改革开放以来政策过程中的积极家庭*

钟晓慧

(中山大学 中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院 政治学系，广东 广州510275)

一、问题提出：政策过程的视角

在关于中国家庭变迁的研究中，一个重要的主题是改革开放四十年如何影响了中国的家庭。对这个问题存在两种理解。一种理解是现代化发展模式的视角。改革开放推动了市场经济的发展和社会生活的现代化，传统的家庭形态和家庭关系也随之发生变化。譬如，主干家庭转变为核心家庭和小型化家庭[1](PP 120-121)，由代际纵轴关系主导转变为夫妻横轴关系主导[2](PP 150-154)，等等。另一种理解则引入国家与家庭关系的视角，强调中国的家庭变迁有其特殊性，它来自于国家对私人生活领域的“公器干预”作用[3](PP 12-26,P 5)。最广为人知的例子就是生育政策与家庭的关系。在中国城镇家庭中，有数量庞大的独生子女家庭[注]以广东省为例，第六次人口普查数据显示，2010年广东省约有3222万个家庭，计划生育家庭成为全省家庭主流类型，占比超过六成；其中，独生子女家庭占两成，约644万。，如此整齐划一的现象不能仅仅理解为现代化的自然结果，它是国家干预自然进程并强力塑造出来的。换言之，现代化是一个大背景和趋势，而国家起着中介变量的作用[4](PP 52-69)。

家庭研究在上述两方面都产生了丰富的研究成果。但是，现代化和国家这两个概念都太大，直接用于分析并不完全合适。以现代化发展程度作为标尺，逻辑上有利于论证趋同性，却不容易解释特殊性。比如，在大致相同的市场化或都市化条件下，有些国家的家庭住房自有率比较低，但中国家庭的住房自有率很高。显然，这不能仅仅用现代化来解释。相比之下，从国家视角出发的分析揭示了中国家庭变迁的某些特殊性。但是，改革开放前后，国家的根本制度没有改变，国家的干预力度也一直很强，为什么改革开放后家庭发生了巨大的变化呢？这需要更深入细致的解释。

如果聚焦于与家庭相关的具体问题则会发现，不论从哪个视角切入，对于具体家庭现象的分析都会联系到具体政策。无论中国的现代化还是改革开放，总体上都是一个由国家发动、规划和推动的过程[注]个体化是现代化的内在组成部分，阎云翔认为，中国社会的个体化进程与西欧案例有显著差异。其中一个区别在于中国社会的个体化是在国家的管理下展开的。国家的管理不仅指推动体制变迁，而且运用软性管理的方式处理个人、市场、社群、制度和全球化等各方面因素的相互作用和影响。参见阎云翔：《中国社会的个体化》，陆洋等译，上海：上海译文出版社，2012年。。在这个意义上，国家的作用一直十分强大。但是，这个作用是通过大量的政策法规表现出来的，而政策方案可以有不同的选择，比如，在育儿与养老问题上，可以有公共财政承担的方案，也可以有公共财政不承担或者较少承担的方案。在不同政策方案的形塑下，家庭变化会有不同的方向。

鉴于此，在现代化与家庭之间以及国家与家庭之间，本文引入政策过程的分析视角。政策过程，是指公共政策与环绕于它的多个行为者、事件、背景以及后果之间所发生的相互作用，它在时间进程中展开[5](P 2)。政策过程的视角将家庭生活放置于国家的具体政策框架下，在一定的时间跨度中加以研究，仔细分析哪些特定的政策以怎样的方式对家庭产生了影响，并将家庭发生的变化视为政策后果，分析这些后果是否反过来影响政策[注]德国社会政策学者考夫曼(Franz-Xaver Kaufmann)认为，仅仅依赖“现代化”这种伞形概念(类似地，工业化、世俗化等)不足以解释欧洲内部不同国家家庭变迁所呈现的差异性，需要将微观层面的家庭生活放在国家具体政策框架下，分析政策与家庭的相互作用，并对不同国家进行比较。F.X.Kaufmann,“Politics and Policies towards the Family in Europe:A Framework and an Inquiry into their Differences and Convergences”,In F.X.Kaufmann,A.Kuijsten,H.J.Schulze,& K.P.Strohmeier (Eds.).Family Life and Family Policies in Europe (Vol.2):Problems and Issues in Comparative Perspective,Oxford:Clarendon Press,2002,PP.419-490。。因此，本文要考察不同政策领域、不同时段及背景相关政策的重要变化以及家庭的主要决策。

把家庭看作政策过程中的行为者，意味着充分承认家庭能动性的一面。能动性不是静态的，而是动态的。在不同时期，相对于不同的政策领域，家庭能动性的表现方式不一样。能动性还来源于家庭与个人之间的实际变化。在中国快速转型过程中，一方面，个人意识逐渐崛起，家庭对个人选择的强制力弱化；另一方面，面对制度约束和市场风险，个人又必须充分重视和调动家庭资源。家庭成员越来越有意识地根据具体情境彼此协商如何最大化地运用家庭资源。由此，家庭的居住安排、代际关系、角色分工以及内在的价值观念，不但反映了文化与制度的约束，而且反映了家庭成员的集体选择和有意识的构造。这种情况下，家庭具有自反性、伸缩性和流动性等特点[6](PP 145-168,P 245)[7](PP 88-96)[8](PP 191-213,P 245)[9]以及传统因素与现代因素相互杂糅的“马赛克家庭主义”[10](P 26)特征。有学者将包括中国在内的东亚家庭的这种能动性称为“积极家庭”(active families)[11](PP 520-541)，以此强调家庭在个人与国家、市场化、全球化等力量之间的中介作用。

