《监察法》实施过程中监察建议的制度建构

●谭家超

《监察法》的实施，意味着监察体制改革从宪法体制层面的结构框架设计，步入了面向腐败治理实践的职权运行阶段。在实施过程中，围绕《监察法》创设的诸多具体制度，其运行规则、程序机制、机构完善等具体构造问题已经展开讨论。但在实践中已经施行且取得实效的监察建议，尚未引发太多关注。监察建议是指监察机关根据监督和调查结果，依处置职能向有权作出问责决定的机关提出的问责建议，和向监察对象所在单位提出的问题建议。

《监察法》第11条、第13条、第45条、第62条对此进行了规定。其中，第11条和第13条分别规定了监察机关在行使处置职责时提出监察建议和派驻监察根据监督结果提出监察建议两种渠道；第45条规定了向有权作出问责决定的机关提出的问责建议和向监察对象所在单位提出的问题建议两种类型；第62条规定了无正当理由拒不采纳监察建议的两种法律责任形式。〔1〕《监察法》涉及建议的条款有第11条、第13条、第31条、第32条、第38条、第45条、第62条。其中，第31条、第32条规定监察机关向人民检察院移送相关职务违法犯罪时可以提出从宽处罚的建议。这种是针对检察机关独立行使检察权的一种建议，不属于监察建议；第38条所提建议是针对问题线索初步核实的处置方式，也不属于监察建议。从第11条、第13条、第45条、第62条可以得出，监察建议是依据监督和调查结果的一种处置职能，无正当理由拒不采纳的需承担相应法律责任。依照监督结果和调查结果的不同方式，可将监察建议划分为“监督模式”和“调查模式”，但不管何种模式，监察机关既可以提出“问责建议”，也可以提出“问题建议”。从监察实践来看，监察建议获得了普遍运用，〔2〕据《中国纪检监察报》报道，2018年1至11月重庆市各级监察机关就共计提出监察建议227份。参见乔子轩：《从三份监察建议书看怎样推进标本兼治——重庆各级监察机关贯彻落实监察法有关要求掠影》，《中国纪检监察报》2019年1月2日第5版。并取得了一定成效。然而，《监察法》对此仅作了框架性的规定，有关监察建议的提出权限、启动机制、内容设置、反馈机制、责任认定等核心操作规范，暂付阙如。收到建议的单位大多会予以高度重视，但这种重视，更多是基于对监察机关权威和实际影响的考虑，而非源于对制度的遵循。若长期停留在依赖权威或影响力的实施现状，势必产生诸多问题。首当其冲的是，“建议”有可能异化为绝对性的“命令”，使监察职权超出了自身界限，不当介入了本属于被建议单位的自主职权运作过程，从而破坏了宪法关于国家机构的职权分工逻辑。更关键的是，依赖权威的运作方式，将会产生责任倒逼，被建议单位采取形式化或应急式的“应付”就成为可能。有鉴于此，本文以监察建议的制度构造为中心，立足于监察建议所承担的从对人监察延伸至对事监督的监察效能提升功能，讨论如何通过程序规范的构造，实现恪守监察职权边界与延伸监察效能的目标融合。

一、监察建议制度供给不足及其问题

监察建议在目前得到大量运用，虽然取得了一定成效，但从操作过程来看存在较大问题。主要在于制度供给不足造成以监察机关为中心的督导模式，在规范性、整改过程与效果方面都存在问题。

（一）监察建议制度供给不足

1.监察建议缺乏统一的实施细则。《监察法》规定的监察建议条款初步建构了监察建议的制度框架。就目前的实施情况来看，这一框架尚无法为监察建议实践提供足够的制度供给。因为缺乏《监察法》具体实施细则的制定权，导致国家监察委和中纪委（用监察委文号）在发布规范性文件方面备受合法性质疑。除此，地方上制定的相关规定（办法）缺乏统一性。据查，贵州省制定了《贵州省监察委员会监察建议暂行规定》，北京市朝阳区制定了《朝阳区纪检监察组织制发纪律检查建议书和监察建议书的工作办法（试行）》。但是，这些内部规范性文件主要是省、市或县一级监察机关制定，制定主体层次不一，差异很大。同时，这种由监察执行者自己制定的标准从法理上讲缺乏公正，并且这些规定的对外效力有限，只能算作指导意见。〔3〕面对这种情况，有学者指出国家监察委应当有监察法规的制定权，因为中央一级的国家机关都有广义立法权。也有学者提出等时机成熟后须再制定《国家监察程序法》和《国家监察委员会组织法》。参见江国华：《国家监察体制改革的逻辑与取向》，《学术论坛》2017年第3期。总体来看，在缺乏有效制度供给的情况下，监察机关在行使建议职权时，普遍出现非制度化的运行方式，由此引发很多问题。

