基于财政分权的地方政府科技投入库兹涅茨曲线效应研究——来自省级动态面板的系统GMM实证*

田时中，汪明洁，姚静婧

(1.安徽大学 经济学院，合肥 230601;2.浙江大学 经济学院，杭州 310000)

一、研究背景及文献综述

科技是推动现代生产力进步、经济发展和综合国力提升的重要力量。加快科技进步，建设创新型国家是中国政府现代化治理的重要内容，对政府支持科技创新的研究也是理论界关注的焦点。十八届六中全会和十九大报告都强调创新是引领发展的第一动力，是建设科技强国的有力支撑。数据显示地方政府在财政科技支出中占据主导地位，地方政府财政科技支出结构及规模的变动，会对科技创新效率产生重要影响。而财政科技投入结构及规模又进一步受当前财税制度安排的约束。财政分权作为一种制度安排持续存在，必然对地方政府财政科技支出行为偏好产生显著影响，进而影响中国科技创新水平。对分权体制与财政科技投入关系的研究对于推进新时代财税体制改革，纠偏地方政府财政支出偏好，提高财政科技投入水平，进而提升中国整体科技竞争力具有一定的参考价值。

传统“联邦主义财政分权”理论认为，地方政府相对于中央政府而言，更加了解辖区内居民的偏好，提供公共产品更为有效。Tiebout[1]、Oates[2]的研究认为“用脚投票”机制的存在也会促使地方政府不断提高公共品的供给效率。Qian和Weingast[3]认为实施财政分权后，地方政府出于对自身利益的追求，相互之间展开竞争，当这种激励机制使地方官员利益与地方居民福利一致时，可以有效促进公共产品供给。Blanchard和Shleifer[4]在比较分析中俄财政体制后认为，中国地方政府的竞争受经济分权与政治集权的激励与约束，对经济增长具有推动作用。

国内学者在研究财政分权体制与经济增长关系的基础上[5-9]，关注财政分权与地方财政科技投入的关系，周黎安[10]认为中国式财政分权体制下，地方政府的支出决策更多考虑的是“向上负责”而不是“向下负责”；傅勇、张晏[11]和尹恒、朱虹[12]相继发现，我国地方政府的财政支出结构偏向基础设施等生产性支出而弱化了科教文卫等非生产性支出；乔宝云等[13]对中国小学义务教育的投入的实证研究发现“财政分权没有增加义务教育的有效供给”。但潘镇等[14]发现财政分权总体上促进了地方财政中科技的投入，而地区间竞争的压力削弱了财政分权对科技投入的正向作用；张军等[15]、陈硕等[16]也发现，我国的财政分权体制显著地改善了公共产品的供给效率；周彬、邬娟[17]和周克清[18]认同地方财政分权度能促进地方政府的科技投入；潘修中[19]认为在科技投入决策上地方政府具有短期的功利性。在分权度量上，白俊红、戴玮[20]验证了收入分权角度下的财政分权显著地抑制了地方政府的科技投入，而支出角度下的财政分权却产生显著的正向作用。

那么，财政分权究竟是激励还是抑制了地方政府财政科技投入？应从财政分权存在的逻辑推演中进行理论和经验分析。现有文献为此方面的研究提供了大量可供借鉴的理论及经验，本研究将通过财政分权度量和实证检验两个层面，探讨财政分权对地方政府科技投入的影响效应，以厘清二者之间的内在逻辑关系，可能的理论贡献包括：(1)度量和分析中国财政收入分权和支出分权的演进特征；(2)实证验证中国财政分权对地方政府科技投入是否存在激励作用；(3)依据计量分析和稳健性检验结果，提出进一步提升地方政府科技投入水平的政策建议。

二、财政分权度量及分析

要想准确把握财政分权对地方政府财政科技投入的理论传导效应，需要有效识别财政分权如何度量的问题。Oates[2]最早探讨了财政分权的度量方法，从财政收入分权度、财政支出分权度两个层面构建了基于中央与地方政府间财政收入关系和财政支出关系而测算的度量指标，成为后续学者研究财政分权的理论参考。不过，现有研究对于财政收入分权度和财政支出分权度作用于地方财政科技投入行为差异性的研究较为缺乏。因而，需要对财政分权度量指标进行描述，如表1所示：

表1 2016年中国各省份财政分权度

资料来源：作者依据省级数据测算

由表1可知，中国大陆地区除西藏之外的30个省份财政分权度指标存在较大差异，且同一省份这两个指标也存在不同程度的差异。除上海市之外，其余省份财政收入分权度均小于财政支出分权度。理论上，这种不对应关系可能会对地方政府的财政支出行为产生不同影响。这种影响主要体现在以下两个方面：

