退役大学生士兵养老保险关系转接机制研究

岳宗福，邵立斌

（山东工商学院 公共管理学院，山东烟台 264005）

一、引言

2011年修订《中华人民共和国兵役法》，首次明确了在校大学生入伍、服役及退役后的待遇政策[1]，这极大地激发了在校大学生投笔从戎的热情，应征入伍的报名人数逐年增加。截至2013年8月，当年大学生应征入伍报名人数超过20万；截至2015年8月，当年网上报名应征入伍的大学生人数超过80万；截至2017年8月，当年大学生应征入伍报名总人数达到107.8万，与2016年同期相比，增幅达5.58%[2]。2017年9月，习近平总书记给南开大学8名新入伍的大学生回信，鼓励青年学子“响应祖国号召参军入伍，把爱国之心化为报国之行，为广大有志青年树立起新的榜样”[3]。这必将激励更多的在校大学生“暂别校园，投身军营”。

暂别校园的大学生服役两年后，多数要从部队退役，随着大学生从军报国热情的不断高涨，退役大学生士兵已成为退役军人中的一个特殊群体。其特殊性主要表现为大学生士兵退役后需要重回校园，完成学业，而不能像非大学生士兵一样直接享受国家的安置就业待遇。正因为此，导致退役大学生士兵“服役期间养老保险关系转移的具体规定缺少政策依据，各地执行有争议性”[4]，这也成为困扰不少退役大学生士兵的一个特殊“难题”。解决退役大学生士兵养老保险关系军地衔接过程中存在的问题，为有志献身国防的大学生提供可以稳定预期的退役保障，是落实党的十九大报告关于“维护军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业”[5]精神的题中之义。

在我国军人保险制度筹建之初，退役养老保险关系如何在军地之间顺畅转接已在学界引起关注和讨论[6-7]，在《军人保险法》颁行之前，学界提出的解决思路基本可以概括为“军地一体化论”与“军地衔接论”两种[8-13]。当然，“军地一体化论”并不主张将军人保险统一纳入国家社会保险体系，而是认为应在制度设计上与地方保持一体化。这与“接轨”论并无本质区别，即“凡是需要与社会保险制度相衔接的保险项目，都要遵循国家社会保障的方针政策去研究设计，实现军人保险与社会保险的顺畅衔接”[14]。《军人保险法》实际上是一部“军地社会保险制度衔接法”[15]，以此为基础形成了我国现行军人退役养老保险关系的转接机制。学界对转接机制运行中存在的政策原则性较强、各地执行标准不统一、军地沟通衔接机制不畅、地方转接缺乏有效监管等问题讨论较多[16-18]，但对退役大学生士兵所面临的特殊“难题”尚缺乏专题性研究。

二、政策背景与困境

退役大学生士兵是我国退役军人的重要组成部分，国家关于退役军人养老保险关系的转接政策同样适用于退役大学生士兵。根据2011年新修改的《兵役法》规定，军人退出现役后按照国家有关规定接续养老保险关系[1]。同年发布施行的《退役士兵安置条例》进一步明确了退役士兵养老保险关系转接的具体经办机构：“退役士兵在服现役期间建立的军人退役养老保险与其退役后参加基本养老保险的关系接续，由军队的军人保险管理部门和安置地社会保险经办机构按照国家有关规定办理。”[19]

2012年7月实施的《军人保险法》将依法转接养老保险关系明确为退役军人的一项重要权利，规定退役军人“有权要求军队后勤（联勤）机关财务部门和地方社会保险经办机构依法办理”养老保险关系转移接续手续。同时，根据军人退役后的不同安置去向，分三种情况对退役养老保险关系转接办法做出了原则性规定：退役后参加（企业）职工基本养老保险的，其保险关系和相应资金转入地方，由地方社保经办机构办理转接；退役后参加“新农保”或者“城居保”的，其保险关系转接按国家相关规定办理；退役后到公务员（含参公管理）岗位工作的，其保险关系转接办法按国家规定执行[20]。2012年8月，人社部、财政部与解放军总部联合发出《关于军人退役养老保险关系转移接续有关问题的通知》，细化了《军人保险法》的上述规定，明确了退役养老保险关系转接的操作规程。