2.派驻（出）工作中缺乏相应的行使规则。依据《监察法》第13条规定，监察建议是派驻（出）中行使监察职权的重要方式。目前而言，《监察法》上的派驻（出）制度本身也只是基本框架，〔4〕参见秦前红、石泽华：《〈监察法〉派驻条款之合理解释》，《法学》2018年第6期。这就影响到派驻（出）过程中监察建议的规范行使。《监察法》第13条只是从原则上确定了监察机关可以按管理权限提出监察建议，而对于授权形式、内容及责任机制缺乏制度支撑。〔5〕《监察法》第13条规定：“派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权，按照管理权限依法对公职人员进行监督，提出监察建议，依法对公职人员进行调查、处置。”其中，按照管理权限向谁提出监察建议容易让人产生误解。因为前一个“进行监督”行为和后一个“进行调查、处置”行为都是针对公职人员，很容易让人误解为提出监察建议也是针对公职人员。实际上，结合《监察法》第11条、第45条、第62条，可以发现监察建议是针对监察对象所在单位提出的，尤其第62条明确指出了无正当理由拒不采纳监察建议的法律责任由相关单位承担。同时，中央纪委国家监委法规室对《监察法》第13条释义时指出，派驻监察机构、监察专员是根据监督结果，对驻在单位廉政建设和履行职责等问题等提出的监察建议。具体参见中央纪委国家监委法规室编写：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第99～102页。这就产生以下4个问题：（1）派驻（出）过程中缺乏具体的监督机制，直接影响到监察建议的提出。因为派驻（出）监察是一个持续过程，尤其监督结果在现实中很难定性，并且监督结果是基于普遍监督，还是个别监督的结果尚不清楚。（2）派驻（出）管理权限不清导致监察建议的签发程序不明。派驻或者派出的监察机构、监察专员不是独立一级的监察机关，那么监察建议是由派驻或者派出的监察机构、监察专员直接签发，还是由其派出的监察机关签发尚不明确。（3）如果按《监察法》第45条由监察机关提出监察建议，那么监察机关与派驻或者派出的监察机构、监察专员之间就落实建议也存在权限不明。（4）派驻监察对监察建议的适用缺乏明确的规范约束，在提出权限、提出时间、针对对象、如何监督等都依赖于派驻（出）机构（人员）的主观判断。

（二）制度供给不足引发的问题

1.监察建议职权行使不规范。〔6〕对此，笔者访谈、调研了湖北省西部、南部的4个县级监察机关。另外，从侧面了解到，凡是制定了监察建议工作办法、审批流程等相关内容的省份，规范性方面做得相对较好，如北京市、贵州省、重庆市等。但在全国范围内，建议职权在实施过程中普遍缺乏规范性。虽然《监察法》明确规定了监察建议的主体、客体及对象，但是在适用情形、建议类别、签发程序、监督落实等方面都没有具体规定，导致监察建议职权在行使中出现不规范。（1）提出方面不规范。实际监察工作中存在大量口头或类似的建议、通知等，没有正式的建议书并不意味着监察机关没有提出建议，这些行为在事实上起到监察建议的效果。（2）监察机关提起监察建议在形式上存在多样化现象，有“建议”“整改”“督办”和“提醒”等，有的甚至与谈话、问责等区分不清。并且，在签发程序方面具有一定的随意性。（3）落实程序存在不规范。目前监察机关在提出监察建议之后，大多对建议事由、整改对象、具体建议、签发主体、整改时限和提起追责等方面缺乏规范程序，更多强调如何落实。此外，在监察建议书的形式方面，各地方差异也很大，有的记载了详细内容，有的则非常简单，甚至监察机关内部有不同的版本，在记录、回执、记载内容等方面有待规范化。

2.“建议”有可能异化为“命令”。在监察机关普遍强势的局面下，由于制度建设有待加强，这可能导致监察建议从提出到落实带有浓厚的命令化色彩，大多数监察机关下发建议书后都强调按建议不折不扣的落实，造成被建议机关（单位）迫于压力来照章执行。另外，在目前纪委监委合署办公模式下，大量监察建议在落实上兼具党纪和国法的强制力，事实上赋予了监察建议更多的命令特质。笔者通过对《中国纪检监察报》和相关网络平台的案例发现，监察机关与被建议单位之间多以主导与被主导的关系存在。例如，烟监建议函［2018］2号中指出“将对照建议要求，不折不扣落实到位”。又如，广州荔湾区监委对该区综合行政执法局关于一宗信访事项的积极纠偏下发了首份监察建议书，收到监察建议书后区执法局采取一系列整改措施，“对于自己承办的监察建议书能够真正落到实处、收到实效，小王深深感受到了监察法和监委的权威”。〔7〕魏刚：《首份监察建议书的背后》，《中国纪检监察报》2018年7月4日第6版。