沿着这样的研究路径，本文也将具有能动性的家庭称为“积极家庭”。它是指在特定的政策情境和制度约束下，家庭成员通过有意识的规划和行动应对风险或争取机会，以实现个人及家庭的目标。

首先，“积极家庭”是一个分析性的概念，在政策分析中把家庭看作自变量，即重要而活跃的结构性因素。比如，西方福利国家社会政策的原初设计是以“男性养家”模式为前提的。当越来越多的家庭变成双薪模式时，原有的政策失效，必须进行相应调整。又如，中国在小学推行减负政策，需要来自家庭的配合。但是，城镇家庭在规划孩子教育方面的高期待和竞争心态以及夫妻共同就业带来照顾时间分配上的压力，促使学校做出很多改变，也引来市场力量的介入(如课外培训班的兴盛)，结果往往令学生负担不减反增。

其次，“积极家庭”也是在经验层面上可以观察到的现象。人们常常觉得，社会的急剧变化使家庭变得更加脆弱，这方面确实有很多真实的案例。但是，积极家庭这个概念更强调的是随着家庭财富与教育水平的提升，家庭在自身发展方面表现出很强的规划意识和竞争意识。这是改革开放的一项成果，同时也带来一种新的局面。过去，工厂工人的家庭状况大致相同，机关干部的家庭状况大致相同，工厂工人和机关干部之间的家庭差距并不是很大；今天，随着社会分层的加剧和固化，家庭状况对于子代求学、就业的层次产生更大的影响；住房获得很大程度上也取决于家庭支持。不平等现象穿越传统的城乡、职业、教育或阶层界限，更加分散地表现为家庭之间的不平等。“积极家庭”的概念把这种状况看作风险，并保持批判性的审视。从政策分析的角度来说，在激烈的竞争中对自己家庭落后的焦虑一旦爆发汇合成社会情绪，会对决策者构成巨大压力。

基于以上认识，本文将从政策过程的角度分析改革开放以来中国家庭所发生的变化。通过分析，本文试图回答以下三个问题：第一，改革开放以来，有哪些主要政策对家庭产生了重要影响？第二，这些政策如何使家庭成为能动的主体？第三，家庭以什么方式推动了相关的政策调整？

本文将分成四部分进行讨论。第一部分讨论与“积极家庭”相关的政策分析框架，并聚焦于两个问题：一是如何理解家庭的角色和作用；二是如何甄选需要分析的政策。本文从福利(照顾)和经济(生产)两个角度讨论中国家庭的作用，同时将相关政策区分为放开的政策、限制的政策及保障的政策三个类别。第二部分和第三部分分别从政府和家庭两个角度，考察两者之间的互动关系。第四部分为结论，对在此框架下如何进一步推动中国家庭政策理论与实践研究提出初步的思考。

二、积极家庭：一个中国情境下的政策分析框架

中国关于家庭与政策的讨论，较多集中在家庭政策及社会政策领域[注]祝西冰和陈友华较为详细地梳理和回顾了1980-2013年中国家庭政策的研究。根据他们的分析，内容和类型分析的研究占主流，基本问题的研究次之，关于影响因素和理论视角的研究则明显不足甚至滞后。换句话说，第一种研究占主体，第二种研究较少。参见祝西冰、陈友华：《中国家庭政策研究:回顾与相关问题探讨》，《社会科学研究》2013年第4期，第111-119页。。一般而言，西方社会的家庭政策是指国家直接或间接地以家庭为对象，有意识地支持家庭、加强家庭关系的一系列法律法规、计划或活动[注]这是较被广泛接受的定义。参见Bogenschneider,K.,& Corbett,T.J.，“Family Policy:Becoming a Field of Inquiry and Subfield of Social Policy”， Journal of Marriage & Family,2010，72(3):783-803;Bogenschneider,K.，“Has Family Policy Come of Age? A Decade Review of the State of U.S.Family Policy in the 1990s”， Journal of Marriage and Family,2000，62(4):1136-1159。另外，西方家庭政策还有一种较宽泛的定义，即“所有对家庭产生影响的政策都属于家庭政策”(everything does to and for the family)。参见Kamerman S.,Kahn A.，Family Policies:Government and Families in 14 Countries,New York:Columbia University Press,1978:1-47。在此定义下，许多社会政策都将被囊括进来，无法区分家庭政策与其他社会政策的边界，因此受到质疑。本文赞成把“(间接或直接)以家庭为对象的政策”与笼统地“能够影响家庭的政策”相区别。。换句话说，家庭政策是政府针对家庭(或者作为家庭成员身份的个人)进行形塑的政策。主要有两种研究思路：第一种研究思路从政策实践角度梳理中国和其他国家的家庭相关政策实践。譬如，总结欧美、东亚等国家的家庭政策历程与经验，挖掘对中国的政策意涵[12](PP 20-23)[13](PP 20-27,P 37)。又或者，回顾中国某个地区、某个阶段的家庭政策演进历程[14](PP 136-141)[15](PP 1-9)，探讨中国政策发展的思路和方向。这些研究明确提出，在市场化和社会照顾体系缺位的情况下，家庭难以承担传统的照顾功能，国家应该投资家庭，发展“家庭政策”为家庭增加福利支持[16](PP 84-96,PP 206-207)。第二种研究思路从政策理论角度讨论中国家庭政策的根本性议题。譬如，辨析家庭及家庭政策概念[17](PP 101-108)；反思国家与个人、家庭的关系，尤其是政府的责任[18]。这些研究指出，国家在处理与家庭的关系问题上一直采取功利主义的立场，“依据国家治理的需要来界定家庭的公共性和私人性的边界，干预和操作家庭中的个体行为”[19](P 53)，却没有为家庭提供足够的福利支持。