在城乡居民基本养老保险制度整合、城乡养老保险制度衔接、机关事业单位工作人员养老保险制度改革的背景下，人社部、财政部与解放军总部于2015年9月联合发出《关于军人退役基本养老保险关系转移接续有关问题的通知》（后财〔2015〕1726号，以下简称1726号《通知》），以其完全取代后财〔2012〕547号《通知》，构建了军地养老保险制度衔接与关系转续的三种重要机制。一是军人退役基本养老保险-企业职工基本养老保险转接机制，适用于到企业工作的军队转业干部、复员干部、退役士兵及自主就业的退役士兵；二是军人退役基本养老保险-机关事业单位基本养老保险转接机制，适用于到机关事业单位工作的军队转业干部和退役士兵；三是军人退役基本养老保险-居民基本养老保险转接机制，适用于退出现役后参加城乡居民基本养老保险的军人。在前两种转接机制下，退役军人基本养老保险关系分别需要转移到安置地负责企业职工基本养老保险的县级以上社保经办机构及负责机关事业单位基本养老保险的县级以上社保经办机构；在第三种转接机制下，退役军人基本养老保险关系先由安置地社保经办机构负责保存，“待达到企业职工基本养老保险法规定退休年龄后，按照国家规定办理城乡养老保险制度衔接手续”[21]。

梳理退役基本养老保险关系转接的现行法规政策，不难发现上述三种重要的转接机制均是基于军人退役后“安置就业”的目标而设定的，所以安置地县级以上负责企业职工或机关事业单位基本养老保险的社保经办机构就成为具体承办退役基本养老保险关系转接手续的基层单位。但是，依据2011年修订后《兵役法》第55条的规定，“现役军人入伍前已被普通高等学校录取或者是正在普通高等学校就学的学生，服役期间保留入学资格或者学籍，退出现役后两年内允许入学或者复学”[1]。退役大学生士兵因“入学或复学”继续完成学业，而无法享受国家退役军人安置就业的待遇，也就不可能存在“安置就业地”。这样，在以“安置就业地”为基础构建起来的退役基本养老保险关系转接机制下，退役大学生士兵因不存在“安置就业地”，其退役养老保险关系的转接很容易陷入一种凿枘不合的“政策困境”。

在实践操作中，退役大学生士兵虽然可以将自己的户籍所在地替代“安置就业地”，作为退役养老保险关系的“转接安置地”。但是，在养老保险尚未实现全国统筹的背景下，退役大学生士兵因继续学业无法真正落实“安置就业地”，其退役后的基本养老保险实际上处于“停保”状态，不论其户籍所在地还是其学籍所在地，均因缺乏明确的政策规范或顾虑将来毕业时可能需要“二次”转移而缺乏接转关系的积极性。如果再考虑到各地参军入伍待遇政策的“地域特色”，当退役大学生士兵遇到兵源地、生源地与户籍地、学籍地互不统一的窘境时，在办理退役基本养老保险关系转接的过程中，常常在基层职能部门的推诿中陷入“政策困境”而深感茫然无措。

三、社会调查与分析

正是基于上述政策背景和困境，本研究选取SD省Y市三所高校的46名在校退役大学生士兵作为研究对象，运用问卷调查的方法深入调查了大学生士兵办理退役养老保险关系转接（以下简称“关系转接”）的实际状况，旨在全面了解退役大学生士兵在关系转接过程中遇到的现实困难及其对改善转接关系政策的意见和期许。调查问卷由5部分内容组成：一是参与调查者的基本信息，包括个人基本信息、参军入伍地、户口所在地、退役养老保险关系转接安置地（以下简称为“关系转接地”）；二是参与调查者对国家退役养老保险关系转接政策（以下简称“转接政策”）的知悉程度及渠道；三是参与调查者转接手续办理的实际进展及满意度评价；四是参与调查者在关系转接过程中遇到的实际困难及成因；五是关于参与调查者对完善相关政策的意见征询。为确保有效回收调查问卷，我们按照退役大学生士兵所在年级逐级发放填写，最终进行统一汇总，并形成了46份有效问卷。

