中央和地方财政关系探究

(西北师范大学 甘肃 兰州 730000)

一、财政的定位

国家治理现代化需要发挥、突出财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。财税具体领域改革的次序是把中央和地方财政关系摆在第一位，足以突出其重要性。预算改革、税制改革已经有了比较大的进展，但中央和地方财政关系的调整还有很长的路要走。中央和地方财政关系的着力点仍然集中在三个方面：支出的划分、收入的划分，以及转移支付制度的确定。

二、中央与地方事权的划分

在合理界定政府与市场边界的基础上，科学划分政府间事权和支出责任，强化中央政府统一市场、社会保障、环境保护等与全局发展有关的职能，弱化对地方政府的干预，适当调整政府间收入划分，健全统一规范透明的财政转移支付制度，进一步完善省以下财政体制。

明确界定政府职能和职责范围，科学划分政府间事权与支出责任。理顺政府间财政关系的目标是在“扁平化”框架下建立中央、省、市县三级政府间职责与财权的划分体系。

按照职责的承担主体标准，可将政府职责分成四类：独立承担职责、共同承担职责、上级政府委托性职责和上级政府引导性职责。从国际政府间财政关系的借鉴来看，人类智慧的结晶和典型经验是：在各级政府间，“拿自己的财办自己的事，效率最高；拿别人的财办自己的事，效率其次；拿别人的财办别人的事，效率最低”。因此，处理政府间财政关系的总体原则是：减少职责共担，尽可能减少共享税。赋予各级政府相应的财权，以满足其承担职责的需要。政府间职责和支出责任划分基本思路

第一，细化职责类型，尽可能做到各级政府明确拥有大部分独立承担职责，减少共同承担职责，辅之以少量上级委托性职责和引导性职责。

第二，将部分现有地方政府承担的职责，上收至中央政府，包括司法、边境、边防、海关、国税等中央执法机构的工作设施费用。

第三，中央政府本级独立承担的职责力争做到自己完成，少用共同承担的方式，按照区域或者省、市两级建立自己的垂直派出机构，负责直接支出和委托支出的监督。

按照以上思路，事权可做如下划分。一是中央事权。国防、外交、国家安全以及关系全国统一市场的规则和管理等，如法律、中央政府行政管理、中央事业单位管理、海关等；与宏观经济调控相关的各项经济职能，如国民经济总量平衡、维护经济平稳增长、收入再分配、经济结构调整等。二是地方事权。主要为区域性公共服务，如地方政府行政管理、地方事业单位管理；区域性基础设施建设，如交通、道路、城市水务、电力、煤气、路灯、垃圾处理等；区域性社会管理，如社会治安、公共秩序维护等。三是共同事权。跨地区的基础设施建设、农业、科技、教育、文化、卫生、部分社会保障等。

三、中央与地方财权的划分

在事权明晰的基础上，划分政府间的财权。政府间财权划分要考虑税种属性、事权和支出责任划分状况、地区间财力差异程度等因素。可以考虑以下改革思路：随着营改增的实施，为了减少对地方收入的影响，可考虑在不改变中央地方增值税分配格局的情况下，将地方分享的增值税收入根据人口等客观因素在地区之间重新分配，改变目前按来源地分享增值税的状况。或者降低增值税税率，改为中央税，同时允许地方在不超过原增值税分享额度内开征零售环节销售税。这个税种在零售环节征收，不在生产和流通中课征，不含地方追求数量型扩张机制，是有利于促进实现城镇化的。

第一，完善中央税。主要是一般纳税人增值税、出口退税、海关代征进口环节消费税和增值税、关税、资源性消费税(烟、酒)、燃油消费税(如在生

产环节征收)、船舶吨税、海洋油气资源税、内陆油气及特大型矿产类资源税(中央可适当分享)、个人所得税(中央适当分享，比例宜在50%以上)、企业所得税(中央适当分享，如50%)、证券交易印花税(维持现行分配比例)；基本养老保险缴费、基本医疗保险缴费：中央级政府性基金，其中土地出让收入(中央适当集中，如30%)；中央级国有资本经营收益上缴部分；中央级非税收入。

第二，稳定省级收入。成品油消费税(如在零售环节征收)、非资源性消费税(大排量汽车、高尔夫球场、奢侈品、鞭炮烟火、汽车轮胎、摩托车、木制一次性筷子、实木地板)、跨省内陆油气及大型矿产类资源税(省30%以下)、中小型矿产类资源税(省50%)、个人所得税(省50%)、企业所得税(省50%)；省级政府性基金，其中土地出让金收入(省30%)；省级国有资本经营收益上缴部分；中央级非税收入，包括牌照和停车场使用费(50%)。

第三，充实市县级税收。包括：烟叶税(市县60%)、小型汽车车船税、房产税、土地增值税、契税、耕地占用税、城镇土地使用税、城市维护建设税；市县级国有资本经营收益上缴部分；市县级非税收入；土地出让金(市县40%)。

第四，建立中央、地方共享费。将国有土地出让金扣除补偿性成本后的收入统一为土地使用费，作为中央和省、市县三级共享收入，具体共享比例待研究测算，与各项分配调整统筹考虑。

第五，赋予地方一定税权，主要是一些地方税的选择权、税率调整权和特定约束条件下的因地制宜设税立法权等权限。

作为财政改革的薄弱环节，进一步推进省以下财政体制也相当重要。中国是一个拥有五级政府的大国，规范政府间财政关系不能仅仅停留在中央与省这一层面，还须深人到省以下各级政府。省以下财政体制应当由中央统一作出原则规定，明确收入分享的比例、省以下纵向和横向均衡的要求、中央的鼓励措施等。进一步调整和完善省以下财政管理体制，均衡区域内纵向和横向财力，增强基层保障能力，优化区域内财力分配，促进公共服务均等化。

财政是国家治理的基础和重要支柱，财政改革在国家治理体系和治理能力现代化的进程中的发挥重要的作用。央地财政关系的科学建立是加快财政制度改革的助推器。只有建立科学的央地财政关系，在此基础上，推进其他方面的改革，才能加快建立现代财政制度。