更有甚者，有地方监察机关直接用命令代替监察建议。例如，2018年12月，山东青岛市市南区纪委监察委针对市南区法院民事审判第四庭副庭长李国伟严重违纪违法行为，“决定给予李国伟开除党籍处分，责成有关部门按规定程序免去其副庭长、审判员职务，并给予其开除公职处分。将其涉嫌犯罪问题移送检察机关依法审查起诉，涉案财物随案移送”。〔8〕参见《青岛市市南区人民法院民事审判第四庭副庭长李国伟严重违纪违法被开除党籍》，http://dy.163.com/v2/article/detail/E3T8I1PK0530PFOI.html，2019年7月2日访问。另参见秦飞雁：《监察委“责成”人大免法官之职 这个提法似乎没有把宪法当作一个事儿》，http：//www.fazhisx.com/Index/details/article/2105， 2019年7月 2日访问。这里的“责成”实际上就是命令。但按相关组织法，监察机关无权直接命令有关部门罢免工作人员，只能通过监察建议来表达意见。

3.责任倒逼模式导致问题改进不彻底。按《监察法》规定，被建议单位在存在正当理由的情况下可以不接受监察建议。但在实践中，大多监察机关在下发监察建议书后不太重视沟通和协调，而是强调按要求整改，否则要面临追责。出现这种情形，主要有两方面的原因：一是，监察机关普遍强势；二是，缺失监察建议法律责任的认定机制，导致事实上形成一种责任倒逼模式。例如，2018年7月18日，莆田市监委依法向市国土资源局发出的《监察建议书》，指出：“发监察建议不是一发了之，而要件件跟踪到底，督促相关责任单位把主体责任落实落地。”〔9〕林爱玲、黄新亮：《监察建议书的“正确打开方式”》，《福建日报》2018年10月18日第15版。又如，2018年8月14日《中国纪检监察报》在《两份监察建议书追踪》中报道：“两份监察建议书同步下达后，该市纪委监委将责任扛在肩上，认真落实监督责任、强化再监督再检查，对自查自纠工作全程监督。”〔10〕侯召溪、徐睿：《两份监察建议书追踪》，《中国纪检监察报》2018年8月14日第6版。诸多监察建议的案例表明，由于监察机关强调责任的落实机制，导致大多被建议单位的领导人员和直接责任人员都惧怕追责。即使存在不合理建议或建议超越权限的情况，也会无条件落实。很可能出现的情况是，被建议单位为了落实监察机关的意见而忽略问题本身，出现敷衍了事、做表面功夫等情况，最终导致单位问题缺乏深化治理。

二、厘清监察建议的功能是监察建议制度构造的逻辑起点

鉴于制度供给不足及其引发的问题，进行监察建议制度构造是必然选择，但必须依其特定的功能目标。监察建议本质上是监察机关在恪守监察职权界限的前提下，通过制度化的方式将对“人”监察延伸至对“事”监督，制度设计必须一方面强化职权边界，另一方面强调治理效能的职能延伸。

（一）恪守监察职权边界前提下的必要延伸

在监督体系中，监察职权首先是对“人”的监察，即针对行使公权力的公职人员的个人违法违纪行为进行监督，以此促使权力运行规范。公职人员的贪污腐败是公权力运行不规范的重要原因。“对公权力行为的监督与对国家工作人员的勤勉廉洁控制有密切关联。”〔11〕袁博：《监察制度改革背景下检察机关的未来面向》，《法学》2017年第8期。但在逻辑上，对国家工作人员的监督和对国家机关的行为监督，则是有所区分的。在监督体系中，监察机关专司对“人”的监察，并不负责对公权力行为的监督。对“人”监察和对“行为”监督，各自具有边界。监察机关虽是监察全覆盖，但主要是对行使公权力人员的全覆盖，而不是针对所有事项的全覆盖。

那么，如何通过对“人”的监察实现对权力行为的有效监督？一方面，需要理顺监督体系，打通与行为监督方式的沟通障碍，形成监督合力；另一方面，就监察机关而言，有必要拓展对“人”监察的效能，通过制度化的方式将对“人”监察的监督效果，辐射至对公权力行为的监督。不过，这一调整应当特别注意监察职权在宪法中的边界，不能为了效能拓展就突破职权边界。由此，问题就转化为，如何在保持监察职权边界的前提下，实现监察效能的延伸？

