政府购买社区托幼“保育照护”服务体系的构建*

张津珊，孙莉莉

(上海工程技术大学 a.管理学院，b.社会科学学院，上海 201600)

我国自2016年实施“全面二孩”生育政策以来，二孩出生数量大幅上升，2017年二孩数量上升至883万人，比2016年增加了261万人；二孩占全部出生人口的比重达到51.2%，比2016年提高了11个百分点。而全国婴幼儿在各类托幼机构的入托率仅为 4.1%。大量家庭的托幼服务需求难以满足，严重影响了妇女劳动者的劳动权利和劳动力市场的健康发展。政府购买社区托幼“保育照护”服务就是利用市场化的政府工具，通过合同外包、授权委托等手段将“保育照护”服务按照相关规定转交给符合资质的社会组织，根据其提供服务的评估结果来支付费用。政府购买不仅能解决3岁以下婴幼儿托幼服务供给严重不足的问题，而且能为托幼服务工作提供针对性、专门化的服务，还能提高政府供给社区托幼服务的效率和质量。

在我国，政府购买公共服务的理论研究及实践起步较晚，近些年来在实践领域发展较快，但是政府购买公共服务多集中于经济发达地区的养老、教育等领域，且服务范围有限、制度不健全，在理论方面，政府购买公共服务研究发展迅速。许多学者认为制度构建是政府购买公共服务的最重要因素。只有制度化才能保证政府购买的持续性和稳定性，才能确立政府购买的竞争程度和主体间关系。[1]政府购买公共服务的对象主要是NGO、NPO或其他社会服务机构，在上述研究中，研究者们认为政府购买公共服务主要采取竞争性购买模式和非竞争性购买模式。其不同之处在于，竞争性购买对象基于平等、公开等原则实施竞争，胜出者将有资格承接政府购买项目，非竞争性购买由政府直接委派、指定服务机构或者与服务机构协商完成的购买方式。相较于政府购买公共服务，政府购买社区托幼“保育照护”服务研究极为缺乏，主要集中于对购买原因、路径和意义的研究上，主要有四个方面，一是政府忽视了3岁以下婴幼儿的托幼需求，财政投入严重不足；[2]二是政府应该鼓励和培育社会力量参与托幼服务的供给；[3]三是托幼服务的提供关乎幼儿、社会的发展，也是女性劳动者参与劳动力市场的最重要条件；[4]四是托幼服务应以保育而不是教育作为主要目的。[5]大多数托幼服务机构还没有完全认识到托幼服务的保育功能,而更倾向于将托幼服务视为重“教育”的服务项目。因此，本文研究的对象是“保育照护”服务项目，文章通过研究政府购买社区托幼“保育照护”服务的必要性,政府购买社区托幼“保育照护”服务的体系构建和可能存在的问题。为了优化这一购买行为需要政府、社会组织和监督机构的共同努力。

一、政府购买社区托幼“保育照护”服务的必要性

(一)社区托幼“保育照护”服务项目的重要性

社区托幼“保育照护”服务指的是在社区内提供的，以满足儿童健康、营养、安全、回应性照护以及妇女工作权利的保育和照护服务。保育照护服务大致可分为营养照护和其他生活照护。保育照护意味着通过社区专门人员的保育和照护，保证儿童的安全、健康和良好的营养状况，关注和回应3岁以下婴幼儿的需求和兴趣，鼓励他们探索，并为他们提供学习的机会。[6]社区托幼“保育照护”服务的供给机构是具备相关资历的，保育照护有着流程化的管理，从儿童的日常照料、营养供给到其他活动都有着细致的安排，能为儿童提供专门的、有针对性的服务。

相关研究指出，儿童生命的头三年，即从母亲怀孕到婴儿3岁期间，对于环境的影响非常敏感，这段时期为幼儿终生乃至下一代的健康、福祉、学习和生产力打下基础。因此，针对3岁以前婴幼儿的“保育照护”服务是提升幼儿早期阶段及未来认知能力的重要且关键的阶段，相比于在年长之后为了弥补早年缺憾而采取的补救性干预措施而言可谓是事半功倍。但是婴儿不具备语言表达能力，完全依赖照护者通过其手势、动作或者各种面部表情等来发现和满足他们的需求，这些需求不仅仅是营养和安全，还有社会参与、认知刺激和玩耍以及安抚和情绪调节的需求。社区托幼“保育照护”服务者具备相关知识且经验丰富，比起经验缺乏的家庭成员而言更能有效地识别儿童的信号，解读这些信号的指示信息，对其做出更恰当的回应。与幼儿建立良好的非语言沟通关系，有助于儿童身心健康发展，扩大婴幼儿认知能力范围。[7]