这些家庭与政策的研究勾勒出中国家庭与政策关系的基本形貌，也为推进中国家庭政策的理论发展奠定了扎实基础。其中，“(去)家庭化”[注]一种福利制度的“去家庭化”程度越高，表明个人越能够借助国家提供的福利而较少依赖家庭，女性也越有可能从无偿的家务劳动中解脱出来。相反，“家庭化”则强调家庭是主要的、不可或缺的福利提供者。与“社会照顾”[20](PP 92-111,P 206)两个概念的分析框架对本文有很大的启发。根据家庭提供福利的程度，吴小英指出 中国家庭政策从“去家庭化”到“家庭化”的转变过程，呈现出与西方社会家庭政策相反的发展轨迹[21](PP 172-178)。岳经纶和张孟见在社会政策的视野下讨论中华人民共和国成立后国家与家庭关系的阶段特征，同样展示了国家“福利—撤退—再临”以及家庭“隐匿—凸显—风险”的轨迹[22](PP 51-63)。韩央迪对目前国家“再临”后的“再家庭化”趋势保持高度谨慎[23](PP 21-28)。“社会照顾”的分析框架[注]“社会照顾”概念强调“照顾”所附属的社会和经济政治属性。第一，照顾是一项特定形式的劳动。这意味着要考虑劳动者(即照顾提供者)所处的环境。譬如，有偿或无偿劳动、正式或者非正式关系、公共或者私人领域以及国家对这些界限的调整。第二，照顾的提供依托于某种社会或家庭关系及责任，含有伦理规范的一面。第三，照顾劳动有成本，包括经济和情感两方面。因此，要考虑谁在承担成本，是个人、家庭还是社会在承担成本。参见Daly,M.,& Lewis,J.，“The Concept of Social Care and the Analysis of Contemporary Welfare States”，The British Journal of Sociology,2000,51(2):281-298。将儿童、老年人及残疾人的照顾统筹起来设计照顾政策体系。它把宏观政策与微观家庭实践相互勾连，将私人领域的照顾活动推进到公共领域进行辩论。宏观上，围绕着“照顾”劳动，国家构建了一系列文化观念、制度环境和政策手段。相应地，在微观层面，家庭生活开展“照顾”劳动，包括谁提供照顾、谁获得照顾津贴以及权力关系等，以此应对宏观制度环境。

但是，这些研究将讨论局限在以“照顾”为核心的西方家庭政策框架[注]Daly,M.,& Ferragina,E.，“Family Policy in High-Income Countries:Five Decades of Development”， Journal of European Social Policy,2018,28(3):255-270。需补充说明的是，西方家庭政策有时还包括家庭减贫计划以及老年人和残疾人照顾等政策。及相关的家庭实践，并较多关注了政策对中国家庭的损害。20世纪80年代以来，在低生育、(儿童)贫困及平权运动等因素推动下，西方福利国家建立和发展了家庭政策。跨国比较研究发现，为了应对人口老龄化，家庭政策的主要内容是为家庭的儿童养育提供支持，包括家庭津贴、亲职假、儿童照顾服务、税收优惠等多种政策。一方面，这种分析框架有利于深入讨论社会转型期出现的家庭问题，包括婚姻不稳定、低生育、孝道文化、育儿与养老、女性工作与家庭平衡、性别平等。对于这些问题的讨论，有助于凝聚社会共识，推动政府关注并出台政策解决问题。另一方面，这种分析框架不利于完整呈现中国家庭与政策的关系。如果认为改革开放、现代化、市场化、都市化的进程只是造成一系列的家庭问题和家庭危机，那是片面和偏颇的。实际上，改革开放也给个人及家庭带来了机会与发展。因此，需要建立一个新的政策框架，以突破现有西方家庭政策框架的局限。

这里需要指出的是，学术界关于“家庭政策”的概念和政府使用的词汇在内涵上存在较大差别。中国的政策体系里没有“家庭政策”这个类别[注]在中国正式的法律法规和政策文件中，一直没有“家庭政策”的表述及系统论述。2016年《国家人口发展规划(2016-2030年)》初步提出“建立完善包括生育支持、幼儿养育、青少年发展、老人赡养、病残照料、善后服务等在内的家庭发展政策”。尽管如此，仍然没有对家庭(发展)政策做出明确的界定和边界划分。，也没有专门处理或统筹家庭事务的政府职能部门，家庭事务散落在卫健委、民政部、妇联等部门和组织。可是，大量政策或明或暗以调整家庭行为为目的，也有不少政策影响到作为家庭成员的个人。当使用“家庭政策”概念时，学者们难以对中国家庭政策定义达成共识，经常参照西方福利国家的定义和范畴观照中国的政策内容，不仅难以落地，而且可能会忽略一些重要的中国本土内容[注]中国主要为困境家庭提供兜底性救助，对一般家庭的儿童照顾和老人照料投入相对较少。详见岳经纶、张孟见：《社会政策视域下的国家与家庭关系:一项实证分析》，《重庆社会科学》2019年第3期，第51-63页。。