表1 参与调查者的基本信息统计表

（一）参与调查者的基本信息

在参与调查的46名退役大学生士兵当中，有男生34人和女生12人，其所占比例分别为73.91%和26.09%；在部队类别方面，从解放军部队退役的有33人，从武警部队退役的有13人，分别占71.74%和36.96%；在部队性质方面，从基层作战部队退役的有28人，从后勤保障部队退役的有18人，分别占60.87%和39.13%。这反映出，在参军入伍的在校大学生中男生占据大多数，且参军入伍后的主要去向为解放军及基层作战部队。参与调查的46人包括了2014—2017年连续四年退伍的大学生士兵，其中2014年退伍3人、2015年退伍8人、2016年退伍23人、2017年退伍12人，分别占受访者的6.52%、17.39%、50.00%、26.09%。这与在校大学生参军入伍热情逐年高涨的趋势基本吻合（见表1）。

在参与调查的46人当中，在SD省Y市参军入伍的有15人，在SD省内其他地市入伍的有12人，在SD省外地市入伍的有19人，他们分别占32.61%、26.09%、41.30%；户口在SD省Y市的有1人，在SD省内其他地市的有22人，在SD省外地市的有23人，他们分别占2.17%、47.83%、50.00%；关系转接地选择在SD省Y市的有5人，选择在SD省内其他地市的有19人，、选择SD省外地市的有22人，他们分别占10.87%、41.30%、47.83%。这表明有近三成的退役大学生士兵是在学籍所在地参军入伍的，存在参军入伍地（兵源地）与户籍所在地不一致的情况。其中，又有三成以上退役大学生士兵将关系转接地选在了学籍所在地（兵源地）而不是户籍所在地。这些情况如表1所示。正是如此才导致部分退役大学生士兵在关系转接中陷入了尴尬的“政策困境”。

（二）参与调查者对关系转接政策的知悉度

了解或熟悉国家退役养老保险关系转接政策是依法依规维护自己养老保险权益的前提条件。但是，如表2所示，调查表明，在参与调查的46名退役大学生士兵当中，对“国家关于军人退役养老保险关系转接政策”表示“完全清楚”的只有3人，“曾查阅过”的有21人，“曾听说过”的有15人，“不大清楚”的有7人。在获知相关政策的主要渠道方面，表示通过“部队首长讲解”获知相关信息的有16人，通过“部队专人引导”获知相关信息的有13人，通过“咨询退伍老兵”获知相关信息的有8人，通过“自己网上查询”获知相关信息的29人，另有7人选择了“其他渠道”。

表2 参与调查者的政策知悉度统计表

（三）参与调查者的转接手续办理实况

如表3所示，在参与调查的46名退役大学生士兵中，已有39人完成了关系转接手续；另外7人正在办理手续。在已经完成转接手续的39人中，有30人是本人到社保大厅完成的；另外9人是在退伍战友、家人或朋友的陪同下去社保大厅办理的。调查显示，调查对象中有18人“仅跑1次”当地社保大厅就完成了转接手续；“跑了2次”完成的有16人；“跑了3次”完成的有5人；还有7人“跑了3次以上”尚未完成转接手续。对于基层经办机构落实国家政策满意度的调查结果显示：有15人认为“落实政策及时，很满意”；有24人认为“落实政策一般，基本满意”；另有7人认为“落实政策较差，不满意”。

表3 参与调查者的手续办理实况统计表

（四）参与调查者在关系转接中遇到的实际困难

如表4所示，关于“关系转接过程中是否遇到困难”的调查结果显示，认为“没有困难，非常顺利”的有15人；认为“虽有困难，能够解决”的有24人；认为“困难严重，难以克服”的有7人。在表示遇到过困难的31人当中，有21人表示面临的主要困难是“不明白政策及交接部门”，有17人表示面临的主要困难是“转接时间久且手续太繁琐”，另外有9人认为还存在“关系转接政策不具体”等其他困难。关于转接过程中遇到困难的主要成因，调查结果显示，有27人认为是由于“国家政策还不够明确”造成的，有24人认为是由于“办事人员不熟悉政策”造成的，有19认为是由于“本人不了解相关政策”造成的，另外有8人认为是由于“没有花钱疏通关系”等其他原因造成的。