在制度上，监察建议是实现这一目标的重要制度设置。我国宪法高度强调国家机关间的分工与配合，但形式上的职权分工，有时导致分工的僵化，最终影响治理效能和治理能力。所以，“强调国家效能和治理能力，要求将各种国家任务的相应职权配置给在组织、结构、程序、人员上具有功能优势的机关，而不再僵化地拘泥于权力的‘分’‘合’问题。”〔12〕张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，《中外法学》2018年第2期。监察体制改革将对国家工作人员的监察整合至监察机关，由此在国家机构中设置了反腐败的专责机关。基于宪法和《监察法》所赋予的职权，监察机关对被监察对象具有绝对的强制性，但对于被监察对象所在单位的责任追究及其职责履行情况，不属于监察机关的监察范围。由于这两项内容与对“人”监察密切相关，如果切割开来，势必影响监察效果。因此，在功能适当的实质内涵下，监察机关可采取适度的延展措施。

监察建议职权针对公权力的履职情况，具有对事监察特征。对事监察是指“‘以公权机关为中心’设定监督范围，将行政机关行使公权的情况纳入监察范围”。〔13〕魏昌东：《国家监察委员会改革方案之辩证——属性、职能与职责定位》，《法学》2017年第3期。首先，针对被监察对象所在单位廉政建设和履行职责等问题提出监察建议，是对单位普遍问题的反映，属于事实上的对事措施，表现出权力与权力之间的监督制约关系。其次，监察机关行使问责或问责建议职权是对结果或已经发生的行动作出评价的终端过程。问责或问责建议的对象并不是违法犯罪的公职人员和一般工作人员，而是针对“关键少数”的领导人员。领导人员对单位履职情况具有管理责任，其对本单位出现的管理宽松软、履职不足、推进廉政建设和反腐败工作不扎实等问题负主体责任。〔14〕参见中央纪委国家监委法规室编写：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第206页。据此，监察机关针对“关键少数”的问责建议也属于事实上的对事措施，背后反映出权力与权力的监督制约关系。

监察建议不同于强制性职权，是相对柔性的职权措施。它主要针对超出监察职权范围的事项，因此不能采取强制性的监察措施。但这一事项又与监察对象密切相关，因此，需要采取建议或议案等方式督促被监察机关考虑和纠正。〔15〕参见周乐军：《“对人监察”抑或“对事监察”——论我国监察委员会监察权的边界》，《时代法学》2018年第4期。监察建议并非一般意义上无强制力的建议。在监察建议制度中，设置“无正当理由”拒不采纳建议的法律责任，意味着强制性的限度：一方面，认可了被建议单位以正当理由不接受建议的可能性，毕竟建议事项是否真实存在或是否需要按建议落实，属于被建议单位的职权判断范围；另一方面，也意味着监察建议具有某种程度的强制性，它要求被建议单位对自身问题作出审慎的自我审视，否则就追究责任。

总的来看，监察建议是利用对人监察导入的针对公职部门的权力监督，其对事监察的本质决定监察机关在行使建议职权时须保持权力边界。这主要表现在两方面：一是，须借助对人监察发现特定问题，以解决是否有权介入的问题；二是，在建议中不宜直接干预其他国家机关的权力运行，而应采取合理建议的监督形式。

（二）监察建议实现职权延伸的两种方式

监察建议作为一种对事监察，依赖于一定的介入机制。如果单纯考量对“事”，监察机关则需要考虑是否有权介入。通过对人监察的介入可以很好地解决这个问题。一是，监察建议依据对人监察的结果，对所在单位的情况比较了解，加之专业性、经验判断等能够对行使公权方面的问题进行甄别、判断和预测，提出建议具有“实体审查”的前提条件；〔16〕参见秦前红、石泽华：《基于监察机关法定职权的监察建议：功能、定位及其法治化》，《行政法学研究》2019年第2期。二是，在处置中形成的监察建议不同于监督、调查阶段，在最后处理层面提出建议意味着正式性，因为在监督和调查过程中提出建议则可能面临时机不成熟、情况不够清楚等问题，在有监督和调查结论后提出才具说服力。