为了克服这一点，本文尝试提出另一种分类方式作为分析工具。依据政策的意图以及家庭实际感受到的政策效果，将相关政策分为三类：放开的政策、限制的政策、保障的政策。放开的政策主要是指20世纪80-90年代一些大刀阔斧的改革措施。它们提供了新的空间，使家庭明显感受到政策放开所带来的红利，或者说“松绑”[注]学者阎云翔在其著作《中国社会的个体化》一书中使用“松绑”一词，展示改革开放之后中国个体在一系列去集体化的体制改革中与计划经济时期的社会结构和制度的脱嵌。。重要的放开政策之一是家庭联产承包责任制。限制的政策则相反，其将家庭行为纳入政策目标，并施加严格管理，甚至配合惩罚性措施。最典型的例子是计划生育政策。保障的政策就是支持家庭、为家庭提供福利的政策。譬如，托幼、养老等方面的政策。这三种类别是普通家庭在社会公共领域中较为通行的词汇。更重要的是，政府部门与社会公众对于这样的分类不存在实质性的理解差异。对于哪些政策是放开的，哪些是限制的，哪些是提供支持的，容易达成共识。

此外，需要讨论对家庭角色和作用的理解。一般来说，家庭的功能可以从人口繁衍、提供照料、亲密情感、相互支持等方面进行理解。但是，在中国等东亚社会中，家庭还具有经济生产功能，在生产过程中承担着重要的角色[24](PP 857-875)。当代中国家庭变迁的研究集中于家庭在生育、照顾、情感、互助等人口再生产过程的作用，也忧虑福利压力、金钱交换扭曲情感关系，对经济和生产方面的功能论述相对较少。这和现代化视角有关，它将家庭的经济功能看作一种前现代的特征，而现代化进程使家庭逐步脱离经济功能，趋向于纯粹的情感单位[25]。

中国改革开放最具标志性的政策就是在农村实行的“家庭联产承包责任制”。它将土地的使用权重新分配给家庭，这种格局一直持续到今天。取消人民公社，意味着把家庭作为具有经济功能的生产单位，甚至作为落实政策与管理的单位。而在改革开放之前，家庭并没有这样的功能。如果仅把家庭的功能理解为繁衍、照料和情感，由此反观政策，由于人民公社和单位制的解体，家庭获得的保障减少，受到的约束增加，由此会得到一幅家庭风险图景。但是如果扩大视野，把经济功能也纳入考虑，整体的图景会有所不同。我们会看到家庭的财富快速增长，家庭拥有了更强的行为能力和自主选择；同时，家庭与家庭之间的两极分化出现，这种分化横穿了城乡、地域、教育与职业的界限。这些同样是中国家庭变迁图景中重要的组成部分。因此，本文从福利和经济两方面理解家庭的功能，梳理相应的政策和家庭实践。

最后，政策过程的分析框架把家庭变化看作“政策后果”。一种后果是决策者制定政策时的目标。最典型的例子就是计划生育政策产生的“一对夫妇加一个孩子”的家庭形态[26](PP 1-12)。另一种后果是指“非意图的后果”(unintended consequences)[27]。这是指实际的政策后果超过了预期，又或者在众多复杂要素聚合和相互作用下，偏离了最初的政策意图。仍以计划生育政策为例，决策者当年预想到了将来会出现养老问题[注]“老化现象最快也得在四十年以后才会出现，我们完全可以提前采取措施，防止这种现象发生”，引自《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》(1980年9月25日)。根据联合国发布的《中国儿童发展指标图集2018》数据，中国65岁及以上占人口比重从1982年的4.9%上升至2017年的11.4%。按照国际对老龄化社会的定义，中国在2000年已经进入老龄社会。换句话说，人口老龄化现象比想象中来得要早，情况也更为严重。，但对后果的严重性估计不足。又如，国家大力发展房地产行业拉动经济，激发城镇家庭的购房积极性，但产生了代际及婚姻中的财产分配等新的问题。非意图的后果蕴含着风险：一方面，家庭变化超出预料；另一方面，家庭变化引发“问责”，导致新的政策出台和资源投入。总之，不论是家庭行动策略还是家庭风险，都是在政策过程和历史进程中动态展开的。

三、政策的塑造作用：家庭复兴

(一)放开的政策

在中国的体制条件下，推动国家与家庭之间的关系发生变化的因素主要是一系列政策及其涉及的管理过程。改革开放带来了体制与管理的剧烈变化，当时的干部群众将其理解为“政策放开了”。“放开了”意味出现新的空间、新的行为规则，这给家庭带来了多重影响。一个典型事例是，由于政策放开，在家门口摆摊从非法变为合法，温州的章华妹成为第一位取得营业执照的“个体工商户”，家庭生活迅速得到改善[注]参见章华妹的回忆：1978年开始，她在自家门口摆小摊谋生，但那时候是非法的。1979年底的一天，新成立的区工商所工作人员告诉她，现在国家政策放开了，你可以来领营业执照，大大方方经营。从那以后，章华妹的家庭迎来了巨大的改变。引自《改革开放后“中国第一位个体工商户”章华妹和她的“家庭大事”》，温州网，http://biz.zjol.com.cn/txzs/zsxw/201804/t20180409_6981231.shtml，2018-04-09。。这一类“放开的政策”主要包括：个体工商户政策、家庭联产承包责任制[注]国务院于2011年制定了《个体工商户条例》，2014年做了部分修改，一直实施至今。另外，党的十九大报告指出：“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”、知青回城安置政策、高考取消家庭成分限制的政策、鼓励出国留学的政策以及允许私人购房的政策。这些政策不仅放开了致富的约束，而且放开了教育的约束，还放开了家庭成员团聚的约束。