表4 参与调查者遇到的实际困难统计表

（五）参与调查者对政策改进的意见和期望

调查问卷最后就转接政策的改进方向和思路征询了调查对象的意见和期望。如表5所示，有93%以上的调查对象认为，应该针对退役大学生士兵出台专门的关系转续办法；有97%以上的调查对象认为，应该简化转接手续；有近87%的调查对象认为应该加强对退役大学生士兵的政策培训；有82%以上的调查对象认为，应该设立专门窗口（或由专人负责）办理转接手续。在关系转接地选择方面，有67%以上的调查对象认为，目前要求退役大学生士兵养老保险关系必须转接到户籍地的做法不够合理；有63%以上的调查对象不赞同允许退役大学生士兵自由选择关系转接地；有67%以上的调查对象认为学籍所在地是最为便捷的退役养老保险关系转接地；有32%以上的调查对象认为户籍所在地是最为便捷的关系转接地。

表5 参与调查者对政策改进的意见征询统计表

综上所述，调查对象中将近一半的同学对国家相关政策处于“一知半解”或“完全不了解”的状态，既不明白具体的转接部门，也不了解具体的转接手续办理流程，这显然会影响到退役大学生士兵顺畅地转接退役养老保险关系。作为承办军人退役养老保险关系转接的基层职能部门，地方社保经办机构基本上能够做到依法依规办事，但在关系转接过程中，部分基层工作人员尚存在业务水平不精、办事效率不高的问题，在落实政策的满意度方面仍有较大的提升空间。调查显示，近六成的退役大学生士兵在关系转接中均遇到过不同程度的困难，而相关政策不明确、转接手续繁琐及本人不熟悉政策则成为他们遇到的主要困难，以至于仍有少部分退役大学生士兵的养老保险关系迟迟无法得到妥善转接。在未来改进转接政策的方向上，调查对象对出台专门办法、简化手续、强化培训、设置专门窗口等都表达了高度一致的期许，同时超过六成的调查对象认为最便捷的关系转接地是学籍地。超过六成的调查对象表示不赞同大学生士兵自由选择关系转接地，这个调查结果有些出乎预料。就此问题曾电话询问过部分调查对象，其主要担心是退役大学生士兵很难全面掌握国家政策，如果允许自由选择，反而容易陷入“政策困境”。尤其是那些由于自己选择不慎而导致关系办理不顺的退役大学生士兵，对此更是深有同感。

四、个案访谈与讨论

除了问卷调查之外，还从调查对象中选择个别经历过“困难”或正面临着“重困难”的退役大学生士兵，通过现场问答、电话约谈等方式进行了个案访谈，以期更为详尽地了解他们在关系转接过程中的个体化经历和体验。经过历时一年的追踪访谈，最终整理形成了4份比较成熟的个案访谈材料①以下案例材料都是根据追踪访谈所获取的资料整理而成，其中所有地名均按照学术规范做了匿名处理，文中不再具体注明资料来源。。围绕这4份案例材料所代表的个案，结合以上问卷调查所形成的“面”数据，可以进一步就目前退役大学生士兵在关系转接过程中遇到的问题展开讨论。

（一）关系转接缺乏明确的政策指引

案例1：甲同学的户籍原所在地是JL省S市，就读于SD省Y市某大学，因入学将户籍转来学校，其户籍属Y市临时户口。之后在Y市学校所在地参军入伍，当兵地为云南省境内，退伍填写《军人退役基本养老保险参保缴费凭证》与《军人退役基本养老保险关系转移接续信息表》①以下简称为“一证一表”或“证表”。时，户口所在地填写的是原户口所在地JL省S市，关系转续“安置地”填写的是SD省Y市。退伍回来后，到Y市办理关系转接手续，发现自己退役养老保险补助的钱没有汇入Y市社保账户，Y市社保大厅工作人员告知甲应该到JL省S市办理关系转接手续。甲遂返回JL省S市，S市社保大厅工作人员告知其户口所在地现不在S市，保险关系转接安置地必须与户口所在地一致，告知还需要到Y市办理退役保险关系转接安置。甲给原服役部队打电话，反映这一情况，部队给的回复是，需本人返回云南省，找原部队重新办理退役保险关系转接手续。由于所需时间久，路途较远，所以其退役养老保险关系至今没有得到转接安置。