基于监察建议所承担的在监察职权边界前提下拓展监察效能的功能，设置监察建议职权，既需要推行制裁为导向的建议，又需要采取改进为目标的建议。

1.监察机关提出问责建议是针对公职单位履职问题提出的制裁建议，可理解为间接治理权限。在实践中，监察机关经常面临超出问责权限或不适宜直接作出问责决定的情况，提出问责建议可以有效拓展监督。那么，追究相关领导人员主体责任的目的在于督促相关领导人员履行对单位的管理责任，以实现问题治理。在现代社会，政治问责或公共问责，通常被视为民主治理的标志，也变成“好的治理”的代名词。〔17〕参见马骏：《政治问责研究：新的进展》，《公共行政评论》2009年第4期。据此，问责建议作为一种间接制裁权，本质在于使监察机关与相关单位领导人员能发生关联，促使被问责的领导人员正确履行对公职单位的管理责任，推动单位廉政建设和反腐败工作。问责建议的出现，使监察机关在不适宜直接采取制裁的情形下具有治理能力。

2.监察机关提出问题建议是针对公职单位直接实施的整改意见，可称之为直接治理权限。就对人监察导入公职单位的问题建议，核心目的在于促成问题改进，具有预防性和前瞻性。在反腐治理领域，针对“治标”和“治本”可以引入“末端治理”和“前端治理”概念。“末端治理”是环境管理中的概念，大致是指针对生产末端的污染物采取有效治理。在标本兼治的反腐治理过程中，违纪违法及腐败犯罪行为类似于“污染物”，监察机关针对这类行为的调查、处置可称之为“末端治理”。与“末端治理”不同，“治本”意味着需要进行预防腐败、遏制腐败的工作，可称之为“前端治理”。监察建议的性质决定了其应起到“前端治理”的功效，即监察建议的核心要义在于针对个案监督或调查后发现的普遍问题进行预防治理。监察机关可以通过公正的调查结论和观察效果，说服被监察对象及其所在单位接收自己的处理方案和相应建议。

基于以上分析，《监察法》设置问责型监察建议和问题型监察建议，指向于被监察对象所在单位的腐败治理和履职情况，符合我国国家权力配置的“功能主义”要求。据此，监察机关在行使监察建议职权时应以“改善履行职责和加强廉政建设”为目标，确保监察建议职权拓展监察效能的功能。

三、监察建议制度构造的重点方向

解决目前监察建议在实践过程中的诸多现实问题，有效落实监察建议的功能，均指向监察建议在既有制度框架下的具体制度构造。依据《监察法》相关条款，虽然监察建议在触发机制、类别上存在差别，但一般都会经历提出建议、监督落实与责任认定等阶段，在主体限定、前提条件、程序控制、异议程序和救济机制等5个层面分别进行制度构造。〔18〕同前注〔16〕，秦前红、石泽华文。在制度构造过程中，监察建议的职权规范程序应具有类型化基础。由于按《监察法》第11条、第13条及第45条，提起监察建议可依据调查结果和监督结果，那么在相应程序上应有所区分。据此，在程序设定上应区别主体、权限及对象上的差异，一定程度实现监察建议职权的程序分化。围绕监察建议的功能与现实问题，在制度构造中，应突出以下3个方面的重点：

1.建议权限与启动程序。由于在实践中缺乏过程规范，这导致监察建议从提出到落实都以监察机关为主，可能出现超越监察职权边界的行为。据此，形成规范操作机制能让建议职权恪守合理的意见范畴，规范化的首要内涵是限定监察建议的职权边界。在制度上，严格的建议职权权限和规范化的启动程序，是实现这一目标的制度设置。

2.监察机关与被建议单位的沟通和反馈机制。在提升监察效能的总体要求下，加之责任倒逼模式的现状，有必要建立监察机关和被建议机关的沟通与反馈机制。这一机制的意义在于，既要强化监察建议的说服性功能，也要赋予被建议单位根据自身职权范围进行的陈述立场，强调对建议问题上的共同理解，最终提升监察效能。

3.以“是否具有正当理由拒绝执行监察建议”为核心的责任认定机制。监察建议之所以不同于一般意义的监察职权措施，本质区别就在于监察建议在一定程度上介入了其他国家机关的权限范围，因而直接的强制性并不可取。但基于监察效能提升的整体考虑，又不可将监察建议局限于纯粹无强制力的“建议”。在这种考虑下，“有无正当理由”的责任要件判断，实际上构造了在恪守监察职权边界前提下适度延展监察范围的判断机制。因为，最终是否采纳建议仍属于被建议机关的权限范围，这是对被建议机关权限的尊重。但如果在没有正当理由的情况下拒绝建议，就意味着责任追究的启动。这是一种附条件的责任追究，旨在防止监察机关不当介入其他国家机关的权限，但又能适度保证对其他国家机关的监察效果。与此同时，当监察机关与被建议单位的沟通和反馈机制无法抑制监察机关的强势介入时，被建议单位有权向相应上级机关提出申诉。当建议双方对建议的认同存在严重分歧，或者在责任认定上对“正当理由拒绝执行监察建议”存在较大争议时，可给予被建议单位一种申诉机会。而接收申诉机关的评判标准，仍然立足于“是否具有正当理由”。