尽管这些政策不被称为“家庭政策”，但是对家庭产生了重要影响。首先，家庭逐渐拥有某种“用益物权”，借此得以积聚财富。相对于人民公社废除和单位制解体，家庭成为新的“经营单位”[注]中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》(2015年11月2日)中指出：“家庭经营在相当时期内仍是农业生产的基本力量。”，这在农村土地承包关系中尤为明显。类似地，城市住房政策也影响到家庭与财富。20世纪80年代中后期，房地产市场开始发展，越来越多的城镇家庭在单位福利分房体制之外，从市场上获得住房。家庭学会了如何利用政策机会(如银行贷款)和市场机会，在房产领域中快速积累家庭财富。城市住房市场化的政策与农村的土地承包经营政策，奠定了中国家庭的财富格局和物质基础，并使家庭在政策过程中成为越来越活跃的行为主体。

其次，家庭的重要性获得了法律的合法性和观念的正当性。20世纪80年代，在作为“经营单位”的家庭中产生了第一批“万元户”，不少地方政府将他们作为改革样板来宣传。此前一直被批判的“发家致富”观念以及“谁发家谁光荣，谁受穷谁狗熊”之类的口号重新出现。这对当时的社会观念冲击很大，引起了关于集体和家庭利益谁先谁后的许多讨论，也表达了社会对家庭富裕的渴望[注]电影《金光大道》描述了20世纪50年代农村土改后这两种观念的激烈斗争。80年代，争论出现转向。。稍早的知青回城安置政策，虽然是特定时期的一项具体措施，但它肯定了家庭团聚的正当性[28](PP 164-188,PP 245-246)。今天回头来看，重要的不是这些口号或者临时安置对不对，而是伴随改革开放而来家庭观念在社会生活中的复兴。这样的复兴显然是中国特有的现象，要结合中国的体制变革和历史发展来理解。

再次，追求家庭的美好生活成为新的奋斗目标，有助于凝聚家庭力量，培养家庭的行动能力。以教育领域的政策为例，高考招生不再限制家庭成分，带来了教育机会的平等；国家鼓励出国留学，带来了教育机会的多元化。由此开始，通过教育改变命运以及为孩子争取更好的教育、实现家庭身份转换和向上流动成为家庭生活的中心目标之一。

(二)限制的政策

专门以家庭为对象而施加限制的政策不算多，这里集中讨论最重要的一项，即从1978年开始实行的计划生育政策。国家通过设立生育指标，生育行为从原来家庭的自然行为变成受到政策严厉限制的行为。如果按照严格的定义，计划生育政策无疑属于家庭政策。但是，在法律上计划生育被表述为“基本国策”[注]1978年，计划生育政策被写入宪法。同时，《中华人民共和国人口与计划生育法》第一章第二条规定：“实行计划生育是国家的基本国策。”。由于政策目标是发展经济和控制人口，一直以来它被归入“人口政策”的范畴，在政策制定时并没有考虑家庭的意愿。

计划生育一直被某些人看作一项“反家庭”的“恶的政策”[注]计划生育政策导致独生子女没有兄弟姐妹、叔伯舅姨姑等亲属，被一些人认为破坏了家庭人伦和传统的家文化。徐俊：《我国计划生育政策的反思与展望——由“单独二孩”引发的思考》，《人口与经济》2014年第6期，第109-118页。，但是从当初“人口控制”的政策目标来看，今天我们面对的许多家庭现象属于“非意图后果”，难以“一刀切”地说好还是不好。首先，最重要的后果之一是强化了“独生子女家庭”这个家庭范畴。长期实施计划生育政策，产生了大量的独生子女家庭。从政府来说，需要面对这个政策后果，把“独生子女家庭”单独列为一个政策目标群体去管理。譬如，正在全国9个省份试行的独生子女护理假政策。从家庭自身来说，被纳入管理的独生子女父母和独生子女需要在行政流程中不断地出示“计划生育证明”或“独生子女证明”等文件，形成自我身份的家庭认知。“独生子女家庭”成为中国政策过程中特有的家庭范畴，同时具有社会生活和文化心理方面的复杂内涵。

其次，计划生育政策衍生出的“非意图后果”对家庭而言，既有风险也有机会。比如，只生一个的指标限制，刺激出性别选择行为，导致性别比例严重失衡[29](PP 16-25)。 又如，独生子女家庭的“4-2-1”倒金字塔式结构蕴含着养老困境。尽管决策者初期考虑过养老问题，但是今天问题的严重性和复杂性超出了当初预期。“失独家庭”的困难就是例子。“非意图后果”不完全等同于负面后果。独生子女政策在城镇家庭中迅速普及“生男生女都一样”的观念，客观上增加了女童接受教育的机会，减少了性别间的教育不平等[30](PP 1098-1109)。女性在人生成长过程中尤其在教育方面表现优秀，这是一种积极后果。

此外，还有一些非意图后果产生的社会影响需要在更长时间段内去观察。譬如，“独生子女家庭”刺激了家庭之间在子女养育和教育方面的竞争，出现“下行式”家庭主义和孝道重塑[31](PP 7-45)。在家庭遗产继承成为普遍问题之前，许多独生子女父母已经向下一代转移财产和分配财富，这在多子女家庭中不容易做到。