一是支出分权度主要测算的是中央与地方政府在财政支出权力层面的分配关系。中央政府通过转移支付方式弥补地方政府财政收支缺口。支出分权度越高，说明地方政府越受制于中央转移支付的影响，地方政府为了获得更多资金，通常要与中央政府保持目标一致。[21]在一定程度上，财政支出分权会加大地方政府在科技方面人力和物力的投入力度，但当地方政府达到了与中央政府保持目标一致所需的科技投入水平后，往往会偏好于基础设施建设等能在短期内提高其政绩的项目。

二是收入分权度主要测算的是中央与地方政府在财政收入权力层面的分配关系。收入分权度越高，地方政府就拥有更多的财政收入支配权，从而在资金使用上具有较强的自主性。地方官员在满足基本的科技投入供给后，随着地方财政收入分权的提高，地方官员受到晋升的激励，往往会将资金投资到基础设施建设和行政经费等方面，而缺乏动力将资金配置到具有正外部性的科教文卫支出方面。

此外，从表1中还可发现，较东部和中部地区而言，西部欠发达地区支出分权度与收入分权度的差距较大。在这些地区，地方政府更加关注加快城镇化建设、招商引资、基础设施建设等短期内能促进区域经济快速增长的领域，而缺乏动机去关注科技等公共服务支出领域。因此，从理论上讲，这些区域的收入分权和支出分权可能与地方政府在科技领域的支出水平呈现负向关系。

三、模型设定、变量选择与数据来源

(一)模型设定

仅从理论角度，不能准确识别财政分权对地方政府财政科技投入的影响程度，因此，通过建立多元回归模型，选取2007—2016年中国省级动态面板数据考察财政分权与地方政府财政科技投入之间的关系，以验证上述理论分析是否成立，基准模型如下：

(1)

式中，Tech表示被解释变量，即地方政府财政科技投入水平；FD表示财政分权，包括财政支出分权(Exp)和财政收入分权(Inc)；X表示系列控制变量，包括政府竞争程度(Gov)、城镇化水平(Urb)、地方经济发展水平(Pgdp)、对外开放水平(Open)、引入上一年地方政府财政科技拨款作为滞后期(Techt-1)，构建动态面板数据库；αi为截距项，β、θ、δ、φ为待估参数；t表示时间，i表示样本个数；μit随机扰动项，为消除多重共线性和异方差，对所有变量取自然对数。

(二)变量选择及数据来源

1.被解释变量。地方政府财政科技投入水平(Tech)，用地方政府财政科技实际拨款数额表示，直观体现各地区的财政科技投入力度，便于比较各地区的差异性。

2.核心解释变量。借鉴前人的研究成果，用各省份预算内人均财政收支与中央预算内人均财政收支之比代表财政分权程度。

财政支出分权(Exp)=各省份预算内人均财政支出/中央预算内人均财政支出

财政收入分权(Inc)=各省份预算内人均财政收入/中央预算内人均财政收入

3.关键控制变量。地方政府财政科技投入受较多因素影响，确保得到更加可靠的实证结果，除财政支出分权和财政收入分权外，引入如下控制变量。政府竞争程度(Gov)，借鉴周彬、邬娟[17]的做法，用各省第二产业增加值占GDP的比重表示政府竞争程度，该比重越高，说明地方政府更加重视经济的短期发展从而弱化了对科技的投入；城市化水平(Urb)，用地方城镇人口占地方年末总人口的比重来表示；地方经济发展水平(Pgdp)，借鉴李惠娟等[22]的研究，用人均GDP表示地方经济发展水平，消除人口与基数的影响；对外开放程度(Open)，用外商直接投资占GDP的比重来表示；由于上一年度的财政科技投入产生的效果有一定的滞后期，并对下一年度的财政科技投入规模产生影响，因此，引入上一年财政科技投入水平(Techt-1)作为动态面板的滞后一期。

选取中国大陆地区除西藏之外的30个省、自治区、直辖市2007—2016年的动态面板数据进行实证分析(由于西藏数据缺失严重，予以剔除)，全部数据来源于《中国统计年鉴2007—2017》、国家统计局及各省、自治区、直辖市统计局网站，所有数据均具有可获得性，研究中使用Stata14.0软件进行计量分析。