案例1突出反映了由于我国退役养老保险关系转接的政策设计未能考虑到退役大学生士兵身份的特殊性而带来的政策困境。《军人保险法》《退役士兵安置条例》及1726号《通知》作为当前办理关系转接的基本政策依据，均是基于军人退役后“安置就业”的目标而设定的，大学生士兵却由于“在校大学生”的特殊身份在退役后必须选择“继续学业”而无法享受“安置就业”待遇，如何调理由此带来的矛盾在法规政策层面尚缺乏明确依据。比如，《军人退役基本养老保险参保缴费凭证》是“退役军人参加基本养老保险的权益记录，是申请办理军人退役基本养老保险关系转移接续手续的重要依据”[21]，其中“退役参加基本养老保险项目”一栏只有两个选项（分别是“机关事业单位基本养老保险”和“企业职工基本养老保险”），退役大学生士兵因为就业去向不明便无从填写；尤其“一证一表”上面需要填写的“安置地地址”一栏更是如此，由于退役大学生士兵不存在“安置就业地”，实际上应该填写的是其退役养老保险关系转接的“安置地”，但如果不加特别说明或不安排专人引导，退役大学生士兵很难弄清楚这里到底是填写自己的“户籍地”还是“学籍地”，或者是“参军入伍地（兵源地）”。现实当中，有不少退役大学生士兵在学籍地参军入伍，但户口并未迁入学籍地，退伍时就随手将“兵源地”或“学籍地”（多数情况下两者是统一的）填写为退役养老保险关系转接“安置地”。但是，在地方实务操作当中，在缺乏明确政策规范的情况下，各地均统一要求关系转接“安置地”一栏必须填写本人户口的实际所在地，否则会导致关系转接困难重重，乃至无法办理。

（二）关系转接中地方“自由裁量权”较大

案例2：乙同学的户籍所在地为SD省W市，就读于SD省Y市某大学。之后在Y市参军入伍，当兵地位于四川省境内。退伍填写“一证一表”时，由于部队方面忽略了退役大学生士兵的特殊情况，告知其退役养老保险关系转接安置地应当与参军入伍所在地（兵源地）一致，乙遂将其退役养老保险关系安置地填写为SD省Y市，而没有填写其户籍所在地SD省W市。退伍后回来办理关系转接安置手续时，Y市社保大厅工作人员告知其户口所在地不在Y市，不能办理关系转接安置手续，要到现在的户口所在地办理关系转接手续。乙回到户口所在地W市办理关系转接，W市社保大厅工作人员告知，其养老保险上写的户口安置地为Y市，养老金不在W市社保账户上，告知要到所填的户口所在地进行关系转接。乙的家属最终托关系找到W市社保局某领导，该领导为其写了一份保证书，证明乙的关系可以转接安置在W市，若出现问题由这位领导自己负责，最终乙的保险关系才得以转接安置在W市。

案例2与案例1中的甲与乙均存在“户籍地”与其退役时选择的养老保险关系转接“安置地”不统一的问题，乙的户籍地与关系安置地虽然不统一，但两地均在SD省内，甲则因其户籍已经迁入SD省Y市，关系安置地却在JL省S市，还存在跨省不一致的问题。但显而易见，这两个案例所反映出的问题并不存在实质性区别，可最终乙的关系转接安置问题得以解决，而甲的还未能得到解决。究其原因，就是在关系转接规则不明晰的情况下，地方业务经办机构享有较大的“自由裁量权”。如前所述，退役大学生士兵因为就业去向未明，在《军人退役基本养老保险参保缴费凭证》中“退役参加基本养老保险项目”一栏无法明确选择，而不同的选择又直接影响到地方业务职能部门的对接机构，因为“本人应按本凭证中所对应的基本养老保险项目，到负责企业职工基本养老保险或机关事业单位基本养老保险的社会保险经办机构，办理军人退役基本养老保险关系转移接续手续”[21]。在“可办”与“可不办”之间权衡以及在“这样办”与“那样办”之间选择的过程中，“关系”与“政策”都可能成为影响地方职能部门“自由裁量”结果的重要因素。案例2中，在托“关系”的运作下，乙最后得到了“可以安置”的理想结果，但W市社保局某领导也坦言了“不得已”的政策“隐忧”，即在关系转接安置地与实际户口所在地不一致的情况下，主要担心如果乙的养老保险关系在两地社保部门都得到转接安置，那么将来可能出现乙领取两份养老金的情况。