(二)政府购买社区托幼“保育照护”服务的重要性

1.增加托幼服务供给

随着我国二孩数量的上升以及家庭规模和妇女劳动者就业观念的变化，家庭对3岁以下婴幼儿的托幼服务需求日益高涨。但是我国3岁以下婴幼儿照料的政策体系不够完善，机构运营风险压力大，托幼机构发展缓慢，服务供给不足，3 岁以下婴幼儿入托困难。据相关统计和调查显示，有69.7%的家长希望将孩子送往专业的托幼机构，培养孩子的独立能力、激发未来发展的潜能、减轻家庭的负担。[8]但是，自从我国政府和企事业单位的改革开始以后，市场获得了更大的发展空间，3岁以下婴幼儿托幼服务逐渐归于市场，民办托幼机构获得有利的发展条件，数量大幅增加。目前，中国市场上针对 0—3 岁儿童的托幼机构大多为民办园，有资料显示：大部分3岁以下儿童入托民办机构，托幼教师人数有限，难以满足不断增加的托幼需求。[9]政府通过向企事业单位、非政府组织等社会组织购买社区托幼“保育照护”服务，改变了托幼服务供给主体单一的局面，对于增加托幼服务供给数量、满足人们不断增长的托幼服务需求起着至关重要的作用。

2.弥补市场和政府单独供给的不足

市场和政府单独供给托幼服务，难以避免会出现“市场失灵”和“政府失灵”的现象。市场基于其自身的自治性，自主开展托幼服务，以营利为主要动机，以成本收益为主要目标，采取高收费、低成本的方式向家庭提供托幼服务，忽视了幼儿保育照护的重要性。政府包揽托幼服务增加其财政支出压力，服务范围有限、服务效率不高、对市场需求反应缓慢。购买社区托幼“保育照护”服务是提高社区托幼服务水平的重要途径，是降低政府成本、节约开支、发挥市场优势的有效手段，也是政府、企事业单位与非政府组织合作开展社区托幼服务供给的有效形式，能够有效防止腐败、促进就业、满足社区居民需求。[10]形成政府和市场相互作用、相互协调、相互监督的“多方协作”机制。

3.社会组织本身具备的优势

由图1可以看出，我国各类社会团体、基金会、民办非企业单位数量一直在上升，尤其是社会团体和民办非企业单位的数量增长较为明显。社会组织总数增加较快，2015年社会组织总数66.28万个，2016年70.26万个,2017年79.9万个，2016年相较于2015年增长了3.9万个,增长率为5.8%，2017年相较于2016年增长了9.64万个，增长率为13.7%，社会组织的总量和每年的增长率都在不断增加。2017年我国社会组织总数超过79万个。这些社会组织数量大、发展快，具有巨大的潜力。此外，社会组织来源于社会，是出于自愿建立的非政府组织，具有高度的公益性，并且社会组织的非官僚化与灵活性不仅可以提高服务的质量，增强服务的针对性，满足人们多样化的服务需求与特殊群体的特殊需求，还可以最大化地动员与之相关的社会关系，让更多的社会主体参与到托幼服务的实施过程。[10]

图1 2010年-2017年我国各类社会组织的发展情况资料来源：中国产业信息网(http://www.chyxx.com)