四、实证结果分析与稳健性检验

(一)回归结果分析

考虑到地方政府财政科技投入规模受相邻年份的影响可能比较显著，通过引入地方政府财政科技投入滞后期作为关键控制变量来解决这一问题。由此也带来另一个问题，即采用上一年度的政府科技投入作为控制变量，解释本年度的政府科技投入情况，可能产生内生性问题，使得固定效应和随机效应的ols估计产生一定的误差，而系统广义矩估计(GMM)方法能够很好地解决参数误差问题，以获得较为稳健的估计结果，如表2所示。

表2 基于财政分权的地方政府科技投入库兹涅茨曲线效应回归结果

数据来源：依据stata14.0输出结果整理，其中，***、** 和*分别表示在1%、5%和10%的水平下显著

表2报告了财政分权对地方政府科技投入影响的系统GMM估计结果，对财政收入分权和支出分权两个核心解释变量估计结果做如下分析：

1.模型(1)和模型(4)作为基准模型，分别考察财政收入分权和财政支出分权的变化与地方政府科技投入之间的线性关系。参数结果显示，不论是财政收入分权还是财政支出分权，均与地方政府科技投入呈现正相关关系，且通过了显著性检验，表明财政分权度的提高，对地方政府科技投入具有显著激励作用，与白俊红、戴玮(2017)[20]的研究结论一致。

2.为考察这种激励作用是否长期存在，模型(2)和模型(5)分别加入了财政收入分权和财政支出分权的平方项，以检验财政分权与地方政府科技投入之间的非线性关系。结果显示，财政分权与地方政府科技投入之间呈现负相关关系，表明随着财政分权度的持续提高，会抑制地方政府科技投入，不过，财政收入分权在1%水平下显著，财政支出分权未通过显著性检验。

3.为进一步识别财政分权对地方政府科技投入影响是否显著，模型(3)和模型(6)通过加入系列控制变量，全面考察财政收入分权和支出分权对地方政府科技投入影响的库兹涅茨曲线效应是否显著。结果显示，不论是财政收入分权还是支出分权，均与地方政府科技投入呈现负相关关系，且在5%水平下显著。进一步表明财政分权度对地方政府科技投入影响存在拐点，早期，随着财政分权度的提高，显著激励地方政府提高科技投入水平，当迈过拐点，财政分权度的提高会抑制地方政府科技投入，因而，中国式财政分权体制下，地方政府科技投入水平的动态演变，具有库兹涅茨曲线倒“U”形特征。

对系列控制变量估计结果做如下分析：

1.从政府竞争程度来看，不论是基于财政收入分权还是支出分权视角，政府竞争均对地方政府科技投入产生正向的激励作用，不过这种激励作用不够显著，可能是基于财政分权体制下，经济和政治双重激励使得地方官员要完成GDP考核目标和政治晋升目的，热衷于将有限的资源投入工业生产，通过第二产业的发展，推动经济增长，换取政治晋升的资本，容易忽视投资规模大，见效慢的科技支出。

2.从城市化水平角度来看，财政收入分权和支出分权回归方程均显示，城市化水平的提升抑制了地方政府科技投入，由于城镇化进程中，地方政府热衷于拿土地换取财政总量的增长，政府、银行、房地产企业以及相关产业的演化博弈中，地方政府财政支出多偏向房地产等经济领域，推动了城镇化率的提高，一定程度上制约了科技投入水平的提升。

3.从地区经济发展水平来看，省域经济发展水平对地方财政科技投入水平具有非常显著的激励作用。省域经济发展水平越高，地方财政科技拨款力度越大。长期趋势下，地区经济发展水平对地方政府科技支出的影响明显高于其他解释变量的影响。科学技术的不断创新是保证经济增长的源动力，而科技投入则是科技创新的保障。为增加地方政府科技投入的力度，推动科技进步，地方政府仍然需要不断提升自身经济总量，提高经济发展水平，夯实科技投入的经济基础。

4.从对外开放程度来看，其影响系数为正，且在1%水平下显著，表明对外开放水平的提升，显著激励了地方政府科技投入水平。吸引外资、提高开放水平是过去四十年地方政府贯彻改革开放的重要体现。大量的外商投资，进一步带动了地区经济发展，推动了技术创新，激励了地方政府在科技研发方面的投入。

5.从上一年度地方政府科技投入水平来看，其对本年度地方政府科技投入的影响呈现显著的负相关关系，进而抑制地方政府科技投入，其原因可能与科技资金投资周期长、见效慢、使用效率低以及地方政府GDP考核指标有关，显著影响地方政府科技投入决策，抑制地方政府科技投入水平的提高。