（三）关系转接中军地沟通机制不畅通

案例3：丙同学和战友们由于执行部队任务而延迟退伍。退伍时，恰碰上SD省Y市社保局的系统出现故障，几个人第一次去Y市社保局，工作人员告知办公系统出现了临时故障，过几天再来办理。当第二次去Y市社保局时，工作人员才告知他们的关系转接安置地不在Y市，需要去“户口所在地”进行关系转接安置。“一证一表”上面均明确写着户口所在地与转接安置地，原本只需要社保大厅工作人员即时检查表格中的相关信息，根据表中填写的户口所在地与关系转接安置地，告知他们去户口所在地办理即可。但是，由于工作人员的业务不精或者是责任心不强，仅简单地从电脑系统中查验该士兵的退役养老保险补助金，若有，便办理相关手续，否则告知不在此处办理，只能去户口所在地办理。最终，这些退役军人如果两地查验后都不能办理，却没有相关的处理措施，结果便是没有着落。

退役军人养老保险关系转接是一项政策性和业务性很强的工作，需要军队与地方的经办机构有效对接，更需要军地经办人员精通政策、熟练业务，才能把关系转接安置工作办实办好。但是，在现实中军地经办机构之间基本上处于彼此隔离、互不相通的状态；在地方上，由于养老保险尚未实现全国统筹，各地社保经办机构也是相对隔离的。一旦退役大学生士兵在办理关系转接过程中出现户籍地与安置地不统一或其他的问题，地方经办机构之间往往缺乏有效的沟通机制，解决途径基本上靠退役大学生士兵往返奔波，以口口相传的方式在各地经办机构之间传递信息。退役大学生士兵在办理关系转接安置时，直接面对的是基层经办机构及工作人员。虽然转接过程中出现的问题可能是由部队或学生自身原因造成的，但退役大学生通常会抱怨是由于办事人员“业务不精”而让自己跑了“冤枉路”（参见案例3）。当然，地方经办机构受到养老保险关系转接业务量大而人手少的条件限制①比如，江苏盱眙县社保经办机构养老转移专职工作人员只有1人，而其每年要办理近2 000人次的关系转接工作（其中退役军人关系转接安置400余人次）。参见：黄燕兵、韩静所著《破解基层转续梗阻——以盱眙县为例剖析养老保险关系转续问题》，载于《中国人力资源社会保障》2015年第4期，第43-44页。，几乎不可能安排“业务精通”的人员专门负责退役大学生养老保险关系的转接安置工作。实际上，地方经办人员也同样为军地沟通不畅所困扰，认为“部队工作人员经常变动，甚至一年一换，但是相关业务培训却未跟进”，导致退役养老保险关系转接时问题频发[22]。

（四）关系转接中缺乏必要的政策培训

案例4：丁同学的退役养老保险关系转接手续办理过程比较“曲折”。他介绍说，退役时部队组织了大家统一填写“一证一表”，虽然安排有专人讲解“一证一表”的填写要求，但是没有针对退役大学生士兵进行特别说明。其实，大家对政策的理解都是一知半解。在填表时涉及“安置地地址”一栏，他咨询战友，战友说这是入伍地的地址。他是从学校入伍的，当然填写了学校所在的Y市。在退伍复学后，他的退役养老保险关系转接表格一直放在自己手里，主要是不清楚、也没人告知他如何转接关系、找哪个部门安置。后来在跟其他战友同学聊天中，才打听到关系转接安置的事儿，基本上一边打听一边办理。在调研中他讲述了自己的曲折经历：“我先到Y市办理关系转接手续，才知道表格填错了，原因是户口没有迁到Y市，安置地写户口所在地才对；我又回到户口所在地社保局咨询怎么办，工作人员说最好回部队重办手续；这样一来二去，我只能回部队重办。当初如果部队能够讲清楚就好了，起码可以少走弯路。”

如前所述，调查对象中近一半人对国家转接政策“半生不熟”，了解的途径也不多，都是通过自己在后来的具体办理实践中才了解相关安置手续并办理了转接事宜。像案例4中的丁就是边打听边办理，这在退役大学生士兵中绝非个例。究其原因，主要是军队和地方均忽视了对大学生士兵进行政策训导。从地方层面讲，学校在大学生士兵参军入伍前和退役复学后可能未组织过关于退役养老保险关系转接政策的培训和指导活动。从军队层面来说，由于部队的训练计划和工作任务的特殊性，很少专门安排讲解退役保险关系转接政策，多是以连为单位统一发放退役养老保险关系转接证表，由个人进行填写。退役大学生士兵虽然“身份”特殊，但人数比例小，在政策层面上没有对其专门说明，在操作层面上大体比照其他“安置就业”退役士兵的要求填写。这是退役大学生士兵在关系转接中出现户口所在地与关系转接地不一致的主要原因。当前，对此类问题的普遍处理方法是，个人返回原部队重新填写关系转接表格，并重新办理关系转交手续。如此来办费事耗力，转接手续麻烦，转接安置时间久。