限制类的政策对家庭产生的复杂作用，无论发展还是损害家庭，都需要以相关的政策过程为背景，才能更好地理解。而在特定条件下，限制与放开也会相互转化。比如，为了应对老龄化社会，计划生育政策发生重大调整，“全面二孩”政策意味着政策从限制转向放开，政策目标从降低出生率转向提高出生率。相反，家庭竞争购房的策略性行动逐渐增加市场风险，最终使购房政策从“放开的政策”转变为“限制的政策”，即针对家庭实行住房限购政策，降低家庭参与经济的活跃度。

(三)保障的政策

保障的政策主要涉及与家庭的福利(照顾)功能相关的政策，包括对女职工生育哺乳方面的支持、对儿童抚育的支持、对老年人及伤残者的照顾支持以及健康与医疗方面的支持等。在社会政策的分析中，一般用“家庭化”和“去家庭化”两个概念衡量家庭福利供给的程度。改革开放之前，计划经济体制下的机关和企事业单位实行“大锅饭”式的福利供给，家庭的福利功能很大程度上被集体和单位所替代[32](PP 133-145,P 160)。比如，城市单位设立托儿所和幼儿园、单位分配住房、提供免费的医疗服务，等等。这可以看作一个“去家庭化”的过程。不过在农村，受经济条件的限制，主要还是由家庭承担福利功能，社会福利供给的程度比较低。改革开放以后到20世纪90年代，重要变化之一是国家从福利领域撤退。随着单位的功能日渐萎缩甚至解体，原来由单位财政提供的各项福利大幅度削减。农村的集体福利本来有限，人民公社解体后更加稀薄。从这个意义上说，改革开放后的一段时间内出现完全“家庭化”的过程，家庭成为最重要的福利提供者[14](PP 136-141)。

21世纪的头20年，包括中国在内的东亚社会出现了新的转向。一直以来，东亚国家被归为生产主义模式的福利体制，用以区别分配主义模式的西方福利国家[33](PP 706-723)。生产主义模式的福利体系特征包括：社会政策服务于国家经济增长的目标；国家把财政资源集中在经济基础设施和提高人力资源的教育、健康需要，而对老人、儿童和残疾人等非生产人员的福利支出较低，主要由家庭来承担；等等[注]学者林卡从比较社会政策的角度对东亚福利模式的特点和转变进行了详细的梳理和归纳。具体参考林卡：《东亚生产主义社会政策模式的产生和衰落》，《江苏社会科学》2008年第4期，第77-83页。。20世纪90年代末以来，为了回应社会需求和保持社会稳定，中国政府在社会保险尤其是养老保险方面的投入力度持续加大，社会组织也承担了部分社会福利职能[34](PP 5-15)。尽管整体上社会福利支出仍然滞后，社会保险投入仍然偏低，但是生产主义模式出现了自我调适。从家庭化的角度看，这是“再家庭化”趋势，即政府在强调家庭责任的同时，增加对家庭的支持，鼓励家庭、企业和社会力量共同提供资源以提升社会福利(照顾)水平。

在保障政策从“去家庭化”到“再家庭化”的发展过程中，有两点值得重视。一是千万个普通家庭承担和消化了改革与制度转型过程中的社会代价[35](PP 4-13)。进一步说，家庭所承担的福利功能对于转型期的社会稳定有巨大贡献，起到缓冲社会压力的作用。这也是生产主义福利体制得以长期维持、国家经济能够快速发展的基础。因此，家庭是整个改革开放获得巨大成就不可或缺的基石。二是家庭在获得致富和经营空间的同时，失去了福利支持，总体政策效果是激励家庭重视自我小家庭的规划意识和能力，防范风险、争取最大利益。这种意识和能力，一方面形成了新的社会压力，要求政府增加保障力度，推动“再家庭化”的发展；另一方面，在结构性因素的制约下，家庭之间的不平等逐渐拉大。这对保障政策的发展提出了更高的挑战。

四、家庭影响政策：策略与风险

(一)家庭与生育政策

为了促进人口长期均衡发展，实现社会经济可持续发展，国家在过去几年不断调整生育政策[注]2011年启动“双独二孩”政策，2013年实施“单独二孩”政策，2016年1月1日启动“全面二孩”政策。。其中最受关注的问题是：“全面二孩”政策实施三年来，能否提高生育率，增加出生人口。统计局数据显示[注]根据国家统计局数据，2016年出生人口达到1786万人，成为2000年以来出生人口数量最多的年份。但是，2017年出生人口为1723万人，比2016年小幅度减少；2018年进一步降至1523万人，不仅降幅扩大，而且低于2011-2015年“十二五”时期年均出生1644万人的水平。：2018年人口出生规模与人口出生率双双下降；全面二孩的政策效果没有达到政策制定者的预期。越来越多的研究开始关注：是什么因素影响了育龄夫妇的生育意愿？

这个现象反映出一种重要的转变，即家庭的偏好和决策在与生育相关的政策领域中开始占据重要的位置，必须予以重视。上文已经分析过，计划生育政策本来是一项国家政策，它自上而下地、压倒性地贯彻国家的人口控制目标，并不需要考虑家庭本身的意愿。但是从“全面二孩”政策开始，政策过程已经变成政府与家庭二者之间相互作用的过程。过去控制生育可以通过强制，但是鼓励生育却不能强制。过去可以把生育指标变成各个地区和单位的考核指标，但是鼓励生育的时候却不能这么做。政府需要更多地考虑家庭的权利、意愿与条件，提供合适的激励和支持措施，从而鼓励生育行为。从政策过程的角度看，家庭变成了越来越重要的行动者。