二、政府购买社区托幼“保育照护”服务体系的构建

政府购买社区托幼“保育照护”服务是公共服务领域政府与社会组织合作的一种形式，是政府与企事业单位、非政府组织等社会组织基于市场机制进行合作并通过政府财政收入向其支付全部或部分费用的“契约化购买”行为，政府以履行服务社区居民的责任和职能为目的，承担财政资金筹措、业务监督、绩效考评的责任，社会组织负责具体生产与提供、社区居民和社会力量或第三方机构参与和协助的“委托—合作—参与”模式。购买社区托幼“保育照护”服务意味着不仅是政府或市场而是政府和各种社会组织参与到托幼服务的生产和供给中来。通过政府购买机制培育大量的社会主体来提供社区托幼“保育照护”服务，缓解3岁以下幼儿托幼服务需求与供给、家庭对社区托幼“保育照护”服务的渴望与民办托幼机构供给不足、费用高昂之间的矛盾。政府购买服务并不意味着政府不再承担社区托幼“保育照护”服务的责任，相反，政府的购买行为强化了政府的监督、管理和评估职责。通过购买机制，政府不再担心自我供给的财政负担和市场单独供给的不足，逐渐转向社区托幼“保育照护”服务的财政资金筹措、政策制定、政策规划和业务监督以及绩效考评等工作。

(一)服务购买者

社区托幼“保育照护”服务的购买主体是各级行政机构或政府委托的其他机构。政府作为社区托幼“保育照护”服务的委托人和购买主体，其主要职责是充当满足公众需求的决策者、合同管理者和监督者，制定完善的政府购买流程管理体系，严格把控项目立项、申报、拨款、评价的各个环节[11]。第一，确定社区居民需求、明确购买区域，对于需求强烈的社区优先考虑购买该项服务；第二，制定严格的资质审查标准和程序，确保选择出最质优价廉的社会组织；第三，拟订详细的购买合同，建立政府与社会组织之间的合同契约关系，合同双方严格按照合同约定行事，双方不得随意更改合同内容；第四，制定完善的政府购买流程体系，确保政府购买活动的有序进行；第五，建立科学合理的公共财政资金使用体系，确保财政资金“用得准、用得好”；第六，监督社会组织提供社区托幼服务的价格、数量与质量，对供给结果进行评估。

政府由统包统揽、对市场放权让利到购买托幼服务，创新了托幼服务供给方式，弥补了政府在托幼服务供给上的不足。减轻了政府工作量和政府工作压力，降低了托幼服务的供给成本，提高了托幼服务的供给效率。同时，政府外包托幼服务，能有效推进政府职能转变，实现职能优化。另外，政府购买托幼服务，可以促进社会组织的发展，提供更多的就业机会。

(二)服务提供者

社会组织作为社区托幼“保育照护”服务的提供者，必须是依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业事业单位、非政府组织等社会组织。社会组织的主要任务是提供社区托幼“保育照护”服务项目相关的硬件设施和内部人员管理制度、奖惩制度等，以社区居民需求为导向不断探索社区托幼“保育照护”服务的新形式、新内容，提高自身托幼服务能力，降低托幼服务价格，为社区居民提供质优价廉的托幼“保育照护”服务。按照政府合同规定提供令社区居民和政府满意的“保育照护”服务。

社会组织承接社区托幼服务，有利于实现社会价值和自我价值。首先，相对于政府，社会组织在提供社区托幼服务方面更具优势。社会组织以社区居民需求为导向，充分利用专业优势，整合多方资源，为3岁以下幼儿提供专业化、多样化、个性化的服务。其次，社会组织获得了发展壮大的机会。社会组织的出色服务，不仅使组织信誉、名望提高而且在政府的支持下，运行资金问题也得以解决，能够吸引更多优秀、专业的人才。

(三)服务监督者

监督者主要包括政府、社区居民、其他社会力量或者第三方机构，其主要职责是监督社会组织的运行状况和政府的购买情况，对项目立项、申报、购买、拨款、运营、结束等各个环节进行严格把关，使各方主体尽职尽责完成本职工作。专业的第三方监督机构要制定详细的监督指导细则和监督评估体系，尤其注意对政府购买规范、财政资金使用情况、社会组织提供服务的质量和数量进行监督，同时监督机构也要接受其他部门或社会力量的监督，使监督过程公平公正。第三方主体和社区居民相互合作、相互参与，共同促进社区托幼“保育照护”服务项目的健康运行。

政府和社会组织提供托幼服务的监督，有利于各方主体的功能发挥。一方面，监督政府财政资金的使用情况，避免政府官员腐败的发生，让政府资金落到实处；另一方面，使社会组织尽职尽责，为社区居民提供高质量的托幼服务；此外，多方主体的互相监督，既能发挥各方的主动性，做好各自的本职工作，又能预防各方主体出现原则性的失误，影响社区托幼服务的质量。

