日本“指导不适切教师”政策存在的问题及对策分析

周舒玲

摘 要：日本教育界致力于提高教师素质，多次出台相关政策以加强教师队伍建设。“指导不适切教师”政策作为其中重要的一环，在提升教师素质方面取得了一定效果，但是也存在一些阻滞因素。文章基于史密斯政策执行过程模型对“指导不适切教师”政策进行研究，从政策本身、执行机构、目标群体以及政策环境的角度，对该政策执行过程中的阻滞因素进行了具体剖析。

关键词：日本；指导不适切教师；教育政策；过程模型

“指导不适切教师”是指在知识、技术、指导方法、其他能力等方面有所欠缺的教师，这些教师在研修之后能够改善、提高自己，与因教学成绩较差、不适合继续担任教师一职的教师有本质区别。“指导不适切教师”原称“指导力不足教师”，在2007年《教育职员许可证法》及《教育公务员特例法》修订后正式更名。虽然名称发生变化，但当时的文部科学省初等与中等教育局明确指出，这两个概念含义基本一致[1]。“指导不适切教师”政策，就是针对这些教师实行的一系列认定、研修以及促使其重返讲坛的政策[2]。该政策自实施以来，被认定为“指导不适切教师”的教师数量逐年减少；复职的“指导不适切教师”占教师总人数的比例也有所上升。例如，2008年被认定为“指导不适切教师”的总人数为306人，复职人数有78人；2016年“指导不适切教师”数量已经下降到108人，复职人数为33人。[3]

在“指导不适切教师”研究领域，日本多从某个县的实施情况以及实际调查的角度对这一政策进行分析[4][5][6][7]，我国学者的研究多集中在对“指导不适切教师”定义的界定、“指导不适切教师”政策的演变过程、运作流程等层面[8][9][10][11]。中日两国相关研究都较少关注政策执行层面的问题。本文从政策执行角度探索“指导不适切教师”政策的实施存在哪些问题以及如何进一步提升该政策的执行力度。

美国学者托马斯·史密斯（T.B. Smith）对影响政策执行的因素进行了系统归纳，首次提出了“过程模型”，即政策的理想程度、执行机构、目标群体、政策环境4个因素在政策执行的过程中会形成一定的张力，导致政策的执行过程并没有完全按照决策者的预设展开，政策制定者会从中得到相应的反馈，进而不断调整政策[12][13]。本文采用史密斯的政策执行过程模型，对“指导不适切教师”政策进行分析，以期为优化“指导不适切教师”政策的研究和实践提供思路。

一、史密斯政策执行过程模型下“指导不适切教师”政策分析

（一）政策本身不够完善

在史密斯政策执行框架中，理想化政策是合法、合理、可执行的。本文分析的政策属于日本文部科学省公示的法律法规，合法、合理，因此本文主要分析政策的可执行性。

政策的可执行性体现为政策是否具有完整的操作方案，政策资源是否充分等。笔者认为，“指导不适切教师”政策缺乏完整的操作方案。从日本文部科学省出台的相关政策来看，“指导不适切教师”政策缺少的操作步骤主要是指监督机制。在教师被认定为“指导不适切教师”且接受研修并重返讲坛之后，教师是否真的在指导力方面有了质的提升，需要进一步的考查。“重返讲坛”与“指导力提高”之间是否有直接关系？重返讲坛是否意味着教师的指导力真正达到合格教师的标准？这是短期研修取得的效果，还是从本质上提高了教师质量？这些问题无法准确衡量。因此，有必要对重返讲坛的教师进行追踪观察。

（二）认定委员会缺乏公正性

史密斯认为，执行机构是政策执行过程中的关键性因素，执行机构的机制及人员安排、执行者的领导能力和管理方式都会影响政策的执行效果。在日本“指导不适切教师”政策中，涉及的执行机构主要包括文部科学省，中央教育审议会，由校长、副校长、指导教师等组成的校内人员团体，都道府县教育委员会以及认定委员会等。笔者通过对日本“指导不适切教师”政策执行机构的相关文本进行分析，发现认定委员会的透明性不够，且缺少一线教师的声音，影响了该政策的执行效果。