综上所述，4个案例实际上是围绕同一问题展开的，即退役大学生士兵在养老保险关系转接证表上所填写的关系转接地与本人的实际户籍所在地不一致，导致其关系无法顺畅转接。各地方经办机构为避免可能出现在两地重复转接关系而导致将来重复领取养老金的政策风险，不约而同地要求关系转接地必须与退役大学生士兵户籍所在地保持一致，这就导致退役养老保险关系无法得到正常转接安置。要想得到安置，按照案例中所反馈的信息，似乎只有两个办法：一是由退役大学生士兵再回原部队重新填写关系转接证表，把关系转接地更改为户籍所在地（如案例4）；二是“托关系”“找门路”，进行“变通”办理（如案例2）。在当前政策环境下，前者属于“正常途径”，可耗时费力；后者属于“特殊途径”，却简单有效，不过“关系”并非人人能够“托上”且有违规嫌疑。

五、改进思路与建议

大学生士兵退役是其从军人身份重新转换为普通国民身份的过程。我国当前的国民基本养老保险体系主要由三项制度构成：一是基于劳动关系构建的企业职工基本养老保险；二是基于人事关系构建的机关事业单位基本养老保险；三是依托户籍关系构建的城乡居民基本养老保险。大学生士兵退役后需要“重回校园”，未来的职业身份虽处于“待定”状态，但除了极个别的情况之外，将来通常都要参加职工基本养老保险或机关事业单位基本养老保险，这两种养老保险均直接跟参保人的劳动关系或人事关系“挂钩”，跟其户籍所在地没有直接关系。各地统一要求大学生士兵退役养老保险关系必须转接安置到其户籍所在地的做法，实际上于法无据，只不过是规避政策风险的一种“权宜之计”。就是这种“权宜之计”给退役大学生士兵带来了诸多不便，由此可能会挫伤在校大学生参军入伍的积极性。为此，结合前面的调研和讨论，提出如下改进性建议：

（一）明确政策，简化流程

为贯彻党的十九大报告关于维护军人合法权益的精神，秉持退役军人保障立法的宗旨①退役军人事务部2018年7月19日召开座谈会，就《退役军人保障法（初稿）》向各界征集意见。，根据1726号《通知》的要求，充分考虑退役大学生士兵身份的特殊性，明确退役大学生士兵养老保险关系转接的办理政策和操作规程。建议由教育部、退役军人事务部与人力资源社会保障部联合发布通知：首先，大学生士兵退役养老保险关系的转接地统一规定为学籍所在地，退役大学生士兵复学后，由就读学校的武装部与当地社保经办部门对接，组织退役大学生士兵集体办理关系转接手续，既避免退役大学生士兵单个办理时往返奔波，又利于当地社保经办机构安排专门窗口集中办理该项业务；其次，退役大学生士兵“继续学业”期间，其退役养老保险关系和资金由学校所在地的社保经办部门“封存”管理并按规定计息；第三，退役大学生士兵毕业离校时，按照人社部《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》的规定①人力资源社会保障部于2016年11月28日发布了《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》，其中第6条对“退役军人养老保险关系转移接续”问题做出了专门规定。，根据其就业去向由学校武装部集中组织办理关系转接手续，随同毕业生档案一起转接，如果无法一起转接，需由本人提交申请后再酌情处理。

（二）注重培训，细化指导

退役大学生士兵普遍具有较高的文化素养，学习新知识和接受政策的能力强，只要注重政策培训、细化关键环节的指导，完全可以做到在关系转接过程中避开弯路、少跑冤枉路。首先，学校武装部在负责组织本校大学生士兵参军入伍的同时，要把国家的退役养老保险关系转接政策纳入参军入伍前的培训和宣传中；其次，在退役大学生士兵离开部队前，由部队专门组织政策训导活动，或通过手机向每一位大学生士兵发送一份电子版的退役养老保险关系转接证表的填写说明和填写模板，并在模板上针对退役大学生士兵的特殊身份做出必要的特别标注和提醒；第三，在退役大学生士兵复学后，学校武装部应尽快组织政策训导活动，将退役大学生士兵带回的退役养老保险关系转接证表收缴起来，集中妥善保管，以免发生遗失，并及时与当地社保经办机构接洽，集中办理关系转接。同时，建议学校武装部责成专人负责咨询处理相关事宜，对遇到困难的退役大学生士兵提供及时必要的帮助。