研究表明，一方面，中国的家庭特别是母亲和妻子在微观层面上发展出一系列策略，为生育、儿童照顾、养老以及病残照料等提供了大量福利和贡献[20](PP 92-111,P 206)。例如协作式的扩展家庭网络、祖辈参与的隔代照料等，从而在中国儿童福利与养老福利水平较低的情况下，保证了女性仍然有较高的劳动参与率[36](PP 148-171,PP 244-245)。另一方面，女性和家庭也在反思福利付出对自身的影响，努力规避风险。从在职妈妈的角度来看，以“知识与情感密集”为特征的全方位的理想母职期待，对妈妈们的育儿责任产生巨大压力[37](PP 55-66)。与此同时，就业歧视、职业中断及收入减少等“母职惩罚性”经历形成另一种压力[38](PP 70-84)。两种压力共同作用，使相当一部分女性倾向于少生或者不生[39](PP 159-168,PP 175-176)。从祖辈的角度看，一部分人不愿意为照料二孩继续提供支持[40](PP 88-95)，也降低了在职妈妈的生育意愿。因此，在家庭微观机制作用下，政策限制放开不意味着生育率就会提高，不生、生一个或生两个都成为可能的选项。与四十年前相比，国家仍然高度关注人口与生育问题，但是不同之处在于，家庭的生育决策成为影响生育率、调整生育政策的重要因素。

(二)家庭与购房政策

20世纪90年代末，中国全面取消了国家给城镇职工直接提供福利住房的单位分房制度，改为主要以市场方式来为个人提供商品住房，住房市场正式建立。住房体制改革及一系列土地、金融等相关政策的建立，是为了解决计划经济时期居住拥挤、房屋质量较差等住房问题，也希望通过发展房地产产业拉动国家经济发展、增加地方财政收入。进入21世纪，中国经济发展迅速、住房价格不断上涨，住房成为家庭最重要的资产和财富，也成为衡量和划分个人社会阶层的重要标准[41](PP 52-81,P 243)。而且，住房与户籍管理制度相挂钩，拥有房产与个人的工作与婚姻机会、教育资源、医疗福利等密切相关。

随着住房价值的快速上升，中国家庭在住房领域的角色和作用变得非常突出。家庭成员积极行动，采用多种方式购房，为家庭改善居住条件，积累房产，实现城乡身份转换。其中，最主要的家庭策略表现为父母向成年子女提供经济支持，两代人合资在城市购房；集体决策和父母介入的趋势显现[42](PP 64-70)。这种以家庭为单位的购房决策极大地提高了中国年轻人的住房自有率，降低了首套房购买者的年龄[注]2017年，汇丰银行一项针对9个国家约9000名受访者的调查发现，中国千禧一代(1981年至1998年出生)的住房自有率高达70%，在9个国家当中排名第一。。其他的家庭购房策略还包括家庭成员间相互拆借、借用贷款或购房资格等。研究表明[43](PP 36-61,P 190)，在过去十年住房市场化进程中，相较于市场因素(即自身社会经济地位、房地产价格及宏观经济环境等)，家庭禀赋因素(即亲代的社会经济地位、计划经济积累的资本和房产)对年轻人住房获得逐步增大；在本地户籍和独生子女群体中，家庭机制的作用更为明显。换句话说，个人的住房状况很大程度上取决于其家庭对自身资源的规划及追求利益最大化的策略。此外，快速增长的财富对于家庭关系产生影响，带来一系列新的问题，如婚姻与房产、离婚与财产分割、遗产继承等。住房问题还与育儿、教育、养老问题相互联系、相互影响。这不仅增加了家庭的经济风险，而且加深了不同社会群体间住房和福利的不平等。

为了抑制投机性质的购房行为、防范风险，2010年国务院出台“住房限购政策”，要求地方政府根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内针对购房主体资格和购房数量制定限制性的政策。限购政策以核心家庭为管理单位，干预家庭的购房行为，减少过度投资和投机行为。这项政策伤害了正常购房需求，也给出房价上涨的错误预期。部分家庭采取假离婚、假结婚、亲戚间借名买房等方式，突破购房限制。这些家庭行为不仅引发了大量家庭纠纷，而且削弱了限购政策的效果。于是，部分地方政府出台补充细则，遏制规避行为，出现了限购政策升级。

从上述两个政策领域可知，家庭与国家两个行动主体在政策过程中的力量有强弱之别。国家在价值立场、目标设定、手段选择等方面一直占据主导地位。同时，家庭在不同政策领域的表现具有差异性。相较而言，家庭的能动性在购房政策领域较强，在生育政策领域受到的约束力更大。家庭在生育政策过程中，更多是被动地应对政策调整，为自身和家庭减少负担，防范风险。而在购房政策中，家庭则更多采取主动进取的策略，充分运用政策机会积累财富和资源，有些行动直接促成了政策调整。这种差异性表明，一方面，在生育政策领域，传统文化对女性责任的约束力很大，具体承担生育和照料责任的女性群体社会地位仍然较低；另一方面，作为照顾者的女性群体缺乏强而有力的需求表达机制以推动政策调整。近年来，在人口老龄化和增强社会稳定的大背景下，国家对社会政策的战略思路从“高度生产主义”转向“生产—再生产”相结合。相应地，在与家庭相关的政策目标上，从过去完全功利主义的自我考量，开始转变为将家庭需求和发展纳入考虑。这种情况下，女性和家庭的需求表达空间会逐步增加。