认定委员会主要由具有儿童指导相关知识的人员、具有教师健康管理及服务等相关知识的医生和律师、教育学家和临床心理学专家等群体组成[14]。根据文部科学省发布的《针对“指导不适切教师”人事管理系统指南》，当都道府县教育委员会收到学校提交的“指导不适切教师”申请书之后，需要听取专家意见，判定这些教师是否真的存在指導不适切问题。由专家组成的认定委员会判定的指导不适切教师，才是真正意义上的“指导不适切教师”。

1.认定委员会缺乏透明性，认定结果不够公正

认定委员会缺乏透明性主要体现在以下两个方面。

其一，部分地区的认定委员会成员名单未公开。国际劳工组织（International Labor Organization，ILO）和联合国教科文组织（UNESCO）相关人员组成的共同专家委员会在对“指导不适切教师”政策进行调研之后发布的相关报告也明确指出：指导不适切教师认定委员会的人员组成名单并未公开，导致认定结果的透明性不足[15]。例如，长崎县并未公开认定委员会的人员名单，工作人员的职业性质也无从确认。[16]

其二，认定理由未告知教师。根据“指导不适切教师”的定义，是否会被认定为“指导不适切教师”主要从作为教师必备的知识能力、对学生的指导方法、与学生的相处方式三个方面来考量。但是教师究竟是基于何种理由被认定为“指导不适切教师”，从“指导不适切教师”相关政策的文本来看，教师本人并不知情。认定理由的不透明性，不仅会影响认定结果的公正公平性，也会影响后续“指导不适切教师”研修内容的针对性。

2.认定委员会排除在职教师，成员构成不够合理

纵观日本所有都道府县，除京都府认定委员会的成员包括教师代表外，其他都道府县的认定委员会都将在职教师排除在外。除医生、律师等固定职业外，多数都道府县的成员都由专家、校长、大学教授等构成。一方面，由医生、律师、心理学家等各行各业的人员组成的认定委员会，汇集了社会各界的力量，能够实现社会对该政策的有效监督；另一方面，多数认定委员会一直把在职教师排除在外，使得认定委员会缺乏一线教师的声音。在职教师作为教学一线的实践者，对教师工作能力有着较为深切和直观的体会。但认定委员会一直忽视在职教师的声音，不仅造成认定委员会的成员构成不够合理，而且会对认定结果造成一些负面影响，使得认定结果不够公正。

（三）目标群体定位模糊

史密斯认为，目标群体即政策对象，是指由于某个具体的政策决策而必须调整其行为的群体。根据这一定义，在日本“指导不适切教师”政策中的目标群体是指受到该政策影响而必须采取相应反应的教师。笔者认为，目标群体的定义较为模糊、配合程度也不够高，这在一定程度上阻碍了该政策的执行效果。

1.各地目标群体定义模糊，认定标准不一

虽然文部科学省对“指导不适切教师”有着相应的认定标准，是指在知识、技术、指导方法等方面不适切的教师[17]。但这一标准的定义有些模糊，致使对该标准的解读十分广泛，各地区教育委员会的认定标准不一。例如，多数县教委认为，认定教师指导不适切的依据不包括疾病、心理等健康原因；但是，大阪府、岛根县等教委却明确指出，“指导不适切”包括由于疾病、心理等原因造成教师无法恰当指导学生的情况[18]。这种严松不一的认定标准导致每个县被认定为“指导不适切教师”的人数差异很大。例如，2015年认定标准严苛的大阪府被认定为“指导不适切”的教师有13人，但是认定标准较为宽松的群马县没有一位“指导不适切教师”。[19]

此外，由于日本实行教师定期流动制，即每位中小学教师在同一所学校连续工作不得超过6年。教师在不同地区之间流动，就会接受不同的评判标准。因此，一名中小学教师在A地区被认为是合格的教师，流动到类似于大阪府认定标准严苛的B地区，可能就会被认定为“指导不适切教师”。

2.目标群体配合不足，部分教师自愿退休

根据日本文部科学省的规定，在被认定为“指导不适切教师”并进行研修之后，合格者可以重返讲坛，有望改进者需要继续研修，不合格者需接受包括调职、惩罚、免职等处分[20]。在研修过程中，教师可以选择自愿退休。如图1所示，2008-2016年，被认定为“指导不适切教师”中，选择自愿退休的人在20%上下浮动。对于在职教师来说，自愿退休是一种体面且负面作用较小的方式，但是这也成为了该政策在执行过程中的负面结果。该政策的最终目标是提升教师的教学能力，而在该政策的执行过程中，部分教师采取“自愿退休”这种方式消极应对，导致该政策的实际效果偏离最初预设，效果不尽人意。