三、政府向社会组织购买社区托幼“保育照护”服务可能出现的问题

(一)政府责任缺失

政府向社会组织购买托幼服务的法律保障体系缺失，能够确保公正、公开竞争招标的托幼服务购买制度等尚未建立。因此，在政府购买实践中，由于缺乏公开性和透明度，选择程序和标准不明确，政府掌握购买托幼服务的主导权，交易过程中委托代理合作的随意性较大。政府可能更加愿意与具有官方背景的社会组织合作，通过私下内定或其他非公开程序来私自决定托幼服务生产的承接者。[12]此外，由于政府不一定具备专业的管理能力和监督能力，对社会组织提供的社区托幼服务会出现管理和监督上的问题，导致社会组织提供托幼服务的效率低下。

(二)社会组织发育不完善

由于我国多数社会组织数量少、规模小、运行不规范，可能出现财务状况不透明、资源整合能力弱、独立运作能力低、社会公信力差等问题。因此政府向社会组织购买社区托幼“保育照护”服务可能导致服务的专业性和规范性弱、难以保证购买的服务质量；资金使用混乱，内部人员滥用财政资金，缺乏统筹规划；社会组织独立性较弱，对政府依赖性较强，容易沦为政府资金支持的“附庸”，缺乏自身能力提升的内在动力；社会组织公信力差，影响社区居民对托幼服务质量的信任度；具备提供社区托幼服务的社会组织数量有限，以致于竞标成功的社会组织缺乏向上的积极性，难以为社区居民提供令人满意的服务。

(三)服务监督机制不健全

政府购买托幼服务是优化资源配置、发挥社会组织活力的重要举措，但政府购买并不意味着政府完全脱离托幼服务，而应该加强对社区托幼服务的监督，防止社会组织供给过程中出现各种问题。但是有些地方政府可能因为存在侥幸心理而对托幼服务不作为，对社会组织提供的社区托幼“保育照护”服务放任自流，或者因为缺乏能力而无法实现有效监管。此外，托幼服务监督机制不健全、不合理导致社会组织提供保育照护服务过程中出现道德风险而与社会组织合谋的问题。监督评估机构可能因为自身的利益需求而与社会组织产生权钱交易，这将严重影响监督机构和社会组织的公信力，降低社区民众对政府购买托幼服务行为的信任度。

四、政府购买社区托幼“保育照护”服务的政策建议

(一)政府

1.分层推进，逐步落实

政府购买社区托幼“保育照护”服务是一项复杂且重要的社会保障民生工程，是坚持社区托幼“保育照护”服务公益性、社区居民平等享有托幼服务的重要途径，是解决我国托幼服务供给不足的关键突破口之一。在我国社会组织发展地区不均衡、财政实力有限的背景下，应该采取“分层推进、逐步落实”的策略。按照社区居民的需求分地域、分步骤 、分层次稳步推进政府购买社区托幼服务。先向那些资质较为优秀的社会组织购买社区托幼服务，然后逐渐向其他各地推广。这样不仅缓解了政府负担，同时也扶持了一批资质较为优秀的社会组织的发展。对于发展不完善、资质较差的社会组织应加快培育与发展。为社会组织营造一个良好的发展环境；增加社会组织参与正式培训的机会，提高其社区托幼服务能力。

2.建立与完善相关法律法规

建立健全相关法律法规作为实施政府购买和社会组织供给的保障。政府购买社区托幼“保育照护”服务必须要有相关的法律依据。可在《政府采购法》中增加政府购买社区托幼服务的相关内容，在其下又设置“保育照护”服务和“教育”服务等的实施内容和细则，包括政府购买社区托幼服务内容、具体的购买程序、合同拟定和合同内容、购买计划和流程、购买服务的资金管理、对服务提供方的具体要求和资格审定、购买活动的实施、对供给方服务质量的评估等制度规章。此外，要建立健全公开透明规范的社区托幼服务购买流程，包括：需求确定、购买的地域范围圈定、发布政府购买信息、选择服务提供者、选择第三方监督主体、政府和第三方监督服务提供、服务质量评估这几个环节。