五、结论与讨论

家庭与政策的关系，在中国开始成为社会学和社会政策研究的一个前沿议题[注]20世纪90年代以来，西方各国家庭政策相关研究发展迅速。家庭政策也成为OECD国家中社会政策体系出现较晚但政府支出增长最快的次级政策领域之一。中国关于家庭政策的研究虽然起步较晚，但近年来发展很快。。本文将政策分析引入家庭研究中，主要讨论了三方面的问题。第一，本文提出以“积极家庭”为核心概念的家庭政策分析框架，在具体政策情境和特定历史阶段下分析家庭与国家的互动关系，特别强调改革开放对于家庭能动性的促进作用。第三，本文提出，与家庭相关的政策可以区分为放开的政策、限制的政策、保障的政策三类。国家交替使用不同的政策类型以实现发展和管理目标。与此同时，这些政策也激活和形塑着家庭，使得家庭在社会生活中复兴。第三，家庭的行动分为反应式和进取式两类策略，以此抵御风险、争取机会；家庭策略是推动政策变化的重要因素。在土地、住房、生育、照料、教育等政策领域中，理解微观层面上家庭决策的行为与理由，为考察政策变化和社会不平等提供了新的线索。

整体而言，“积极家庭”的政策分析框架强调中国家庭具有福利与生产两项重要功能，突破了以照顾为主要内容的西方家庭政策框架局限，拓宽了与家庭相关的政策内容光谱。它将有助于推进对中国家庭政策内涵和外延的讨论；同时，中国情境提供的东亚社会案例也有助于我们反思欧洲中心主义的家庭政策研究。

受作者视野和文章篇幅所限，本文没有讨论某些重要的家庭政策(如婚姻政策、儿童照顾政策)，也没有对家庭和家庭政策做细致的界定，更加精确和深入的讨论留待更进一步研究。同时，在政策过程分析与积极家庭的视角下还有一些理论与实践上的重要问题有待进一步展开和讨论。

首先，从更长的时段来看，国家与家庭之间的制度安排与相关政策经历了一些较大的变革，但总体上保持了共同发展的局面。这当中可能存在一种类似“心理契约”的社会共识，使国家管理与家庭利益追求两者之间总体保持平衡，并有某种程度的交换。从中华人民共和国成立到改革开放前，相当于双方的“第一次契约”：国家限制家庭的经济生产活动，同时给家庭和个人提供福利。从改革开放到20世纪90年代末，可以理解为双方的“第二次契约”：国家通过放开的政策给予家庭积累财富和向上流动的空间；相应地，家庭承担福利的责任，并且接受生育的限制。21世纪以来的十多年间，双方则有“第三次契约”：国家逐步收紧与家庭经济活动相关的政策，另一方面，逐步放松对家庭生育的限制，增加对家庭的福利保障，尤其是养老保险和养老服务以及最近开始投入支持力度的托幼服务。整体而言，国家对家庭的塑造在不同侧面、不同历史阶段具有差异性。

其次，无论是政策过程分析还是积极家庭的概念，都应当与性别研究形成更好的跨学科对话与良性互动。如果说中国的家庭承担了改革与转型的巨大成本，这意味着首先是女性发挥了超常的积极能动性，在照顾和生育等方面做出巨大的牺牲。从性别研究的角度来看，女性的机会平等与发展问题、工作与家庭平衡问题、消除对于女性的社会歧视问题等，应该在政策议程中提到更加重要的地位。未来在涉及生育、养育、教育、养老等家庭政策完善时，应当更多地纳入性别视角，更好地保护女性权益，给予该群体更多的需求表达渠道，同时更好地激励女性的创造性。

最后，积极家庭的研究还应当结合中国发展的实际，从发展的角度深入研究中国的家庭政策应当如何支持家庭的发展。在比较政策的视野下，有一点值得关注：相较于西方福利国家的家庭，中国家庭兼具经济和福利双重特性，二者相辅相成，这为国家处理与家庭的关系带来更多的复杂性。如果增加福利保障来减少家庭经济风险，政府可能面临公共财政的负担与可持续性问题；反之，如果不对家庭的经济行为加以限制，政府会面对社会阶层分化、福利分配等不公平问题，影响社会稳定。政府需要在家庭自身福祉、国家经济可持续和社会稳定三种目标之间进行斟酌。目前可以看到，中国政府已经有意识地认真处理这个问题。2018年，国家卫生健康委员会中原来与“计划生育”相关的内设机构撤销，新设 “人口监测与家庭发展司”，地方政府的相应机构也按此作调整。此外，《“十三五”规划纲要(2016-2020年)》中提出：“做好相关经济社会政策与‘全面两孩’政策有效衔接。完善农村计划生育家庭奖励扶助和特别扶助政策。注重家庭发展。”《国家人口发展规划(2016-2030年)》要求：“建立完善包括生育支持、幼儿养育、青少年发展、老人赡养、病残照料、善后服务等在内的家庭发展政策。”“家庭发展”和“家庭发展政策”这两个概念被纳入国家的规划文件，表明在其政策视野中，政府将家庭看作独立的行为主体。也可以说，处理好国家与家庭的关系，成为一项基本议题，进入国家长期的政策议程。