四、监察建议制度的具体构造

按监察建议制度构造的重点方向，监察建议制度的具体构造应建立相应的程序机制，主要围绕启动程序、沟通与反馈机制和责任认定机制等来建构。

（一）以明确的建议权限为基础的启动程序

监察建议的启动程序以监察机关是否具有建议权限为前提。因此，应当首先明确监察建议的权限范围，在此基础上构造启动程序。

1.建议权限。基于监督结果、调查结果的监察建议在提出权限上应有所区别。在调查模式下，提起建议依附于监察机关对个案调查的管辖权。按《监察法》第15条和16条，凡是各级监察机关按照管理权限管辖本辖区内相关人员所涉监察事项，都属于管辖范围。在监督模式下，监察建议的提出权限主要依附于管理权限，凡是派驻监察人员或监察专员在授权范围内的都可以提起监察建议。据此，关于监察建议的提出权限问题，应依循“谁监察、谁提出”的基本原则。同时，在级别管辖上，一般应遵循同级提出原则，即建议主体双方在行政级别上应保持一致。除此，有两方面问题值得注意：

（1）按《监察法》第16条，上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项，那么依照“谁监察、谁提出”的原则，上级监察机关基于个案处置也可以在所辖范围内提出监察建议。同时，监察机关之间对监察事项的管辖有争议不影响监察建议的提出权限，因为监察建议需要依个案处置而提出，这就意味着提出权限问题早就由其共同的上级监察机关确定。

（2）按《监察法》第17条，上级监察机关可以将其所管辖的或下级管辖的监察事项指定管辖，此种情况下应区别对待监察建议的提出权限。对于上级监察机关将其所管辖的监察事项指定下级管辖的，监察建议的提出权限不应随着监察案件管辖权的转移而转移，而应继续由上级监察机关行使。原因在于，在由上级监察机关管辖的案件中，被监察对象所在的单位的行政级别往往比较高，由下级监察机关向行政级别高于自己的单位提出监察建议不合适，效果也不佳。此时，由上级监察机关提出建议最为合适。此外，对于其他指定管辖的，适合由具体承办的监察机关提出建议。

2.启动程序。调查模式的监察建议和监督模式的监察建议在提出程序方面应有所不同。调查模式的监察建议是负责调查的监察机关在调查完成后，行使处置职能时即可提出。因为调查结论能充分说明调查对象与所在单位问题的关联性，能让被监察对象所在单位接受建议提出的处理方案。而监督模式是监察机关在特定监督或派驻（出）机构（人员）针对特定问题的监督结果提出。因为长期派驻（出）可深入了解所在单位的问题，那么建议也具有针对性和实效性。

总的来看，监察建议启动程序的逻辑是，在监督和调查中能够对监察对象所在的单位进行充分了解后，建议才具有针对性。据此，监察建议的启动程序需要适格，即必须依赖于调查和监督程序提出，不能随意提起监察建议。从规范角度而言，则着重应围绕以下几方面展开：

（1）需要对建议的形式进行规范。监察建议属于一种正式的监察处置方式，应采取正式的文书下达。就记载内容而言，监察建议文书需要反映出建议的规范性和正式性特征，基本信息应尽可能详细记载，如建议主体与被建议主体、文书号、日期、送达人、接收人、回执等。除此，监察建议的核心目的是公职单位的问题治理，在记载内容上还应该记载相应内容。例如，监督或调查所认定的事实、证据、法律依据及存在问题、问责建议或整改建议等。其中，问责建议或整改建议应尽可能明确、详细和合理，大致应包括具体的问责建议或对策建议、是否有正当理由拒绝建议的协调措施、落实建议的相关时间与地点、无正当理由拒绝建议所应承担的法律责任等。

（2）需要对建议的签发进行规范。签发是一种程序监督权，监察建议文书的签发权比较重要。实践中，各省市监察机关内部之间都有一套自己的签发程序，有的已经出台了相关规定。例如，重庆市明确规定监察建议必须要有严格的审批程序，由承办部门起草文稿，报协管领导、分管领导、主要负责人审签后，印发相关单位并抄送相关单位主管部门。派驻或派出监察机构、监察专员提出监察建议，应当同时抄报派出机关。对于指定管辖的案件，由承办监察机关起草监察建议，并报请上级监察机关同意后，交具有提出权限的监察机关提出。〔19〕参见毛翔：《监察建议书的“正确打开方式”》，《中国纪检监察报》2018年10月14日第1版。重庆市的内部签发程序区分了调查模式与监督模式，符合类别化的程序建设，可以作为签发程序的范本。但是，对于上级监察机关指定下级管辖的监察案件，监察建议的提出权限应保留在上级监察机关。在这种情况下，应由承办监察机关起草监察建议，需报请上级监察机关按其内部程序签发，而不应再回到下级监察机关。

