深化基础教育“放管服”改革，充分释放学校发展的生机活力

毛亚庆

2018年9月10日，习近平总书记在全国教育大会（以下简称全教会）上发表了重要讲话，讲话涉及的内容既广泛又深入，其中重要内容之一就是强调如何着眼于我国教育事业的长远发展，深化办学体制和教育管理改革，充分激发教育事业发展的生机活力，坚决破除制约教育事业发展的体制机制障碍，加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育。因此，如何在全教会后深化基础教育管理改革，充分激发学校办学与发展的生机活力，在尊重教育发展规律的前提下，充分发挥学校办学主体作用，大幅减少各类检查、评估、评价，加强对办学方向、标准、质量的规范引导，通过深化基础教育领域的“放管服”改革，为学校潜心治校办学创造良好环境，是值得教育者思考的重要话题。而对于这一话题的思考要放到全国教育大会的召开是在中国社会发展进入新时代的开启之年、并且时值中国改革开放40周年之际、既要展望未来又要总结过去的背景之下。

展望未来，就是要基于新时代的新要求，深化基础教育管理改革。新时代的新要求包括两个方面。

一是当下中国社会发展的基本矛盾的新变化。中国社会的基本矛盾已从1981年党的十一届六中全会提出的我国社会主义初级阶段的主要矛盾表现为“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为在党的十九大报告中提出的“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这一矛盾的转化表明中国社会进入了新的历史发展时期，人民对美好生活的向往成了中国社会未来的奋斗目标。这表征着在新时代，通过物质占有来获得满满的幸福感，已很难再持续；在新时代，比起金钱和物质，更重要的是精神层面的充实感；在新时代，人们对生命意义的定位不再只是对外在物质的欲求，而是生活本身是否过得更有价值；在新时代，这种生活本身就是有德性的，这种生活本身就能提高人性，使人在生活中能够完成对美德的获得与践行；在新时代，社会呈现的是“崇高”而不是“鄙俗”，是精神的彰显而不仅仅是物质的追求，是人的发展而不仅仅是物质的丰富，衡量的尺度是将人的全面发展作为目的；在新时代，需要构建人与人之间的精神生态，这是生活品质的重要表征，而这种品质需要物质生活水平的提高，更需要道德水平、人格品质、情感质量和责任意识等精神层面的提升，这种提升是决定社会和谐、幸福感拥有的关键因素。

二是中国社会发展历史性的定位也在发生着变化。新时代的“新”，体现在“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”这一重大历史性的判断上，这意味着未来一段历史时期中国社会相对稳定的发展追求。因此，在新时代，社会发展方式将从关注数量增加和外延延展转变为追求质量的提升和内涵的发展；社会发展的评价方式将从侧重GDP的增长转变为追求社会的全面进步。在这样的历史背景下，教育的定位将不再只是多出人才，快出人才，更为重要的是出好人才；教育不仅是促进人的理性提升，更要滋润人的灵魂，使人更具人性。教育发展的评价标准也将不再是升学率的提高就等同于学校的全面进步、学生分数的获得就等同于学生的全面发展。教育发展方式也须从数量到质量，从外延到内涵；教育的发展模式也须从数量扩张的增长模式向质量提升的发展模式转化。

随着社会发展的整体“升级换代”，中国社会需要基于新的历史定位，重新再出发。为此必须着力“转变政府职能， 深化简政放权， 创新监管方式， 增强政府公信力和执行力， 建设人民满意的服务型政府”。这也为进一步深化基础教育管理改革指明了方向：需要转变教育的治理模式，改变学校的发展方式、转换学校发展的推动力量、优化教育质量追求的结构、提高办学的质量和效益。

总结过去，就是要梳理过去存在的问题，剔除制约教育管理改革的障碍。

在改革开放初期，面对对外开放、对内搞活，经济体制改革全面展开的形势，我国教育事业的落后和教育体制的弊端凸显出来。1985年5月27日，开启了中国教育体制改革大幕的《中共中央关于教育体制改革的决定》，明确指出了在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校统得过死，使学校缺乏应有的活力，而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来。虽然在此之后基于这些问题出台了一些政策措施，进行了不断的改革，但政府职能存在着的“越位”“缺位”和“不到位”的问题却解决得不尽如人意。长期形成的计划体制所形成的惯性也在一定程度上影响着治理机制的运行，导致管办评不分离，使得教育行政部门与学校的关系更多的是“控制”和“服从”，学校管理者扮演的角色更多是主管部门目标的守望者，是任务的执行者，是安全的追求者，是环境的适应者，无须有更多自己的办学思想，是“忘我”的人。

