教育的监测，需要采用完全不同的方法，需要实现大的变革。

3.监测、收集可持续发展和全球公民意识方面的数据需要更长的时间

SDG4全球指标4.7.1考量全球公民教育（GCE）和可持续发展教育（ESD）在国家教育政策、评价、课程、教师培训中的融合与体现，是一个新开发的指标。UIS专门设计了调查问卷，并已收到85个国家的回复，但亚伦·贝纳沃特教授认为该问卷仍存在一些问题需要改进。目前，SDG4全球指标4.7.1的数据收集主要采取国家报告的形式。不过，政策制定者的自我评估可能不够客观、可靠和细致。《2017/8年全球教育监测报告》显示，在报告的国家中，51%的国家将可持续发展教育纳入其政策，33%的国家纳入其课程。教师培训中，只有7%的国家将可持续发展教育纳入其中。其实，仅靠全球指标很难引起政府的重视。如果是国家指标，政府会对其更加关注。比如中国有很多ESD项目实验学校，可能仅仅在地理学科的教学中有所展现，学生并不需要考查这方面的内容。

需要注意的是，当我们提出重要的全球指标时，政府应该投入精力去监测、收集数据，但这方面存在很大难度，意味着需要更长的等待时间。

三、完成教育可持续发展目标监测需要一场大的数据变革

正如《2017/8年全球教育监测报告》所指出的那样，SDG4的监测重点堪称雄心勃勃，需要为制定标准以及有效利用相关工具而大力调动资源。让各国真正参与的协调努力代价不菲，仅仅依托目前的国家教育行政管理信息系统根本无法完成，要达到目标就需要拓宽数据来源渠道，变革数据收集方式，进行一场大的变革。

1.突破国家教育管理信息系统的局限，拓宽监测数据来源

SDG4全球指标的监测面临各种各样的挑战：监测内容包括教育普及、学业成就、终身学习等方方面面，监测对象涵盖学生、青年、成人各个年龄段，教育类型涉及正规教育和非正规教育，教育场所既有校内也有校外。有些指标的数据可以直接采集，有些则很难，如贫困国家或者受冲突影响的国家的数据、弱势家庭的数据、非在校人员的数据等。

语言可以形成对比，对比也可以突出语言的特色。在一些具有“对比”意蕴的语言里，语言彰显着自己的幽默性。正如有研究者所说的那样：欧·亨利的作品独树一帜，在众多的反映当时社会生活的作品中，他作品的风格不是对痛苦的刻画，而是对痛苦的嘲弄。[3]本来痛苦应该引起读者的怜悯，可是欧·亨利的语言却使读者感受到了事实对“痛苦者”的嘲弄。

EFA和SDG4的主要监测数据来源于UIS，而目前UIS收集的大部分数据是教育管理数据信息（administrativedata），如学生数、教师数、班级数、计算机台数等，但这些数据在分析问题时有很多局限性，因此我们需要更多其他类型的数据来充实完善。例如，在分析国家内部的教育平等问题时，我们想看到不同地区、城乡或者残障和非残障学生的情况，这时就需要各种不同的数据。在编写《EFA监测报告》时，我们的数据来源不仅是UIS，还运用了学习评估数据等其他数据，并在住户调查数据和其他数据的基础上建立了自己的数据库。如，世界教育不公平数据库（World Inequality Database on Education,WIDE），这个数据库基于多项住户调查，可以反映初等教育、中等教育和高等教育领域的教育不平等状况。所以，只聚焦于管理数据，能做的分析就非常有限。因此，提供最好的监测报告，这意味着需要运用不同来源的数据，必须突破教育管理信息系统的传统界限。

从EFA到SDG4，UIS经历了重大变革。所长西尔维亚·蒙托亚（Silvia Montoya）意识到，SDG4监测需要提供不同的数据信息来源。因此，UIS改变了以往仅仅局限于管理数据应用的做法，调整了数据来源方向，开始使用住户调查、学习评估、读写能力测试等方面的数据，并决定投入大量时间和精力来建立SDG4的学业成就数据库，重点关注全球指标，对教育（性别）平等和残障人士等也有所关注。这是一个重要的变化，更是一种进步，而完成SDG4监测还需要拓展更多的数据信息资源。

2.变革数据采集方式，通过数字平台收集非正规教育数据

完成SDG4全球监测，仅仅通过政府和学校来收集正规教育数据，这种传统、单一的渠道是远远不够的，更需要一场数据采集方式的变革。可以开发一个类似于维基百科的有关终身学习的数字平台，收集非正规教育数据。数据信息的提供者不局限于政府或者教育部门，而是整个社会的全体成员，可以是来自非政府组织的相关人员，也可以是教育者和受教育者等。这些人对非正规教育有一定认识，为这个平台提供模板，也欢迎世界各地的人们来补充信息。平台运营者整合所有资源并做好宣传，告知大家如果想要了解真实信息，就来这个网站，因为这里有最全面、最好的数据，而且这个网站可以按照国家来分类，人们浏览的时候可以清晰地了解不同国家的情况。