(二)稳健性检验

在进行稳健性检验之前，按照基准回归方程，以财政自给率变量(人均财政收入/人均财政支出)替代财政分权变量(财政收入分权和财政支出分权)，对财政自给率与地方政府科技投入关系的线性关系进行拟合，结果显示，财政自给率在1%水平下显著激励地方政府科技投入(此部分过程省略)，为了验证这一激励作用是否持续，继续用财政自给率替换财政分权核心变量，依据式(1)对财政分权影响地方政府科技投入的库兹涅茨曲线效应进行二次回归，检验基准回归结果是否稳健。

表3报告了基于财政自给率变量替换原财政分权变量的二次回归结果，与基准回归一致，加入财政自给率的平方项后，其系数为负，表明财政自给率与地方政府科技投入的关系由正向到负向演变的非线性变化趋势，即呈现出倒“U”形特征。控制变量系数也与基准回归保持一致。因此，变换解释变量后的二次回归结果保持了较强的稳定性，进一步说明上述基准回归模型具有较好的稳健性特征，为后续的经验分析提供了数据支撑。

表3 基于财政自给率变量替换的稳健性检验结果

数据来源：依据Stata14.0软件输出整理

五、基本结论与政策建议

(一)基本结论

基于2007—2016年中国省级动态面板数据，依据系统广义矩(GMM)估计方法，对2007—2016年中国省级财政分权度对地方政府科技投入影响的库兹涅茨曲线效应进行实证分析，得出了如下的研究结论：

1.财政收入分权和财政支出分权的变化与地方政府科技投入之间的线性关系的检验发现，不论是财政收入分权还是财政支出分权，均与地方政府科技投入呈现显著的正相关关系，表明财政分权度的提高，对地方政府科技投入具有显著激励作用。

2.通过加入财政收入分权和财政支出分权的平方项，对财政分权与地方政府科技投入之间的非线性关系的检验可知，财政分权与地方政府科技投入之间呈现负相关关系，表明随着财政分权度的持续提高，会抑制地方政府科技投入，不过，财政收入分权在1%水平下显著，财政支出分权不够显著。

3.识别了财政收入分权和支出分权对地方政府科技投入影响的库兹涅茨曲线效应，即随着财政分权度的提高，显著激励地方政府提高科技投入水平，当迈过拐点，财政分权度的提高会抑制地方政府科技投入，财政分权体制下，地方政府科技投入水平的动态演变，具有库兹涅茨曲线倒“U”形特征。

4.系列控制变量中，地区经济发展水平、对外开放程度和政府竞争对地方政府科技投入产生正向的激励作用，不过政府竞争的激励作用不显著；上一年度地方政府科技投入水平和城市化水平的提升抑制了地方政府科技投入水平的提高，但后者影响不显著。

5.通过变换解释变量后的二次回归结果与基准回归保持一致，表明本文的回归检验具有稳健性特征。

(二)政策建议

1.重新划分央地政府科技投入责任。财政分权体制改革一方面促使地方政府在财政科技支出中占据主导地位，另一方面进一步加大了地方政府在财政科技投入上的地区差异，造成地区科技发展的非均衡性特征，形成财政科技投入的马太效应。可适当调整中央和地方政府的科技投入责任，通过稳定中央政府在科技方面的投入比例，以均衡地方基本科技投入。

2.完善地方官员晋升考核标准。受财政分权政治激励影响，地方官员从自身利益出发，偏好集中资金投资于能在短期内拉动地区GDP快速增长的领域提高其任职期间政绩。因此，应调整地方官员晋升考核标准，将地方科技发达程度纳入其中，以此纠正和规范地方官员事权偏好。

3.提高财政科技资金使用效率。地方政府在加大科技投入水平的同时，提高资金的使用效率尤为重要。地方政府应当健全财政科技投入绩效评价体系和结果追踪机制，完善科研经费的使用制度，建立高效快捷的资金管理平台和协调机制，有目标、有方向地将科技资金投入亟需发展的领域，减少资金管理成本，优化资金配置效率。

4.加大经济欠发达地区财政转移支付力度。实证分析可知，地区经济发展水平是提升地方政府科技投入水平的基础，我国经济发展呈现东中西逐级递减的趋势，中央应加大对经济欠发达地区财政转移支付力度，尤其是用于科技发展的专项转移支付，并将部分具有公共产品特性的事权“上移”至中央，确保地方财政收入分权与财政支出分权匹配，同时，合理划分以增值税为主的共享税的央地收入比重，确保欠发达地区稳定的财政收入，弥补地方政府财政收支缺口。

5.推动地区间科技投入的合作。各地区间应加强合作，优势互补，科技高度发达地区可以支持科技落后地区的科技投入，协同推进科技进步，保证全国各地区人们都能享受到科技带来的切实利益，让科技惠及更多的地区。