这种运行机制在一定程度上还在影响着学校的发展，导致学校管理者处于“忙”“茫”“盲”的现实生存状态：忙安全，学校安全“压力山大”，一旦出了问题，一切成绩“清零”；忙开会，在管理者特别是一把手是否参会成为工作本身是否被重视的背景下，开会成为了学校管理者的又一项主要工作；忙“布置”，忙“强调”，忙“传达”，按照“相关要求”，向师生传达上级精神，充当录音机、代言人和传话筒的角色；忙检查，各级政府及职能部门以“红头文件”予以的检查繁多，为应对不同检查填写各种各样的表格，戏称自己为“表哥”“表姐”；忙公务接待、忙人际协调、忙事务管理、忙大型活动……如此忙乎，必然导致学校管理者由“忙”陷入“茫”然状态，进而则会出现工作有盲点、学校发展盲目前行。

立足过去，展望未来，完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，推进基础教育管理改革，必须从教育体制入手，有系统地改革管理体制，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权，推进基础教育的“放管服”改革。为此，需从如下方面入手。

第一，充分体现管办评分离在国家教育治理体制改革中的关键地位。扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。在宏观治理机制上，要深入推进管办评分离，教育行政部门与学校的关系、教育行政管理的逻辑以及學校自身发展的定位必须发生深刻的思想观念与认识的变化：教育行政部门与学校的关系要从“紧扣”变为“放松”，使教育行政管理的逻辑从“控制”变为“服务”， 教育行政部门不要过多干预学校自身的发展，不要以行政管理的逻辑取代学校自身运行的逻辑。在微观治理机制上，要建立现代学校制度，形成学校领导班子的凝聚力，认真听取党组织对学校重大决策的意见，充分发挥党组织的政治核心作用；倡导民主管理和科学管理；要处理好民主与集中的关系，尊重和支持教职工代表大会参与学校管理的民主权利，定期向教职工代表大会报告工作，实行校务会议等管理制度。

第二，实施部门联动政策、综合配套地推进基础教育管理改革的机制。基础教育管理改革中亟待解决的问题，也像中国教育改革进入攻坚期、深水区一样，呈现出综合化的特点，涉及的面更广、关联的度更高，矛盾层次更深、问题难度更大，对于问题的解决，往往涉及多个部门职责，需要多种政策配套，涉及多方利益调整，靠原来的单项改革办法或局部突破套路已难以奏效。深化基础教育管理变革，重点在深化，关键在综合。要用系统思维、全局意识推进基础教育管理改革，用普遍联系观点设计改革，用统筹兼顾办法推进改革，进一步增强改革的系统性、整体性、协同性。为此需要相关职能部门超越单位利益，突破部门利益固化的樊篱，增强基础教育管理改革的自觉性、紧迫性、坚定性，用部门联动政策综合配套地推进改革机制，减轻学校应对不同部门检查的负担，推进改革的整体效益，激发学校更大活力，使学校能够“清静”下来，按照教育规律和学校的实际进行“自主”管理，关注提高教育质量的提升，回应人民对更好教育的期盼。

第三，实施基础教育管理改革的权责清单与负面清单管理制度。在基础教育管理改革中要把落实改革的各项举措、优化学校运行环境作为督查的重点，通过推进权责关系的重塑、管理模式的再造、工作方式的转型，结合实际细化基础教育管理改革的重点工作；建立权力责任清单和负面清单管理制度，明确在基础教育管理改革重点领域制定可量化、可考核、有时限的目标责任和重点任务，梳理制约基础教育管理改革的负面清单，促使地方各级教育政府部门根据改革进程动态调整清单，承担责任和义务。权力清单要覆盖教育行政部门权力运行的全过程， 全面规范教育行政部门的行政行为；权力清单制度建设要实现对各级教育行政部门和公共部门的全面覆盖，推进权力清单制度法定化与标准化。

第四，完善基础教育管理法制化建设和法治监管。构建完善保障学校运行的法制体系， 用法律保障学校的良性运行，从法律上划清学校承担的责权利，建立基于此的纠纷问题解决机制，进一步理顺政府、学校和社会的关系。这就需要转变教育管理方式，转变政府职能，建设服务型政府，使教育行政部门的职能主要定位于制定政策与标准、发现推广典型、进行督导检查，依法对学校进行监管，从而使学校校长依法自主办学，政府不得随意干涉，社会不得随意干扰，校长能成为法律、制度、治理意义上的学校之主。

要解決基础教育管理改革推进进程中存在的诸多问题，就要坚决清除各种障碍与阻力，确保改革举措落地见效，正如李克强总理所说：“‘放管服改革实质是政府自我革命，要削手中的权、去部门的利、割自己的肉。”计利当计天下利，在基础教育管理改革中要用政府减权、限权的改革，换来学校的生机与活力，以舍小利成大义、以牺牲“小我”成就“大我”。

（作者系北京师范大学校长领导力研究中心主任、教授、博士生导师）

责任编辑：孙昕

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