此外，还需对监察建议书的送达进行规范。较司法送达，监察建议书在送达主体与送达方式上更为简单，但也应强调正式性。从规范性上讲，须由监察机关相关工作人员或派驻（出）的监察专员当面送达到被建议单位的相关领导人员或直接责任人员，并且应在送达回执上签字确认。

（二）以认同为方向的沟通与反馈机制

监察机关与被建议单位之间存在共同的目标，监察建议职权按功能适当理论进行发挥，即监察建议职权需要在公正的调查结论和观察效果的基础上，说服被建议单位接收自己提出的问题和方案，以体现国家机关之间的相互配合关系。目前的责任倒逼使得监察机关的建议具有不容置疑的正确性，但这种正确性未必得到被建议机关自身的真正认同。鉴于此，制度上须创设沟通与反馈机制，让监察机关和被建议单位能通过解释、对话等形式就相关问题形成共识。如此，既遵守了各自的职权边界，又落实了建议的监察效果。

监察机关在行使建议职权过程中积极参与其他国家机关的腐败问题治理，就需要在监督和调查结果后及时运用建议职权，正确采取问责建议和问题建议。同时，在建议落实中，监察机关应以公职单位存在的问题为核心，通过说服、论证等方式来主张建议或进行提议。依靠强权发挥监察建议职权，容易形成“命令—接受”式的治理结构，不利于反腐治理的深入。据此，最佳方案是在落实建议过程中注入沟通与反馈机制，确保监察机关在建议过程中始终以问题治理为核心。据此，沟通与反馈机制可以进行3方面的建构。

1.建构监察机关提出监察建议的说明理由机制。当监察建议书送达被建议单位时，首先不是要求被建议单位“照章执行”，而是对前期调查基础，包括问题的表现情况及严重程度、证据掌握情况等进行说明和沟通。除此，还需要对提出建议的适用条件、问题危害、提出原因、整改对策等予以充分说明，以此确保监察机关提出监察建议对被建议单位具有正当性。

2.建构针对监察建议内容的沟通机制。虽然监察机关提出监察建议是依据监督或调查结果，但是监察建议不同于监察决定，被建议单位可以就建议问题是否真实存在或是否需要按建议落实，与监察机关进行沟通。只有让被建议单位充分陈述理由、提出异议，才可能在建议的问题、形成原因及改进对策等方面形成共识。据此，在下达监察建议书后，被建议单位对建议事项或是否需要按建议落实存在异议的，可以在监察机关说明提出理由过程中提出。在落实整改过程中，被建议单位对监察机关提出的意见存在异议，认为不符合单位实际情况的，应及时沟通，尽量在采纳建议方面达成共识。

3.建构建议落实情况的反馈机制。目前，监察机关在建议工作中大多强调问责以强化落实和反馈，缺乏系统化、规范化的反馈程序。据此，在监察建议落实过程中有必要建立效果反馈机制，可以从两方面着手。（1）在整改过程中设置反馈机制，可就整改过程中的问题、新情况、难点等及时沟通，确保被建议单位在廉政建设和履行职责等方面的问题得以深化治理。所以，在整改过程中应强调被建议单位的通报义务。（2）最终整改效果的反馈机制，需要被建议单位将整改的最终效果进行反馈，这属于针对监察机关提出建议的最终结果。一般而言，监察机关与被建议单位需要就问题的解决程度、整改方案实施等进行沟通，监察机关对最终整改效果具有一定的认可权限，可采取测评、考察等方式确定是否认可。如果监察机关认为整改没有改善或效果不佳，则可能会走向责任认定程序，也可能重新回到建议落实阶段，继续整改。

（三）以“无正当理由拒不采纳监察建议”为核心的责任认定机制

责任认定主要适用于被建议单位无正当理由拒不采纳建议的情形。《监察法》第62条规定的适用情形只是静态意义的，但实践中必然存在着大量与无正当理由拒不采纳相类似或相关联的行为，如消极采纳、怠于采纳和表面采纳等。据此，在实践过程中适宜采取动态化的适用情形，用以针对现实中可能大量存在的消极执行、怠于执行或屡次执行整改不到位等情况。因此，需要对无正当理由拒不采纳的情形进行程序化建构。综合来看，责任认定机制应包括拒绝执行、消极或怠于采纳、屡次执行整改不到位方面的责任认定程序。