然而，这并不仅仅是把所有国家的信息放到全球平台上这么简单，也可能涉及政治因素。UIS在公布数据前需要征得各国的同意，这是一个信息认证的过程，但政府的态度往往很难协调。其实各国政府更关注UIS公布的结果，比如UIS的评价结论到底是正面的还是负面的，更关注本国取得的成就和国家形象。

所以，要想了解真实的情况，该平台需要独立于政府和UNESCO的管制，因为该平台上很有可能出现批评政府的信息。当然，需要专家在后台监管系统中筛选所有的信息来源，以保证数字平台的质量。

UNESCO在德国汉堡设立了一个专门研究终身教育的机构，授权该机构来收集有关终身教育的信息。上海市终身教育研究院（SMILE）也一直在监测上海的终身教育数据，但困难重重。亚伦·贝纳沃特教授和机构负责人讨论了一起合作的可能性，看看是否能共同建立起一个监测终身教育信息的平台。

其实，这不仅仅是数据收集方式的变革，最关键的是观念的转变，比如采取何种策略来整合信息。之前整合信息的方式（如问卷调查）是有效的，但是有效程度较低。如果想全面了解情况，需要我们采取新战略，跳脱思维窠臼，用更广阔的视野去思考。

四、中国开展SDG4监测需要关注的问题

1.注意处理好国家教育规划目标和全球指标的关系

SDG4有4种不同类别的指标，即全球指标、主题指标、区域指标（regional indicator）和国家指标（national indicator）。具体来说，SDG4共有43项指标，其中11项为全球指标，32项为主题指标。联合国大会通过全球指标，希望每个国家都报告全球指标进展，但由于许多国家的体制、行动计划周期及教育改革方式都不尽相同，全面报告存在诸多困难。联合国文件最后只要求成员国自愿报告全球指标进展，不作强制性规定，但各国政府最终对全球教育目标的进展负责。

国家可以创建与本国国情相关的国家指标，也可以和区域内其他国家共同建立符合区域特点的区域指标，区别于全球指标。现在，拉丁美洲和非洲已经开始尝试建立区域指标。据此，成员国可以采用全球指标和主题指标，也可以建立国家指标和区域指标。各国政府要依据自身的实际情况来衡量是否采用全球指标作为国家指标，如果觉得全球指标不合适，也有权创建个性化的国家指标，同时也可以运用本国数据更好地实现全球指标。

中国是个大国，正在制定《2035年教育现代化发展规划》。中国需要斟酌SDG4指标，仔细考虑、认真筛选出对中国有帮助、符合中国利益，并且适用于中国国情的全球指标和主题指标，剔除那些不适用的指标；与此同时，立足现阶段教育发展水平和未来发展目标，建立符合中国国情的国家指标，即对政策决策者、统计部门或者该地区的人民都有益的、可靠、有效的指标，从而平衡好未来和当下、国际和国内之间的关系，缩小SDG4愿景和教育现实监测工作之间的差距。

2.建立与教育现代化发展目标相匹配的监测系统，尤其是终身教育监测系统

中国要实现教育现代化发展目标、促进全民终身学习，需要在未来的3-5年汇集众智，建立新的监测系统，尤其要在终身教育监测方面实现新的突破，而不是仅仅局限于现有的教育管理数据信息。目前中国的终身教育数据还很缺失，国家可以把行业精英召集起来，让他们来创立新的终身教育监测体系。鉴于中国地域辽阔，不同区域的历史文化、经济发展水平和教育基础都不尽相同，可以从局部做起，如先从终身教育相对发达的北京、上海或者某一省份开始，而不必一开始就有一个宏观的、国家层面的整体方案和目标。最终目标是在未来的3-5年内，在UIS或者欧洲短时间内尚无暇顾及的终身教育领域，建立起一套新的监测系统，开拓一个全新的领域。这一目标如果能实现，那么中国有可能成为世界的领军者，给其他国家点亮一盏明灯，也让中国在世界舞台上担任更重要的角色，为教育可持续发展目标的监测提供指引。

3.调动方方面面的积极性，共同参与教育监测

单就教育可持续发展指标而言，相当一部分指标需要人口统计部门和劳动力相关部门的数据支持，还有一些指标必须通过社会调查等其他途径获得，传统的教育管理信息系统已经远远不能满足需求。当然，当你有了很好的想法来收集新的数据时，就会不可避免地需要向有关机构、部门或民众采集数据，但他们往往会说“对不起，我很忙”，或者找各种理由拒绝提供相关信息。这对中国来说是一个难题，对全世界来说可能也是最困难的。

在中国现有体制下，中央和地方、部门和部门之间均存在利益博弈，社会公众对教育监测的参与意识也相对薄弱。所以，要思考通过怎样的激励政策和双赢机制，才能有效调动当地政府、群众及社会相关方面的积极性，让他们主动地参与到监测中来。这方面需要一个大的突破。

总之，这是一个开放、充满变革的时代。我们的理念、目标的设定要理性，更要突破传统思维，相关数据收集手段也要与时俱进。

注释

①相关数据来源于联合国教科文组织统计研究所（UIS）数据库，网址为http://uis.unesco.org/。