（三）加强沟通，优化服务

当前，我国军队与地方经办机构之间的关系呈现“倒U型”结构，即退役大学生士兵养老保险关系的转接只能在部队与地方基层的经办机构之间进行，而地方与地方的基层经办机构之间缺乏便捷有效的沟通机制；无论是部队方面的操作失误，还是退役大学生士兵填写证表的失误，或者出现证表的遗失，都需要退役大学生本人返回“倒U型”的底端，去部队重办转接关系，这严重影响了转接的顺畅性，亟需改进和完善。首先，要加强军地经办机构之间的沟通和对接，尽量减少或避免信息与操作方面的失误。其次，优化地方基层经办机构的服务，主动清除地方经办机构之间的“梗阻”，变“倒U型”结构为“O型”结构，加强互联互通。只要退役大学生士兵提交明确的关系转接地和合法有效的关系转接证表，就应当按照人社部《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》的要求变通处理，避免退役大学生士兵为此奔波于军地之间。比如，在户口所在地与转接安置地不一致时，可由本人到户口所在地社保经办机构开具退役养老保险关系未在本地安置的证明，凭证明到转接安置地的社保经办机构办理转接关系。这样既可及时办结关系转接，也可避免出现退役大学生士兵养老保险关系在两地重复转接安置的政策风险。再次，退役军人事务部的成立为维护退役军人社保权益提供了重要契机，在信息化时代，退役军人事务部应尽快实现退役军人社保关系转接证表的电子化和信息网络化，让退役大学生士兵凭借本人身份证或退伍证，就能在网上完成退役养老保险关系转接安置的基本流程。

六、结论与展望

本文立足于维护军人合法权益的学术关怀，通过对退役军人养老保险关系转接的政策检视，分析了当前退役大学生士兵养老保险关系转接机制设计存在的政策困境。研究发现：第一，我国退役军人养老保险关系转接机制是基于“安置就业”的目标而设计的，而大学生士兵退役后需要“继续学业”的目标与此设计不符；第二，大学生士兵退役后因继续学业无法实现“安置就业”，其养老保险实际上处于“停保”状态，不论户籍地还是学籍地，均因缺乏明确的政策规范或顾虑退役大学生将来就业后可能需要“二次”转移而缺乏接转关系的积极性；第三，地方社保经办机构为避免出现退役保险关系在两地重复转接的政策风险，统一要求大学生士兵将退役保险关系转入户籍地，实际上于法无据，只不过是规避政策风险的一种“权宜之计”。

基于以上结论，本文就创新退役大学生士兵养老保险关系转接机制提出了三点建议：一是在政策层面，充分考虑退役大学生士兵的身份特性，明确这一群体退役保险关系转续政策的精准指向，并精简办理流程；二是从学校“入口”和部队“出口”两端着手，注重退役保险关系转续政策培训，切实细化每个操作环节的指导；三是加强军队与地方社保经办机构之间的互联互通，主动破除地方经办机构之间的“梗阻”，提高服务意识、优化服务质量。

当然，本文仍然存在着局限和不足：首先，退役大学生士兵养老保险关系转接问题涉及军队社保、地方社保、退役军人及教育等多家行政主管部门，需要多部门“沟通协调”才有望圆满解决，但限于时间和现有条件，未能开展对相关部门的调研；其次，囿于地域限制，调研和访谈的样本量比较小，所提建议的适用性和有效性尚需更多社会实践的检验；再次，我国退役军人保障立法尚在起草和征求意见阶段，如何在《退役军人保障法》的框架下思考和讨论本文议题，应是下一步重点关注的方向。虽然退役大学生士兵人数在我国退役军人群体中占比不大，其养老保险关系转接在退役养老保险关系转接政策背景下也仅是一个“小众”问题，但还是希望本文能够成为引玉之砖，吸引更多学者关注和思考这一问题。