1.就拒绝执行而言，程序上应有两种情况。一是，被建议单位在建议书下达之后，在沟通与反馈过程中与监察机关没有达成采纳与否的意见；二是，被建议单位在建议书下达之后拒绝沟通并且拒绝采纳。对于这两种情形，提出建议的监察机关或相关人员可以按《监察法》第62条进行追责。

2.就可能存在的消极或怠于采纳建议的情况，也就是通常所讲的存在“阳奉阴违”、不积极、不反馈等情形，经过监察机关多次提醒不改的，则在程序上可以认定为无正当理由拒不采纳监察建议的情形。作出建议的监察机关或相关人员可以按《监察法》第62条进行追责。

3.在落实中还可能存在屡次整改不到位的情况。按本文的机制设定，主要是指经过多次效果反馈都没有得到监察机关的认可，在廉政建设和履行职责等方面的问题依然没有得到明显改善。这种情况不适宜适用《监察法》第62条进行追责，否则面临不当扩大解释的问题，可以按《监察法》第11条第3款和第45条第3款规定对负有责任的领导人员进行问责。

除此之外，在建议认同或责任认定存在争议的，需要建立一种争议解决机制〔20〕秦前红教授等认为需要建立争议解决机制和救济机制，同前注〔16〕，秦前红、石泽华文。，“任何国家机关都必须对自己行使职权的行为承担相应的责任。”〔21〕胡锦光、韩大元：《中国宪法》，法律出版社2007年版，第347页。（1）在面临“建议”变“命令”的局面下，可在提起建议、落实建议阶段给予被建议单位一种申诉机制。当被建议单位认为监察机关在启动和落实监察建议中，存在较严重的不当干预或不规范，如随意提出建议、以指令或命令等方式强制落实不当建议等，被建议单位可以向上一级监察机关或所属的监察机关提出申诉。（2）在责任认定方面，双方对“正当理由拒不采纳监察建议”存在争议的，被建议单位可以提出申诉。

值得注意的是，《监察法》第62条设置了3种并行的责任承担方式，一是，其主管部门、上级机关责令改正；二是，针对单位的通报批评；三是，针对特定人员的追责处理。责令改正属于纠正机制，主管部门、上级机关的介入意味着被建议单位（个人）对责任认定不服首先需要向主管部门、上级机关提起纠正。针对领导人员和直接责任人员的责任，本质在于追究单位主体责任。据此，这种申诉适宜由被建议单位向其主管部门、上级机关提出。主管部门、上级机关收到相关申请后，应就是否存在正当理由拒绝进行调查和审查。认为应该维持的，则应向被建议单位下达维持的通告；认为的确存在不实情况需改变责任认定的，则应和同级监察机关商讨。如果商讨形成统一意见，则按统一意见执行。如果商讨不能形成统一意见，则应再向上一级监察机关申报形成最终意见。

五、结语

“一项全新的改革既要给予其必要的试错空间，又要随时勒紧法律的缰绳，以防止因制度缝隙太大而导致出现结构性的风险”。〔22〕秦前红：《监察法理解和适用的若干难点问题》，《人民法治》2018年Z1期。监察建议职权鲜明地体现了监察工作的特殊使命，其运行好坏不仅反映了监察权运行的法治水平，更体现出反腐效能的高低，这需要在制度供给方面进行提升。以此为目标，监察建议制度化的核心在于防止建议权扩张，让监察建议在恪守监察职权边界的前提下，通过制度方式提升监察效能。

监察建议的制度构造应围绕拓展监察效能展开。与强制性的一般监察职权不同，监察建议依赖双方的协调努力来落实。就监察机关而言，其监督落实建议需尽量保持客观和审慎使用追责，在监督落实与责任认定程序方面应最大限度地设定双方的平衡机制。

客观来讲，公权力机关在廉政建设和履行职责等方面的问题的改善，需要内外协调、循序渐进。如果监察机关在建议中太过主观而干预过多，或不尊重客观现实，把控过严等，很有可能助长形式主义整改风气。本文从问题着手引入制度化的议题，以监察建议的功能为逻辑起点进行制度建构，正是为了克服目前缺乏制度规范而可能产生的扩权问题。但更深远的意义在于，在深化监察体制改革过程中，根据监察实践需要，对《监察法》中的制度创新，进行符合监察体制改革目标和实践需要的具体制度设计，从而为推进监察体制改革贡献点滴智慧。