3.建立稳定的资金投入保障机制

政府购买社区托幼“保育照护”服务的最终落实者是地方政府，地方政府应根据当地经济社会发展状况和3岁以下婴幼儿的数量增长情况，建立长期稳定的社区托幼“保育照护”服务资金投入保障机制。完善和落实社区托幼服务鼓励政策，引导企业、个人等社会资本投入社区托幼“保育照护”服务事业，倡导社会各界对托幼服务事业进行慈善捐赠，形成财政资金、社会资本、慈善资金等多元资金投入机制，切实保障地区托幼服务的资金充裕和服务供给。

4.扶持社会组织的发展

社会组织是联接政府和社区居民的中间环节，是社区托幼“保育照护”服务的核心主体，鼓励社会组织的发展，加强其提供社区托幼服务的能力，使之成为社区托幼“保育照护”服务坚强的供给主体。这就需要政府从政策、资金等方面加以支持。第一，为社会组织营造更为开放的政策环境，简化审批程序；第二，完善税收政策，对公益性社会组织实行减税或者免税政策；第三，在政府购买社区托幼“保育照护”服务时，设置专项资金培育社会组织，改进社会组织的规章制度、提高其服务能力和建立社会组织的未来发展战略；第四，实行问责制度，政府在发挥社会组织自身灵活性、主动性的过程中，应建立对社会组织的问责制度，严厉追责，提高托幼服务供给效率。

(二)社会组织

1.社会组织应主动加强其自身能力的建设

社会组织应加强自身组织能力、协调能力和服务能力建设。建立综合性、系统性的服务发展规划，营造良好的组织文化，成为服务规范、标准的组织。一些小规模的社会组织可以通过自我联合的方式组织成大规模的社会组织。此外，在提供社区托幼“保育照护”服务的过程中，社会组织应坚守其职业道德，坚持其独立性和灵活性，以服务社区居民需求为己任。

2.加强社会组织专业能力建设

由于社会组织成员是从各行各业而来，基于共同的理想目标而建立起来的，尽管其资金充裕、组织规模大，但并不一定具备“保育照护”服务的专业能力。因此，社会组织应主动学习，邀请学术界、其他托幼机构或者其他拥有托幼服务能力的组织为其提供培训，提高社会组织提供社区托幼“保育照护”服务的专业能力和技能，并鼓励组织内部人员积极学习，参加托幼服务资格认定考核，持证上岗。

(三)监督机构

1.建立全过程监督体系

监督评估应贯穿于政府购买社区托幼“保育照护”服务的全过程，从事前购买，事中运营到事后结果都应该实行监督。应制定事前、事中和事后评估与监督机制，事前监督是对政府购买社会组织是否符合相关规定，社会组织是否登记注册，是否具备提供服务的资质的监督；事中监督社会组织提供社区托幼“保育照护”服务的质量和数量是否符合合同规定，政府资金使用情况；事后监督主要是对社会组织提供服务的评估，考察其运营情况，并与原先设定的执行情况进行比较，发现其中存在的问题，及时采取措施纠正，保证社区托幼服务“保育照护”服务供给的质量，针对社会组织服务供给的效率、公平性和整体托幼质量进行评估。如果社会组织未通过相关部门评估，则可吊销其营业资格，迫使其退出社区托幼“保育照护”服务的供给。

2.建立多方监督机制

监督主体不仅应包括政府，还应该包括社区居民和其他社会力量，形成多主体互相监督机制。[13]第一，实施社区家庭托幼服务回访制度，社区居民是社区托幼“保育照护”服务的直接受益者，定期回访社区家庭，听取社区居民的反馈能更直接地了解到社会组织的服务情况；第二，由专业的其他机构进行监督，可以选择第三方监督机构或者其他机构实施监督，但要考虑其专业性、独立性与权威性，所选监督机构必须是独立于政府和社会组织的，且必须具备相关机构的资格认定、高质量的监督技能、完善的监督程序和科学合理的评估标准，以保证其专业性和权威性。第三，引导其他社会力量进行监督，通过设立网上信箱、专线电话等方式，扩宽公众监督渠道。