（四）政策执行缺乏良好的实施环境

史密斯认为，政策环境是指影响政策实施或受其影响的环境因素。本文分析的主要是阻滞“指导不适切教师”政策的因素，因此本文主要分析影响该政策实施的环境因素。日本“指导不适切教师”政策的执行效果与所处外界环境息息相关，其缺乏良好的实施环境主要体现在以下两个方面。

1.集团意识根深蒂固

日本一直以来都是“无差别主义”的国家，人们都不希望自己成为“例外”，或被区别开来。另外，日本也十分强调个人归属群体的“集团意识”，使得他们不愿意被贴上和别人不同的标签。因此，教师很难真正直面“指导不适切教师”政策，甚至部分教师宁愿选择提前退休或者托病辞职，也不愿意被认定为“指导不适切教师”。这样的社会环境成为了阻滞“指导不适切教师”政策顺利执行的因素之一。

2.家长对教师工作干涉过多，教师压力过大

家长们干涉学校管理和教师指导工作的情况日益增多，这是目前日本教育管理面临的一大问题。在这种关系下，教师与家长及社区的关系比较紧张，家长的干涉和介入在一定程度上会影响教师对学生的判断，打乱教师的指导方式，增加教师压力，进而产生指导不适切问题。此外，有些家长将教师的指导问题延伸至教师的人格层面，可能会导致教师一旦被认定为“指导不适切教师”，会失去家长们的信任，这种标签也难以从家长的心里根除，不利于教师的专业发展。因此，部分教师无法直面“指导不适切教师”政策，也惧于接受这个标签。这样的心理状态，难以使“指导不适切教师”政策充分发挥作用。

二、提升“指导不适切教师”政策执行力的建议

（一）设置教师研修后的监察方案

“指导不适切教师”政策缺乏完整的操作方案，在教师完成研修、重返讲坛之后，应该设置配套的监察方案。该方案应该包括对恢复原职后的教师的追踪措施、追踪时长、合格标准等内容。此外，该政策的最终目的是提高教师的质量，因此在监察过程中，校长、副校长在内的学校管理人员作为经常接触教师、与教师有实际交流的人，除了观察教师的教学行为及心理状态，还要帮助教师重新建立起对教学的自信，重新熟悉校园环境。

（二）加强认定委员会的公正性

1.保证认定委员会信息公开透明

保证认定委员会的信息公开透明，不但体现在公开认定委员会成员的职业上，而且体现在适度公开教师的认定理由上。各都道府县教委应该督促认定委员会的信息公开透明，及时在县教委官方网站发布认定委员会相关人员的职业、程序及变动消息。此外，被认定为“指导不适切教师”的教师及相关工作人员，应该知晓被认定的理由，以督促教师提高自身专业素质，并设置后续配套的研修课程帮助教师重返讲坛。但是，该认定理由不适合发布在官网，以免给教师造成一定的心理负担。

2.合理配置认定委员会成员，增加在职教师人数

认定委员会在“指导不适切教师”中起到关键作用，不仅参与“指导不适切教师”的認定环节，还对研修之后的教师作出相应评价。因此，认定委员会合理配置成员能够更加有力地促进该政策的顺利执行。认定委员会的成员应来自各行各业，同时也应增加在职教师。在职教师的选择必须具有代表性，且熟悉近年来教师的工作经验，对教师应该具备的知识、技术、能力等有独到的见解，同时能够公平公正地评价“指导不适切教师”。

（三）精确政策目标群体定位

1.明确政策覆盖目标群体，制定合理标准

针对“指导不适切教师”政策存在的目标群体定位模糊的问题，笔者认为目标群体应该更为细化且给出明确定义。首先，对于心理、身体疾病等因素是否列入判定“指导不适切教师”的硬性指标，文部科学省出台的相关文件应该给出明确规定。其次，各地也需要制定更详细的目标群体标准。虽然判断教师是否不适切的知识、技术、指导方法等具体标准难以量化，但如果不将之细化，则可能会出现目标群体针对性不足等问题，影响政策的执行效果。